芻議檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟

王根命 汪林峰

摘要在關(guān)于公益訴訟的原告資格的研究中,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是否能夠提起公益訴訟存在著很大爭(zhēng)議,本文立足于中國(guó)國(guó)情,從公益訴訟的內(nèi)涵、特點(diǎn)和公益保護(hù)的現(xiàn)狀著眼,對(duì)于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的利弊問題進(jìn)行了初步的討論,同時(shí)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可以有效糾正過渡追求私益而損害公共利益的行為,有其自身的合理性和進(jìn)步性。

關(guān)鍵詞公益訴訟檢察機(jī)關(guān)原告

中圖分類號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-154-03

一、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟的主要爭(zhēng)論述評(píng)

在關(guān)于公益訴訟的原告資格的研究中,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是否能夠提起公益訴訟存在著很大爭(zhēng)議,理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否可以成為公益訴訟的原告主要分為兩種觀點(diǎn):

(一)肯定觀點(diǎn)及主要理由

檢察機(jī)關(guān)是有權(quán)且適格主體。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表者,具有廣泛的法律監(jiān)督權(quán),應(yīng)該將其法律監(jiān)督者的身份和公共利益代表者的身份集于一身,通過適當(dāng)?shù)姆绞?在某些必要的領(lǐng)域和場(chǎng)合,介入公益訴訟。這樣也避免了由團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟的一些弊端和法律障礙。①持此觀點(diǎn)的理由:其一,檢察機(jī)關(guān)是對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān),是代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán),確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施,法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)行使國(guó)家訴權(quán),由其代表國(guó)家提起訴訟依法有據(jù)。其二,檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān),法律地位超脫,不易受干擾。檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的干涉。其三,檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍,與其它部門相比,更能勝任這一職責(zé)。其四,由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家作為公益訴訟的原告是當(dāng)今世界各國(guó)的普遍做法,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是切實(shí)可行的。②

(二)否定觀點(diǎn)及主要理由

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟存在主體不適格并且有無(wú)法律依據(jù)的嫌疑。理由:其一,從憲政角度來看西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)是政府的代表,是公共利益的維護(hù)者,決定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有其內(nèi)在的合理性。而我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是在權(quán)力機(jī)關(guān)之下與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)并列的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),是司法機(jī)關(guān),并不象西方國(guó)家一樣隸屬于行政機(jī)關(guān)。相反,還是它的監(jiān)督機(jī)關(guān),兩者之間是獨(dú)立而又制衡的關(guān)系,難以相互代表。③其二,從檢察機(jī)關(guān)的身份角度來看,檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的當(dāng)事人,明顯地與另一方當(dāng)事人在訴訟地位上處于明顯地不平等地位。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之后,一是將打破即有國(guó)家權(quán)力之間的均衡,二是很有可能影響到人民法院審理此類糾紛的公正性。其三,按照傳統(tǒng)理論,原告作為訴訟當(dāng)事人,必須與案件審理結(jié)果有直接或者法律上的利害關(guān)系。顯然,檢察機(jī)關(guān)與案件審理結(jié)果沒有直接或者法律上的利害關(guān)系。其四,從權(quán)利救濟(jì)角度上看,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟弊大于利。若檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟,就剝奪了被告對(duì)裁判不服時(shí)向檢察機(jī)關(guān)申訴的權(quán)利。同時(shí),如果檢察機(jī)關(guān)怠于行使公訴權(quán)從而使得公眾利益不能得到及時(shí)地維護(hù)時(shí),則存在無(wú)人來監(jiān)督、督促檢察機(jī)關(guān)及時(shí)地行使公訴權(quán)以維護(hù)社會(huì)公眾利益的現(xiàn)狀。④其五,國(guó)外檢察機(jī)關(guān)雖然有提及公益訴訟的實(shí)踐先例,但國(guó)外檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、憲政地位及其職能與我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)存在本質(zhì)區(qū)別,一味的機(jī)械移植,其結(jié)果必然造成南桔北枳的狀況。其六,如果由檢察機(jī)關(guān)越俎代皰,自己作為原告直接提起訴訟,打破憲政框架內(nèi)的權(quán)力的均衡,破壞在國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置中以權(quán)力制約權(quán)力的目的。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力過分集中,更易滋生腐敗。

