構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

譚 彬

摘要我國(guó)的《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》中,對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)均有原則性的涉及,但對(duì)于農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,則是“具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”,顯得頗為籠統(tǒng)。鑒于此,本文在對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,結(jié)合其它國(guó)家的做法及我國(guó)的實(shí)際情況,對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建進(jìn)行了一定的思考,以期對(duì)該草案的完善有所裨益。

關(guān)鍵詞《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

中圖分類號(hào):C913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-267-02

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立和實(shí)行,不僅有利于勞動(dòng)力的再生產(chǎn),也有利于社會(huì)的安定,還有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由此,當(dāng)今世界各國(guó)均建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,我國(guó)也不例外。自1951年政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》以來,我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷了由企業(yè)保險(xiǎn)到區(qū)域保險(xiǎn)再到全國(guó)保險(xiǎn)的演變,取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。但是,該制度的不足之處也較為明顯,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的相對(duì)缺位即為其中之一。目前,我國(guó)正在討論《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定,借此契機(jī),筆者擬對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度略為建言,以期達(dá)到拋磚引玉之效。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來,我國(guó)的養(yǎng)老及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)主要是為了解決城市老年人口的問題,關(guān)于退休金(養(yǎng)老金)等規(guī)定主要適用于城鎮(zhèn)職工;農(nóng)村老人普遍實(shí)行家庭養(yǎng)老或者通過土地保障解決養(yǎng)老的問題,“五保戶”以及“軍烈屬”則由集體統(tǒng)一供養(yǎng)。但是,隨著城市化的發(fā)展和工業(yè)化的發(fā)展,農(nóng)村的家庭養(yǎng)老功能正在弱化。同時(shí),土地的收入占農(nóng)民總的收入的比重呈下降趨勢(shì):如果農(nóng)民沒有出去打工,收入很低;如果農(nóng)民出去打工,那么其他的經(jīng)營(yíng)收入則能占到其收入的一半以上。雖然我國(guó)從1986年即開始進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的試點(diǎn)工作,且于1991年根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定,建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)辦公室對(duì)縣市級(jí)以上的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)行管理,但在實(shí)際運(yùn)作中,國(guó)家沒有財(cái)政投入,主要依靠農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助來籌集資金,養(yǎng)老金則按照個(gè)人帳戶的計(jì)算金額來領(lǐng)取,發(fā)展比較緩慢。①由此可見,我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀呈現(xiàn)出如下特點(diǎn):

首先,在社會(huì)老齡化進(jìn)程加快的背景下,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已無法承擔(dān)照顧農(nóng)村老人全部生活的重任。隨著城市化的推進(jìn),越來越多的農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市,農(nóng)村人口的年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大,中間小”的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì),2000年我國(guó)農(nóng)村8.33億人口中,65歲以上的老年人口估計(jì)占7.36%,到2030年6.64億農(nóng)村人口中,65歲的老年人口將達(dá)到17.39%為1.29億。②在農(nóng)村,家庭養(yǎng)老的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是儲(chǔ)蓄。但是,由于農(nóng)村居民儲(chǔ)蓄的數(shù)額較低,投資渠道單一,面對(duì)日益增大的老年人口基數(shù),這種以儲(chǔ)蓄為主的家庭養(yǎng)老越來越難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老的要求。

其次,農(nóng)村養(yǎng)老難以完全依賴土地保障來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù),從2004年到2006年,全國(guó)農(nóng)民的工資性收入分別為998.46元、1174.53元、1374.80元,家庭經(jīng)營(yíng)純收入則分別為1745.79元、1844.53元、1930.96元。③可見,工資性收入的增幅日益快于經(jīng)營(yíng)性收入的增幅。在這種情形下,土地的保障功能也隨之逐漸減弱。雖然對(duì)于有的農(nóng)民來說,土地仍然是很重要的生產(chǎn)資料,但由于農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格相對(duì)較低,從土地上獲得的收益很微薄,所以完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇亦不盡可行。

