從木制家具案看美國(guó)對(duì)華反傾銷之“替代國(guó)”制度

嚴(yán)奇彪 石琰子

摘要替代國(guó)制度是對(duì)來自非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的產(chǎn)品計(jì)算正常價(jià)值的一種方案,由于美國(guó)一直沒有承認(rèn)我國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,因此,在美國(guó)絕大部分對(duì)華反傾銷案中,我國(guó)產(chǎn)品的價(jià)值通常要以替代國(guó)的產(chǎn)品價(jià)格來計(jì)算,這是造成我國(guó)企業(yè)在美屢屢遭受反傾銷調(diào)查的重要原因之一。由于我國(guó)是一個(gè)出口導(dǎo)向型的國(guó)家,而美國(guó)又是我國(guó)最大的貿(mào)易出口國(guó),因此對(duì)美出口貿(mào)易的增長(zhǎng)趨勢(shì)不可能在一時(shí)之間得到轉(zhuǎn)變,加上這次金融危機(jī)的影響,勢(shì)必會(huì)引發(fā)美國(guó)更大范圍的對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷調(diào)查,以維護(hù)美國(guó)相關(guān)行業(yè)的利益。所以,透視美國(guó)對(duì)華反傾銷中的替代國(guó)制度并提出相關(guān)對(duì)策尤顯緊迫。

關(guān)鍵詞替代國(guó)反傾銷影響對(duì)策

中圖分類號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-127-02

一、引言

在美國(guó)對(duì)華木制臥室家具反傾銷一案中,當(dāng)涉及替代國(guó)價(jià)格的選用時(shí),美國(guó)商務(wù)部在初裁中根據(jù)數(shù)據(jù)的可靠性和可信性,選擇了印度作為替代國(guó),中國(guó)應(yīng)訴企業(yè)美克、臺(tái)升、震興、瑞豐和思達(dá)可等表示反對(duì),并要求以印度尼西亞作為替代國(guó)。中國(guó)企業(yè)指出,從生產(chǎn)要素方面考慮,印度尼西亞的木制臥室組家制具生產(chǎn)商比印度多,2002年到2003年,印度家具總產(chǎn)量的價(jià)值以及向美國(guó)的出口量包括木臥室組家具和其他家具不到印度尼西亞的1/10。根據(jù)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的一份報(bào)告,印度的家具工業(yè)主要集中在用于商業(yè)目的的金屬和折疊家具領(lǐng)域,而印度尼西亞的家具工業(yè)主要集中在用于出口的木制臥室組家具領(lǐng)域,印度尼西亞家具的整體情況以及單個(gè)生產(chǎn)商的運(yùn)作情況與中國(guó)的家具工業(yè)實(shí)際情況相似,而印度的情況則與中國(guó)的不同,印度的部分進(jìn)口數(shù)據(jù)與家具產(chǎn)量沒有關(guān)系,因?yàn)橛《葲]有實(shí)質(zhì)意義上的有組織和有重要意義的家具工業(yè)。

但在終裁中,美國(guó)商務(wù)部還是選擇印度作為替代國(guó),理由是:(1)印度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中國(guó)具有可比性;(2)印度是主要的木制臥室家具生產(chǎn)國(guó),印度生廠商生產(chǎn)的家具產(chǎn)品與涉案產(chǎn)品具有可比性;(3)印度為使用適當(dāng)?shù)?、公開的、可獲得的信息評(píng)估生產(chǎn)要素提供了最好的條件。

在此,我們不得不說美國(guó)商務(wù)部的這些理由實(shí)在太過牽強(qiáng),但這也恰恰從側(cè)面說明了認(rèn)識(shí)研究美國(guó)反傾銷中有關(guān)替代國(guó)制度的重要性。

