淺談國防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙

宋 進(jìn)

摘要國防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙表現(xiàn)為潛規(guī)則障礙、正式規(guī)則障礙和實施機(jī)制帶來的障礙。通過轉(zhuǎn)變國防工業(yè)政府管理部門的職能、加強(qiáng)國防工業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)法律法規(guī)制度建設(shè)、推進(jìn)國防企業(yè)的制度創(chuàng)新、規(guī)范國防產(chǎn)品采購行為、適當(dāng)擴(kuò)大國防產(chǎn)品市場的準(zhǔn)入范圍等措施可以給國防工業(yè)的進(jìn)入與退出障礙帶來意想不到的改觀。

關(guān)鍵詞國防工業(yè)進(jìn)入退出制度性障礙

中圖分類號:E25文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-129-02

現(xiàn)代戰(zhàn)爭凸顯出戰(zhàn)爭觀念前瞻性和國防工業(yè)應(yīng)變能力的問題。世界各國在檢討自己軍事理論的同時,也對國防工業(yè)基礎(chǔ)的建設(shè)提出了種種要求。對于國防工業(yè)的關(guān)注直接關(guān)系到戰(zhàn)爭的成敗,各國都在探究如何降低國防工業(yè)的進(jìn)入與退出障礙,打破壟斷,增強(qiáng)競爭,占領(lǐng)技術(shù)制高點,從而更加有力地保障國家安全。本世紀(jì)前二十年是我國國防工業(yè)改革和調(diào)整的關(guān)鍵時期。然而,因為國防工業(yè)領(lǐng)域的強(qiáng)壟斷性,關(guān)于國防工業(yè)進(jìn)入與退出障礙的研究被學(xué)者們稱為被動的研究。目前,對于國防工業(yè)進(jìn)入與退出障礙的描述散見于一些國防經(jīng)濟(jì)學(xué)者的著作之中。《武器采辦過程》(TheWeaponsAcquisitionProcess)的作者麥屯J.派克(MertonJ·Peck)和弗萊德里克M·斯特勒(FredericM.Scherer)將進(jìn)入與退出行業(yè)的障礙細(xì)分為科技、利潤、新科技革命、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等八個因素。以《國防經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊》(HandbookofDefenseEconomics)的作者,基斯·哈特利(KeithHartley)為代表的主流國防經(jīng)濟(jì)學(xué)者將進(jìn)入與退出行業(yè)的障礙分為市場、技術(shù)和程序等三方面。我國學(xué)者多贊成這一看法。本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點,將制度性障礙引入到研究當(dāng)中,將國防工業(yè)進(jìn)入與退出的障礙分為潛規(guī)則障礙、正式規(guī)則障礙和實施機(jī)制帶來的障礙,并提出降低我國國防工業(yè)進(jìn)入與退出的制度性障礙、提高市場化程度的五點措施,具有一定的政策性。

一、對于國防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙的理解

(一)制度和交易費(fèi)用

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,制度是社會的游戲規(guī)則,是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約,它構(gòu)成了人們在政治、經(jīng)濟(jì)或社會方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu),通過向人們提供日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性。從實際效果看,制度“定義的是社會特別是經(jīng)濟(jì)的激勵結(jié)構(gòu)”。

制度提供的一系列規(guī)則由社會認(rèn)可的非正式制度、國家提供的正式制度和實施機(jī)制所構(gòu)成。非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價值觀念及意識形態(tài)等對人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則,是那些對人的行為的不成文的限制,是與法律等正式制度相對的概念。正式制度是人們有意識建立起來的并以正式方式加以確立的各種制度安排,包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約,以及由這一系列的規(guī)則構(gòu)成的一種等級制度,從憲法到成文法和不成文法,到特殊的細(xì)則,最后到個別契約等,它們共同約束著人們的行為。制度的實施幾乎總由第三方進(jìn)行。對于國家這個制度,第三方是政府,對于一個宗法制度,第三方是宗族的長輩。人們判斷一個國家的制度是否有效,除了看這個國家的正式規(guī)則和非正式規(guī)則是否完善以外,更主要的看這個國家制度的實施機(jī)制是否健全。離開了實施機(jī)制,那么任何制度尤其是正式規(guī)則就形同虛設(shè)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的另一個重要概念是交易費(fèi)用。交易費(fèi)用指的是“度量、界定產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用,發(fā)現(xiàn)交易對象和交易價格的費(fèi)用,討價還價的費(fèi)用,訂立交易合約的費(fèi)用,執(zhí)行交易的費(fèi)用,監(jiān)督違約并對之制裁的費(fèi)用,維護(hù)交易秩序的費(fèi)用等等”。交易費(fèi)用耗費(fèi)掉人們可能從交易中獲取的交易剩余,阻礙一些獲利性交易的發(fā)生,最終阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。交易費(fèi)用成為衡量制度效率的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)國防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙的含義