再次,從立法來看,我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在憲法中有根本性保障的規(guī)定。另外,民法通則、婚姻法、繼承法、老年人權(quán)益保障法等對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題也有直接或間接的規(guī)定。④但是,這些散見于各法律部門的規(guī)范無法為該問題的調(diào)整提供統(tǒng)一的尺度,而為了推行該制度出臺(tái)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》則滯后于現(xiàn)實(shí)的需求——自該方案實(shí)施以來,農(nóng)村居民的參保率并不高便可說明這一問題。

最后,從實(shí)踐來看,由于立法的分散性,各省市均規(guī)定了在本區(qū)域適用的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,更有甚者,在同一城市的不同地區(qū)實(shí)行不同的規(guī)定,如重慶市南岸區(qū)和涪陵區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異即為例證,這不僅使得公眾面對(duì)此問題時(shí)無所適從,還使得統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以建立,最終無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的應(yīng)有功能。另外,依據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》,資金籌集主要以“個(gè)人交費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家予以政策支持”,以“建立個(gè)人賬戶,實(shí)行儲(chǔ)備積累,按積累總額確定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)”。這種模式主要依靠個(gè)人繳費(fèi),國(guó)家在其中的責(zé)任甚輕,實(shí)際上并不是嚴(yán)格的“社會(huì)”保險(xiǎn)行為。

綜上所述,基于我國(guó)社會(huì)的變遷,在農(nóng)村長(zhǎng)期占據(jù)著重要地位的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老逐漸式微,而養(yǎng)老保險(xiǎn)在立法和實(shí)踐中卻存在著種種不足。因此,隨著社會(huì)老齡化進(jìn)程的加快,推行完備的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)顯得日益迫切。筆者認(rèn)為,可在借鑒其它國(guó)家有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,探索符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二、其它國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,許多國(guó)家為農(nóng)民提供了基本的社會(huì)養(yǎng)老保障。而在制度的創(chuàng)立過程中,為了縮小城鄉(xiāng)收入和社會(huì)保障差距,各國(guó)在建立農(nóng)民社會(huì)保障時(shí)大都奉行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的思路,對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)給予大量的財(cái)政補(bǔ)貼,或直接由財(cái)政出資給予養(yǎng)老保障。具體來講,有的采取非繳費(fèi)性的農(nóng)民養(yǎng)老福利制度,有的不加區(qū)別地將農(nóng)民納入國(guó)民養(yǎng)老保障體系,也有的則專門建立了針對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,主要包括:⑤

(一)非繳費(fèi)性的國(guó)民養(yǎng)老保障制度

建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老保障制度的主要是英國(guó)及英聯(lián)邦國(guó)家、北歐等國(guó)家。這種模式的特點(diǎn)是,待遇全民普享,一般實(shí)行等額養(yǎng)老金,養(yǎng)老金水平與個(gè)人收入無關(guān),資金來源于國(guó)家公共稅收,個(gè)人無需繳納任何費(fèi)用。

(二)實(shí)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

目前主要是德國(guó)、日本、美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家采取這種模式為農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在這種模式下,農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),公共財(cái)政在籌資上給予資助或托底。

(三)完全積累的國(guó)民養(yǎng)老保障計(jì)劃

目前世界上只有少數(shù)亞、非國(guó)家實(shí)行這種模式。在該模式下,保險(xiǎn)基金來源于雇主和雇員按照工資收入的一定比例繳納的保險(xiǎn)費(fèi)、獨(dú)立勞動(dòng)者或自雇者按照個(gè)人收入的一定比例所繳的保險(xiǎn)費(fèi),國(guó)家不進(jìn)行資助,不負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi),僅給予一定的政策性優(yōu)惠。

對(duì)其它國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行分析,不難發(fā)現(xiàn),非繳費(fèi)性的國(guó)民養(yǎng)老保障制度和完全積累的國(guó)民養(yǎng)老保障計(jì)劃在我國(guó)不盡可行:前者的實(shí)施需要大量的財(cái)政支出,正處于發(fā)展中而且各地發(fā)展不平衡的我國(guó)尚未具備相應(yīng)的條件;后者幾乎完全依賴于個(gè)人的繳費(fèi),這種方式無法調(diào)動(dòng)參保人的積極性。是故,我國(guó)可在第二種模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建適宜的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