二、美國(guó)反傾銷法中的替代國(guó)制度

對(duì)于來自非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)口產(chǎn)品采用替代價(jià)格確定是否傾銷的有關(guān)規(guī)定最早來源于美國(guó)。早在1947年美國(guó)貿(mào)易法就提出了這一理論,首次提出非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的概念,是在1988年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》中,該法案對(duì)替代國(guó)制度加以發(fā)展,便得該制度更為明確并具操作性。

在決定某一國(guó)家是否屬于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家時(shí),美國(guó)商務(wù)部通?？紤]以下因素:本國(guó)貨幣兌換成外幣的控制程度;工資由勞資雙方協(xié)商決定的控制程度;對(duì)合資企業(yè)和其他形式外國(guó)投資的允許程度;政府擁有或控制生產(chǎn)的程度;政府控制資源使用、生產(chǎn)規(guī)模和價(jià)格的程度以及其他商務(wù)部認(rèn)為重要的因素。

確定了某一出口國(guó)是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家后,一個(gè)重要的步驟就是選擇一個(gè)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家作為替代國(guó),基準(zhǔn)是:在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上處于相似水平的國(guó)家,且該國(guó)有相當(dāng)數(shù)量的同類商品的出口。而實(shí)踐中美國(guó)商務(wù)部在選擇替代國(guó)時(shí)考慮的因素主要有人均國(guó)民生產(chǎn)總值、人均國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率、國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力的分配等。

近年來,隨著部分非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革的深化發(fā)展及其國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化,美國(guó)商務(wù)部也逐漸認(rèn)識(shí)到,目前在一些非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中,國(guó)家不再控制某些行業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售,并且也已規(guī)定允許市場(chǎng)原則在經(jīng)濟(jì)決策中起主要作用。所以再繼續(xù)將一國(guó)是否為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)完全照搬到行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的分析中是很不恰當(dāng)?shù)?。于是美?guó)商務(wù)部在使用替代國(guó)方法的同時(shí)采取了市場(chǎng)導(dǎo)向工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和征收單獨(dú)稅率兩項(xiàng)較為積極的措施,在實(shí)踐中對(duì)替代國(guó)制度加以調(diào)整和完善,以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。

市場(chǎng)導(dǎo)向工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)商務(wù)部在1992年四月中國(guó)鍍鉻螺母反傾銷案的終裁中建立的。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn),即便一個(gè)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中的企業(yè),如果能證明其生產(chǎn)所需原材料和其產(chǎn)品價(jià)格幾乎全由市場(chǎng)決定,商務(wù)部應(yīng)將該工業(yè)認(rèn)定為市場(chǎng)導(dǎo)向工(marketingorientedindustry),并適用通常的結(jié)構(gòu)價(jià)格來計(jì)算產(chǎn)品的正常價(jià)值,即按生產(chǎn)商的實(shí)際價(jià)格和成本來確定正常價(jià)值。在對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家內(nèi)某一產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)導(dǎo)向進(jìn)行判斷時(shí),必須考慮的因素包括:被調(diào)查產(chǎn)品的產(chǎn)量和價(jià)格是否受政府的干預(yù)和控制,市場(chǎng)導(dǎo)向工業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)是否屬于私人和集體所有以及市場(chǎng)導(dǎo)向工業(yè)的生產(chǎn)成本,包括原材料和勞動(dòng)雇傭等是否是由市場(chǎng)因素決定。

近年來美國(guó)商務(wù)部開始根據(jù)每一具體案例,對(duì)一些非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行單獨(dú)評(píng)估,計(jì)算并征收不同的反傾銷稅,即單獨(dú)稅率。在評(píng)估時(shí),商務(wù)部主要考慮企業(yè)出口行為是否受中央政府控制,重點(diǎn)考察每個(gè)企業(yè)控制投資、價(jià)格的能力以及產(chǎn)量計(jì)劃制定程序的獨(dú)立性。非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的應(yīng)訴企業(yè)只有證明了法律上與事實(shí)上都沒有受到政府的控制,有足夠的獨(dú)立性,美國(guó)商務(wù)部才可以給予該企業(yè)單獨(dú)稅率。