國防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙指的是存在于國防工業(yè)領(lǐng)域的阻礙國防企業(yè)自由退出和民品企業(yè)進(jìn)入國防工業(yè)領(lǐng)域的潛規(guī)則、正式規(guī)則以及由于政府的國防工業(yè)管理機(jī)制和軍方的采辦機(jī)制所帶來的障礙。

此處的潛規(guī)則指國防工業(yè)領(lǐng)域供需雙方在長期的交易中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、價值觀念及意識形態(tài)等對人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則,是那些對交易雙方行為的不成文限制。正式規(guī)則指為規(guī)范交易行為、提高交易效率、增加交易中的確定性而有意識的建立起來的并以正式方式加以確立的各種有關(guān)國防工業(yè)建設(shè)和軍品采辦的制度安排,包括法律、法規(guī)和契約等。實施機(jī)制主要指政府的管理機(jī)制和軍方的采辦機(jī)制以及采辦機(jī)制的執(zhí)行能力。

我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌當(dāng)中,當(dāng)然也包括了國防工業(yè)領(lǐng)域適應(yīng)市場化的改革,就會有價值觀念與意識形態(tài)甚至思想文化等方面的激烈交鋒。不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的習(xí)慣習(xí)俗、不合適的法律法規(guī)、政府的國防工業(yè)管理機(jī)制和管理職能的錯位、軍方采辦機(jī)制的一些習(xí)慣思維和習(xí)慣做法都給交易帶來了巨大的交易費(fèi)用,降低了交易的效率,給國防工業(yè)的進(jìn)入和退出造成了很大的障礙。而這些都可以歸結(jié)為制度性障礙。

二、國防工業(yè)進(jìn)入和退出的制度性障礙的表現(xiàn)

(一)國防工業(yè)進(jìn)入的制度性障礙的表現(xiàn)

1.潛規(guī)則障礙

國防產(chǎn)品市場的進(jìn)入者一般不能運(yùn)用民品的營銷手段來達(dá)到進(jìn)入市場的目的。國防承包商與軍方關(guān)系密切,多數(shù)國防企業(yè)由國家壟斷。國防產(chǎn)品市場的進(jìn)入需要與在職軍中負(fù)責(zé)人建立良好的關(guān)系。

2.正式規(guī)則障礙

高技術(shù)武器裝備的性能不考慮成本,在詳細(xì)的規(guī)則和合同管理之下進(jìn)行生產(chǎn)和交易,國防產(chǎn)品市場中,潛在的進(jìn)入者掌握國防產(chǎn)品定貨的詳細(xì)程序規(guī)則和計價習(xí)慣很困難。民品廠商進(jìn)入國防工業(yè)的門檻較高,有些國防產(chǎn)品為獲得政府頒發(fā)的安全許可證需要付出高成本。很多項目需要經(jīng)歷從開發(fā)、試驗到生產(chǎn)的全過程,需要高技能的人力資源和高價的專用設(shè)備,潛在的進(jìn)入企業(yè)想證明其技術(shù)水平很困難。