厘清上述問題,不但關(guān)系到公益訴訟主體制度的完善,還會(huì)直接影響到檢察機(jī)關(guān)今后的發(fā)展方向。在公共利益被侵害的案件中,因無(wú)直接利害關(guān)系人或者直接利害關(guān)系人不知、不敢、不便或不愿提起訴訟,致使他們游離于司法救濟(jì)之外,由此造成的損失也無(wú)法得到補(bǔ)償。在這種情況下,肯定檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟原告主體資格恰恰可以解決這一問題,為社會(huì)及民眾提供權(quán)利救濟(jì)的司法保障。

二、檢察機(jī)關(guān)擁有原告資格的可能性與可行性

(一)從“公益訴訟”的內(nèi)涵上看檢察機(jī)關(guān)擁有原告資格的可能性

從字面上理解,“公”就是公共,“益”就是利益,簡(jiǎn)而言之,公益訴訟就是為了“保護(hù)公共利益而進(jìn)行的訴訟?！本唧w而言,廣義的公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體組織及個(gè)人,對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或不特定的他人利益的行為,直接向法院起訴,由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的一種訴訟活動(dòng)。狹義的公益訴訟則僅指由特定國(guó)家機(jī)關(guān)(主要指檢察機(jī)關(guān))以國(guó)家名義向法院提起的訴訟。公益訴訟突破了傳統(tǒng)的單一訴訟的限制,將一些按照既有的訴訟理論不具有訴的利益和不適格的原告提起的訴訟吸納進(jìn)來,以達(dá)致當(dāng)事人平等地接近司法和正義的目標(biāo)。公益訴訟模式旨在為公共利益提供全面的司法保護(hù),即當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害的時(shí)候,允許特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或任何人提起訴訟。我們來逐一分析可以成為公益訴訟原告的幾種主體。

1.公民個(gè)人提起公益訴訟。在目前的情況下,就我國(guó)法治的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀、公民的素質(zhì)和法制普及程度看,在現(xiàn)階段難以開展。普通公民由于信息不對(duì)稱、力量弱小等原因,難以實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的。私人更多關(guān)注的是私益,無(wú)力更多關(guān)注公益,所以要求或奢望他們關(guān)注公益是不現(xiàn)實(shí)的?，F(xiàn)實(shí)中雖然有積極公民的存在,我們也可以鼓勵(lì)公民關(guān)注公益,但不是他們的本職。

2.社團(tuán)組織提起公益訴訟。實(shí)踐證明,在我國(guó)社團(tuán)組織作為公益訴訟原告的現(xiàn)實(shí)困難是非常多的。在現(xiàn)階段,我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體特別是民間公益性社會(huì)團(tuán)體,面臨的共同困境就是沒有穩(wěn)定的資金來源,不僅“囊中羞澀”、甚至“一貧如洗”。沒有經(jīng)濟(jì)支持,無(wú)論是支持還是提起公益訴訟,對(duì)社會(huì)團(tuán)體來說都是空談。公益訴訟案情復(fù)雜,取證難度大,社團(tuán)組織由于權(quán)利和技術(shù)上的限制,還可能受到非正常的外來障礙,勝訴很難。

3.國(guó)家機(jī)關(guān)提起公益訴訟。以政府為代表的行政機(jī)關(guān),在其具體行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情況下,不可能既作為原告也作為被告參加訴訟;事實(shí)上目前很多對(duì)公共利益造成的侵害是政府行政部門打著公共利益的幌子造成的,因此其也不適合作為公益訴訟的起訴人。人民法院作為審判機(jī)關(guān),居于裁判者地位,根據(jù)訴審分立的原則,也不可能去行使訴權(quán);而人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)基于其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì),不可能在享有立法權(quán)的同時(shí),又去行使具體的訴權(quán),這與現(xiàn)代法治理論相違背。由此可見,在眾多國(guó)家機(jī)關(guān)中,只有檢察機(jī)關(guān)才是最為適格的起訴主體。