三、構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

經(jīng)過多年的經(jīng)濟(jì)建設(shè),我國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值已有很大程度的增長(zhǎng),這在國(guó)務(wù)院向十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告中得以證實(shí)。該報(bào)告指出,去年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過了30萬億元人民幣。另外,各地方在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的過程中積累了很多經(jīng)驗(yàn),這些都為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建提供了有利的條件。具體而言,設(shè)置該制度時(shí)應(yīng)關(guān)注如下幾個(gè)方面:

第一,在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中,有必要明確我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遵循的基本原則,可包括與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)原則——養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為上層建筑的組成部分之一,需要建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上;區(qū)別對(duì)待原則——我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一,需要針對(duì)具體問題作出具體的分析;循序漸進(jìn)原則——逐步擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍,使之逐漸與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系銜接,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系;責(zé)權(quán)利相一致原則——明確農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中各主體的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù),使責(zé)任得以明晰、權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)、義務(wù)得以履行。

第二,在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有必要依據(jù)上述原則設(shè)立專章對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題進(jìn)行規(guī)范,而非目前草案中所提及的“具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的方式。這樣,既可避免如此籠統(tǒng)的規(guī)定難以操作的弊端,又可提升農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法層次,還可大大減少前文所提及的由于立法的分散引起的實(shí)踐中的亂象。此外,根據(jù)我國(guó)的實(shí)情,這樣的做法不僅是對(duì)短期內(nèi)難以消除的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的回應(yīng),也是為其將來與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的銜接夯實(shí)基礎(chǔ),最終實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。

第三,設(shè)置農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí),有必要總結(jié)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。雖說我國(guó)的有關(guān)立法相對(duì)滯后,但各地已進(jìn)行了有益的探索。如北京農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中涉及政府補(bǔ)貼、參保人遷居等方面;江蘇省政府明確在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,在全省逐步建立新農(nóng)保制度,切實(shí)保障農(nóng)村老年居民的基本生活;重慶的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中則涉及個(gè)人繳費(fèi)比例和扶助金的發(fā)放等方面;河南省則推動(dòng)有條件的地方政府,逐步加大對(duì)農(nóng)保制度建設(shè)的投入,逐步建立參保補(bǔ)貼制度和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等等,其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)制無疑大有益處。

第四,由于我國(guó)各地區(qū)的發(fā)展不平衡,依據(jù)區(qū)別對(duì)待原則,各地可在《社會(huì)保險(xiǎn)法》所規(guī)定的制度框架下,結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況,制定具體的實(shí)施辦法。這樣,既可落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法中的相關(guān)規(guī)定,又可為該制度的完善提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。需要說明的是,此時(shí)的各地推出的具體措施不同于上文所述的目前各省市關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定——前者須在社會(huì)保險(xiǎn)法確定的范圍內(nèi)進(jìn)行,后者則可視為該法尚未出臺(tái)時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)。

第五,就該制度的具體設(shè)計(jì)而言,鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集是制度實(shí)施的前提和基礎(chǔ),故此處著重討論此問題。筆者認(rèn)為,依據(jù)責(zé)權(quán)利相一致原則,同時(shí)借鑒其它國(guó)家工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的思路,結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)民生產(chǎn)總值的狀況,國(guó)家應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任,積極引導(dǎo)并參與該制度的運(yùn)行,如可考慮對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼,而且,隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展,國(guó)家補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)的比例應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有必要依法繳納一部分費(fèi)用,以其作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資渠道之一。這樣一來,國(guó)家、集體、個(gè)人的責(zé)權(quán)利較為明晰,養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集才會(huì)得到充分的保障,在此基礎(chǔ)上的資金管理、運(yùn)營(yíng)等配套制度才能運(yùn)轉(zhuǎn)良好。

總之,我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀迫切要求構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在對(duì)其它國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行介紹和分析的基礎(chǔ)上,筆者以《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》為視角進(jìn)行了上述思考,希望能為該制度的設(shè)置及完善有所裨益。