3.實施機(jī)制帶來的障礙

基于國家安全的原因,我國對國防工業(yè)的管制和保護(hù)非常厲害,國防企業(yè)大多是由國家創(chuàng)辦和國家所有的,民品廠商想要進(jìn)入國防工業(yè)領(lǐng)域,除非戰(zhàn)時的經(jīng)濟(jì)動員,平時情況下是不被允許的。因為對于國防企業(yè)的監(jiān)管缺乏透明度,社會中介機(jī)構(gòu)缺位,所以對于生產(chǎn)許可證的管理、生產(chǎn)單位保密資格審查認(rèn)定、民爆企業(yè)的資格審查和有關(guān)許可證發(fā)放等方面缺乏公平和效率。有些國家想通過合同安排和招標(biāo)的方式消除進(jìn)入障礙。事實上這一做法的主要目的是提高現(xiàn)有國防企業(yè)的效率,而并非真正取代他們。

(二)國防工業(yè)退出的制度性障礙的表現(xiàn)

1.潛規(guī)則障礙

對于國防生產(chǎn)與訂購過程熟知的企業(yè),不愿放棄這一盈利的技能。在以往的合作中與軍方建立的良好關(guān)系無疑是一筆較大的無形資產(chǎn),國防企業(yè)一旦退出就會失去這比資產(chǎn)。國防企業(yè)人力的專用性和資產(chǎn)的專用性,在退出而轉(zhuǎn)向生產(chǎn)民品時,有著巨大的交易成本,因而也是巨大的障礙,特別是擁有政府資助、使用政府提供廠房和設(shè)備的企業(yè)更不愿退出國防行業(yè)。另外,人們思想的落后、知識的匱乏、價值觀念的轉(zhuǎn)變也是造成國防企業(yè)退出障礙的關(guān)鍵因素。

2.正式規(guī)則障礙

現(xiàn)實中改制的國防生產(chǎn)企業(yè)不少是掛牌的公司制企業(yè),本身沒有按照規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)作,國防生產(chǎn)企業(yè)沒有真正成為市場主體。國防合同具有長期性和周期性的特點,處于困難時期的國防企業(yè)因懷有未來盈利以及得到政府補(bǔ)貼的預(yù)期而不愿退出。國防企業(yè)原來強(qiáng)調(diào)質(zhì)量而不重成本的管理方式使其轉(zhuǎn)換成本增加。

3.實施機(jī)制帶來的障礙

政府和企業(yè)之間存在著比較嚴(yán)重的錯位現(xiàn)象,十一大軍工集團(tuán)還沒有真正成為獨(dú)立的市場利益主體,仍然承擔(dān)著部分行政管理部門的職能,并且在很大程度上仍沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制的指令方式管理軍工企業(yè)。我國政府因為涉及國家安全等原因?qū)τ趪榔髽I(yè)有著各種各樣的保密限制和補(bǔ)貼。國防企業(yè)的退出不是由其自主決定的,在很大程度上取決于政府的決策。

三、降低國防工業(yè)進(jìn)入和退出制度性障礙的措施

(一)轉(zhuǎn)變國防工業(yè)政府管理部門的職能

退出政府不該管的領(lǐng)域,強(qiáng)化那些本該屬于政府管理范圍的職能,是實現(xiàn)政府管理體制高效運(yùn)行的根本要求。政府行政管理部門的職能應(yīng)逐步轉(zhuǎn)到產(chǎn)權(quán)界定、行業(yè)服務(wù)與協(xié)調(diào)、法律法規(guī)的制定與督導(dǎo)檢查和宏觀調(diào)控上來,其中應(yīng)重點抓好市場準(zhǔn)入的管理和督導(dǎo)檢查與服務(wù)協(xié)調(diào)的工作。國防工業(yè)行政管理部門的市場準(zhǔn)人管理,重點是武器裝備生產(chǎn)許可證的管理、武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查認(rèn)定、民爆企業(yè)的資格審查和有關(guān)許可證發(fā)放及國防工業(yè)計量的管理。抓好國防科技工業(yè)的督導(dǎo)檢查和協(xié)調(diào)服務(wù)是各項法律法規(guī)的貫徹落實和軍品生產(chǎn)任務(wù)完成的保證。另外,政府行政管理部門應(yīng)大膽向社會中介組織分權(quán),以推進(jìn)管理工作的透明度,提高效率,降低國防工業(yè)進(jìn)入和退出的障礙。如在市場準(zhǔn)入管理上,可組建具有獨(dú)立法人資格的“民爆行業(yè)認(rèn)證中心”、“國防科技工業(yè)保密資格認(rèn)證中心”等,把有關(guān)具體評審工作交給由專家組成的認(rèn)證中心實施。