從上述分析可以明確的是,檢察機(jī)關(guān)理所當(dāng)然可以具有公益訴訟原告資格。在民眾“心有余而力不足”時(shí),糾正過渡追求私益而損害公共利益的行為,為維護(hù)公共利益檢察院提起公益訴訟具有其自身的合理性和進(jìn)步性。

(二)從公益訴訟特點(diǎn)看檢察機(jī)關(guān)具備公益訴訟原告資格的可行性

公益訴訟產(chǎn)生至今,盡管其在各國(guó)的表現(xiàn)形式有所不同;但無(wú)論就公益訴訟的起源,還是從現(xiàn)代有關(guān)國(guó)家確立的公益訴訟制度來看,公益訴訟實(shí)際上是一定的主體依據(jù)法律規(guī)定,針對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行為提出訴訟請(qǐng)求,由法院通過訴訟程序進(jìn)行審判以維護(hù)社會(huì)公共利益的一種訴訟法律制度。其自身具有不同于一般訴訟的特點(diǎn)。

1.從公益訴訟的歸宿看,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,可以從根本上改變“弱告強(qiáng)”的不利局面,從而使公共利益最大可能的被維護(hù)。公益訴訟其不同于一般民事訴訟的根本之處就在于,它是以保護(hù)社會(huì)公共利益為歸宿。因此,一旦公益訴訟的本質(zhì)在于維護(hù)這種具有很強(qiáng)的社會(huì)性與公益性的社會(huì)公共利益,那么其目的便在于使社會(huì)公共利益最大化,從而間接維護(hù)社會(huì)成員的利益。如果否決檢察機(jī)關(guān)這一原告資格,我國(guó)的公益訴訟原告很難擺脫社團(tuán)及個(gè)人“以卵擊石”的不利局面,對(duì)我國(guó)公益的保護(hù)是有害無(wú)意的。

2.從起訴主體的廣泛性看,檢察院提起公益訴訟更接近司法和正義的目標(biāo)。起訴主體的廣泛性是公益訴訟的特點(diǎn)之一,公益訴訟是現(xiàn)代型訴訟,它突破了傳統(tǒng)的單一訴訟的限制,將一些按照既有的訴訟理論不具有訴的利益和不適格的原告提起的訴訟吸納進(jìn)來。公益訴訟模式旨在為公共利益提供全面的司法保護(hù),即當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害的時(shí)候,允許特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織甚至任何人提起訴訟。如果排除檢察機(jī)關(guān)的原告資格,那么作為具有公益訴訟的原告資格的國(guó)家機(jī)關(guān)就名存實(shí)亡了。

3.從訴訟目的的雙重性看,檢察院提起公益訴訟在我國(guó)是可行的。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟會(huì)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)既具有原告主體身份又具有法律監(jiān)督者雙重身份,但這并不能否認(rèn)其原告主體資格合理性。檢察機(jī)關(guān)在刑事方面不是做得很出色嗎!檢察院提起公訴,對(duì)貪污、受賄、瀆職等職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案?jìng)刹?既參與訴訟全過程,又超然出來對(duì)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。如果以檢察機(jī)關(guān)雙重身份不適格作原告為由否決其訴訟提起資格,那么當(dāng)公益受損案件受侵犯的對(duì)象主要是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,在社團(tuán)組織及個(gè)人不愿、不敢或放棄訴權(quán)或沒有具體受害人的情況下,就難以確定一個(gè)明確的原告。