三、對(duì)美國(guó)替代國(guó)制度的評(píng)價(jià)

替代國(guó)制度由來已久,并且實(shí)踐中也在頻繁的使用,從而導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的貿(mào)易摩擦。某些國(guó)家產(chǎn)品的價(jià)格和成本的確有其一定的特殊性,但這并不能說明替代國(guó)制度的合理性。其不合理性表現(xiàn)在:

首先,缺乏透明度和可預(yù)見性。從法律理論上講,法律應(yīng)當(dāng)具有可預(yù)見性,行為人在進(jìn)行某項(xiàng)行為之前應(yīng)當(dāng)能夠根據(jù)法律合理的預(yù)見自己的行為將會(huì)產(chǎn)生何種法律后果。由于替代國(guó)程序是在產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)口,并已經(jīng)進(jìn)行反傾銷調(diào)查后才啟動(dòng)的,而且進(jìn)口國(guó)行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)相當(dāng)大,所以,出口商無法事先預(yù)知將來選擇的替代國(guó)是哪國(guó),也無法預(yù)知會(huì)被認(rèn)定多少傾銷幅度。所以,他在出口時(shí)根本無法確定一個(gè)不會(huì)被進(jìn)口國(guó)認(rèn)為是傾銷的價(jià)格。另一方面,進(jìn)口商也無法預(yù)知自己進(jìn)口的產(chǎn)品會(huì)否被認(rèn)定傾銷以及會(huì)被征收多少反傾銷稅,這種不確定性往往使得進(jìn)口商傾向于選擇從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)口。事實(shí)上,就美國(guó)的反傾銷案件來說,反傾銷訴訟的成敗在很大程度上取決于對(duì)替代國(guó)的選擇。

其次,替代國(guó)價(jià)格有著極大的不公平性與不科學(xué)性。從嚴(yán)格意義上來說,世界上并不存在著兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平完全相近國(guó)家,把不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家選為替代國(guó),必然會(huì)產(chǎn)生極大的不公平結(jié)果。美國(guó)對(duì)中國(guó)的出口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中,替代國(guó)的選擇不僅包括印度、馬來西亞等發(fā)展中國(guó)家和地區(qū),而且還包括西班牙、南非等發(fā)達(dá)國(guó)家。低廉的勞動(dòng)力成本是中國(guó)所具有其他國(guó)家不可比擬的比較優(yōu)勢(shì),但是美國(guó)在反傾銷調(diào)查中,卻無視這些優(yōu)勢(shì)。由此可見,美國(guó)對(duì)華反傾銷調(diào)查中,把發(fā)達(dá)國(guó)家作為中國(guó)的替代國(guó),完全無視中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異,而且無視中國(guó)具有許多比較優(yōu)勢(shì)的實(shí)際因素,具有極大的不公平性和不科學(xué)性。

總之,美國(guó)“替代國(guó)”制度非但沒有在反傾銷領(lǐng)域給予作為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)以優(yōu)惠,反而為我經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置了障礙。其實(shí),美國(guó)設(shè)置這樣一種制度,其目的不在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革,而是想要以此來彌補(bǔ)降低關(guān)稅而遭受的利益損失。

四、反傾銷調(diào)查對(duì)中國(guó)的影響及相關(guān)對(duì)策

(一)影響

近年來,我國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展十分迅速,尤其是對(duì)美國(guó)的出口貿(mào)易更是以迅猛的勢(shì)頭持續(xù)增長(zhǎng),且一直保持著順差優(yōu)勢(shì),鑒于我國(guó)已是WTO成員國(guó),美國(guó)已不能簡(jiǎn)單地以提高關(guān)稅來阻止我國(guó)產(chǎn)品的流入,因而它就頻頻使用反傾銷的手段,試圖以懲罰性的高關(guān)稅來降低我國(guó)產(chǎn)品在其本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力,而在這一反傾銷過程中,它的替代國(guó)制度又如同一把利器始終困擾著我國(guó)的出口企業(yè)。