(二)加強(qiáng)國防工業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)法律法規(guī)制度建設(shè)

加強(qiáng)國防工業(yè)的行業(yè)法規(guī)建設(shè),是降低交易費(fèi)用,提高效率的重要手段。因此,必須根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和新時期武器裝備發(fā)展的要求,建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)體系。從目前需求看,應(yīng)盡快完善和頒布新的實施調(diào)整國防工業(yè)和國防科研生產(chǎn)活動的法律法規(guī);調(diào)整武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)管理方面的《武器裝備科研生產(chǎn)管理條例》和《民品配套管理條例》;等等。在制定出臺這些法規(guī)、條例的同時,還應(yīng)制定相應(yīng)的具體管理辦法、規(guī)則、規(guī)定和實施細(xì)則,如武器裝備研制合同、生產(chǎn)合同、質(zhì)量監(jiān)督及配套管理程序等。

(三)推進(jìn)國防企業(yè)的制度創(chuàng)新

推進(jìn)國防企業(yè)的制度創(chuàng)新,關(guān)鍵是建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實現(xiàn)國防生產(chǎn)企業(yè)與民用企業(yè)的制度接軌,從而使國防生產(chǎn)企業(yè)真正成為市場主體。根據(jù)國防生產(chǎn)企業(yè)平時軍品和民品生產(chǎn)任務(wù)的不同,國防生產(chǎn)企業(yè)的制度改革可分別采取國有獨(dú)資公司、股份有限公司和有限責(zé)任公司等不同企業(yè)組織形式。國有獨(dú)資公司如果為單一國有投資主體,則較難建立現(xiàn)代企業(yè)的公司約束機(jī)制,在經(jīng)營機(jī)制上也難于擺脫“國營”性質(zhì),因此,除少數(shù)涉及核心技術(shù)的重要武器裝備的生產(chǎn)企業(yè)可采用國有獨(dú)資公司外,大部分應(yīng)采取股份有限公司和有限責(zé)任公司形式。更為重要的是,軍工集團(tuán)公司的改革也應(yīng)同步進(jìn)行。通過市場對現(xiàn)有十一大軍工集團(tuán)的資產(chǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略性重組,重新構(gòu)建以資本為紐帶的有競爭實力的大型軍工企業(yè)集團(tuán)。

(四)規(guī)范國防產(chǎn)品采購行為

軍事裝備定貨和武器裝備元器件、原材料采購雖然有其特殊性,但都帶有政府采購的性質(zhì)。國防產(chǎn)品的采購行為應(yīng)由一定的法律法規(guī)來規(guī)范,同時應(yīng)遵守政府采購法所規(guī)定的原則和方式。以公平、公正的招投標(biāo)制度為核心,把競爭、評價、監(jiān)督和激勵機(jī)制迅速建立起來,最終形成軍品采購良好的信用基礎(chǔ)和市場秩序。

(五)適當(dāng)擴(kuò)大國防產(chǎn)品市場的準(zhǔn)入范圍

適當(dāng)擴(kuò)大國防產(chǎn)品市場的準(zhǔn)入范圍,打破原有軍工小圈子是降低國防工業(yè)進(jìn)入障礙、加速新型武器裝備的發(fā)展和建立“寓軍于民”國防科研生產(chǎn)新體系的有效手段。在武器裝備的先期技術(shù)開發(fā)、預(yù)先研究和可以軍民兩用的分系統(tǒng)、零部件、原材料研制生產(chǎn)方面,都可以吸納民用高科技企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)參與。在修訂原有國防科研生產(chǎn)法規(guī)和頒布新的法規(guī)時,要擴(kuò)大國防產(chǎn)品市場的準(zhǔn)入范圍,鼓勵采用成熟的軍民兩用“貨架產(chǎn)品”和民用標(biāo)準(zhǔn),使符合條件的民用企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和現(xiàn)有軍工企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)享有同等的“國民待遇”,加大國防產(chǎn)品市場的競爭力度,使之更好地為部隊服務(wù)。