4.從判決效力的擴(kuò)張性看,檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)具有特殊性與合理性。由于公益訴訟的裁判結(jié)果具有很強(qiáng)的社會(huì)影響性,法院一旦對(duì)公益訴訟經(jīng)過審理后作出相應(yīng)的裁判結(jié)果,該裁判結(jié)果除直接涉及被告的特定私人利益以外,往往還具有極其廣泛而長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)影響。這樣,公益訴訟就因其目的的社會(huì)性與公益性又必然決定了作為公益訴訟的原告與被告之間往往并不存在直接的具體民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議,而且,作為公益訴訟的提起主體應(yīng)當(dāng)具有能夠代表社會(huì)公益并維護(hù)社會(huì)公益的資格。

三、從我國(guó)公益保護(hù)的現(xiàn)狀看檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告資格的必要性

(一)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟保護(hù)公益保護(hù)的現(xiàn)狀

新中國(guó)成立后,1949年12月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定:(最高人民檢察署)對(duì)于社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟,均得代表國(guó)家公益參與之?！?951年9月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第6款和《各級(jí)地方人民檢察署組織通例》第2條第6款規(guī)定:檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家公益參與有關(guān)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益有關(guān)之重要民事案件及行政訴訟。⑤1954年《人民檢察院組織法》就明確規(guī)定:人民檢察院對(duì)有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟,賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)。⑥《憲法》第一百二十九條規(guī)定:中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。作為一種國(guó)家權(quán)力,檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)是國(guó)家法定的法律監(jiān)督權(quán)對(duì)于其他權(quán)力的監(jiān)督和約束,以達(dá)到權(quán)力間的平衡,最終目的是為了保障國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施,以維護(hù)全社會(huì)的公平正義。從1997年河南省南陽(yáng)市方城縣檢察院辦理了一起國(guó)有資產(chǎn)流失案,首開公益訴訟之先河伊始,中國(guó)檢察機(jī)關(guān)就在法律既沒有明確禁止也沒有明確規(guī)定的情況了進(jìn)行了十余年公益訴訟實(shí)踐。為國(guó)家和社會(huì)挽回了大量經(jīng)濟(jì)損失,維護(hù)了社會(huì)公眾、不特定多數(shù)人的利益?？梢?國(guó)內(nèi)司法探索進(jìn)程為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟提供了豐富的實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)積累和成熟的制度。這都使得檢察機(jī)關(guān)其作為公益訴訟主體資格的可行性。

(二)社會(huì)轉(zhuǎn)型期需要檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟來保護(hù)公益保護(hù)

我國(guó)正處于一個(gè)特殊的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,在這一過程中,我國(guó)的利益格局發(fā)生著深刻的變化,出現(xiàn)了多元的利益主體和利益關(guān)系。隨之而來的是私欲的膨脹和對(duì)私益的極端追求,無(wú)視甚至犧牲社會(huì)公益的事件屢見不鮮,太湖藍(lán)藻以及三峽庫(kù)區(qū)船舶污染等等環(huán)境污染事件不勝枚舉。由于我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定的缺失,以及侵害公益行為的復(fù)雜性、多樣性以及不確定性等特點(diǎn),使得侵害公益的行為得不到有效的處理,而受害人得不到有效的救濟(jì)。雖然,我國(guó)現(xiàn)有的法律體系有對(duì)公益進(jìn)行保護(hù)的規(guī)定,但是,維護(hù)公益的力度十分不到位。根據(jù)法治主義最高信條之一的無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利原則,要求對(duì)所有合法權(quán)利都預(yù)設(shè)、提供充分和合理的救濟(jì),而不論這種權(quán)利屬于個(gè)人性質(zhì)、集體性質(zhì)還是國(guó)家性質(zhì)的利益,⑦“訴訟在本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)沖突進(jìn)行司法控制的基本手段。在任何社會(huì)中,訴訟都以解決某種社會(huì)沖突為自身使命。換言之,當(dāng)某類社會(huì)沖突大量出現(xiàn),需要相應(yīng)的解決手段時(shí),一定的訴訟形式便獲得了產(chǎn)生的根據(jù)。”⑧制度是可以被創(chuàng)新的,就像我國(guó)以前連行政訴訟都沒有,現(xiàn)在不是照樣出現(xiàn)了。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀和實(shí)踐可以明確得出結(jié)論,檢察院成為我國(guó)公益訴訟的原告主體是利大于弊的。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)存在的國(guó)有資產(chǎn)大量流失、公害事件嚴(yán)重危害人民群眾的身體健康和生存環(huán)境、市場(chǎng)壟斷等行為,我們的公民個(gè)人和相關(guān)團(tuán)體面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的被告顯得無(wú)助和弱小。這些“維權(quán)斗士”的下場(chǎng)大都是“法庭敗訴,熱情受傷”為結(jié)局,偶爾勝訴也是得不償失,長(zhǎng)此以往,我們的公民就會(huì)對(duì)法律尚失“信仰”。美國(guó)著名學(xué)者伯爾曼說:“法律必須被信仰,否則它將形同虛設(shè)”。⑨我國(guó)學(xué)者謝暉也認(rèn)為:“塑造全民的法律信仰是法治的必由之路”。⑩因此,我們不要太注重倫理上的爭(zhēng)執(zhí),反對(duì)空談,主張現(xiàn)實(shí)可行,實(shí)踐勝于理論。

(三)肯定檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的原告資格具有十分重要的意義

任何制度的建立都要參照本國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況,我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和法治發(fā)展現(xiàn)狀和我國(guó)公民個(gè)體和民間力量的薄弱決定了我國(guó)由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是有進(jìn)步意義的。

1.有利于國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家,公有制經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著主導(dǎo)地位,國(guó)有資產(chǎn)是全國(guó)人民根本利益的集中體現(xiàn),對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效的保護(hù)是司法活動(dòng)的重要內(nèi)容。賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告資格,代表國(guó)家來提起訴訟,很大程度上可以杜絕這種因無(wú)原告而無(wú)法遏止的國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象,符合國(guó)家利益的需要。

2.有利于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的行使。檢察機(jī)關(guān)享有公益訴訟的訴權(quán)后,在參與涉及公益的民事行政訴訟時(shí),具有雙重身份,即監(jiān)督者與訴訟參與者。這無(wú)疑大大加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度,對(duì)維護(hù)法律的公平和正義,督促法院審判活動(dòng)的順利正確的進(jìn)行起到保障作用。

3.實(shí)踐中各國(guó)一般都通過健全訴訟機(jī)制來予以保障,我國(guó)目前卻沒有一個(gè)強(qiáng)有力的主體來代表公共利益提起公益訴訟。因此,由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,能及時(shí)填補(bǔ)我國(guó)在保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益主體方面的“空白”,有助于我國(guó)法治經(jīng)濟(jì)的建立發(fā)展,更好地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不受侵害。

4.有利于加入世貿(mào)組織后對(duì)我國(guó)利益的保護(hù)。世貿(mào)組織規(guī)則的關(guān)于法的透明度、統(tǒng)一公正的法律實(shí)施、獨(dú)立客觀和公正的司法審查等三項(xiàng)普遍性原則迫使我國(guó)法治向國(guó)際化方向發(fā)展,檢察機(jī)關(guān)代表公益提起訴訟是大多數(shù)國(guó)家的普遍做法,我國(guó)這一制度的建立將利于我國(guó)法治與國(guó)際接軌。

四、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的代表,可以較為有力地維護(hù)國(guó)家社會(huì)公益。在現(xiàn)代法治社會(huì),國(guó)家應(yīng)當(dāng)為社會(huì)和公眾提供充分的司法救濟(jì)保障。盡管檢察院成為公益訴訟的原告主體并非盡善盡美,但主流的益處大于弊處,我們自然不要因噎廢食,踟躕不前。公益訴訟的直接目的是為支持社會(huì)正義,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。豘檢察院成為公益訴訟的原告主體正是實(shí)現(xiàn)這一目的的重要途徑。