據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2004年底,美國(guó)共對(duì)中國(guó)發(fā)起了110起反傾銷調(diào)查,除了少數(shù)案件無替代國(guó)外,共有92起選擇了18個(gè)替代國(guó),而其中絕大部分選擇了印度,這主要是因?yàn)橛《葻o論從經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌還是人均國(guó)民生產(chǎn)總值等方面都和中國(guó)比較相似,因此,印度被選為替代國(guó)的概率最大,但在具體數(shù)據(jù)的選用上,美國(guó)商務(wù)部的做法卻又非常不合理。比如在此次木制臥室家具案中,部分應(yīng)訴企業(yè)向美國(guó)商務(wù)部提交了2家印度家具生產(chǎn)企業(yè)和1家印度尼西亞家具生產(chǎn)企業(yè)的油漆、鏡子、紙板和其他要素的調(diào)查期間內(nèi)平均采購(gòu)價(jià)格信息。應(yīng)訴企業(yè)解釋,它們從一些家具生產(chǎn)企業(yè)和一個(gè)主要供應(yīng)商處獲得實(shí)際交易價(jià)格,要求這些價(jià)格經(jīng)過獨(dú)立顧問或者外部會(huì)計(jì)師審計(jì),并經(jīng)高層確認(rèn)準(zhǔn)確,且這些價(jià)格信息都或者予以公開,因此,它已經(jīng)符合了美國(guó)商務(wù)部的替代國(guó)價(jià)格條件,且比商務(wù)部初裁采用的MSFTI的價(jià)格更具有代表性,所以應(yīng)訴企業(yè)認(rèn)為美國(guó)商務(wù)部應(yīng)該根據(jù)這些替代價(jià)格作出最終裁定,但是美國(guó)商務(wù)部最終沒有同意,還是采用了MSFTI價(jià)格。美國(guó)商務(wù)部的這一做法人為地抬高了我國(guó)家具企業(yè)生產(chǎn)要素的價(jià)格,扭曲了我國(guó)家具生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)成本,這也是導(dǎo)致我國(guó)很多企業(yè)被提起反傾銷調(diào)查的重要原因,因?yàn)槲覈?guó)企業(yè)的生產(chǎn)成本往往會(huì)被美國(guó)的這一制度人為地提高。

(二)對(duì)策

1.政府應(yīng)當(dāng)采取的措施。適用替代國(guó)法進(jìn)行價(jià)格比較的基礎(chǔ)是非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的確定,所以解決替代國(guó)問題的關(guān)鍵是要解決在世界經(jīng)濟(jì)體中的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。因?yàn)楦鶕?jù)“入世”議定書的規(guī)定,“一旦中國(guó)根據(jù)WTO進(jìn)口成員的國(guó)內(nèi)法證實(shí)其是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體,則此項(xiàng)規(guī)定即應(yīng)終止”。當(dāng)前,我國(guó)的市場(chǎng)價(jià)格雖然放開了,但在決定和影響市場(chǎng)價(jià)格的企業(yè)行為中政府仍起很大的作用,我國(guó)仍有大量的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)享受政策性補(bǔ)貼,這是很多國(guó)家仍視我國(guó)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的重要原因。當(dāng)務(wù)之急也是根本措施,是進(jìn)一步減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)和扶持,加速建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,盡早擺脫非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家待遇。同時(shí)在對(duì)美交往中,政府也應(yīng)盡可能多地通過磋商和溝通,讓美國(guó)有關(guān)當(dāng)局清楚地認(rèn)識(shí)我國(guó)深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程,爭(zhēng)取美國(guó)降低其國(guó)內(nèi)反傾銷法中對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行業(yè)和企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),也為國(guó)內(nèi)出口企業(yè)爭(zhēng)取市場(chǎng)導(dǎo)向工業(yè)待遇創(chuàng)造一個(gè)較為寬松的環(huán)境,從而避免由于適用替代國(guó)可能造成的不合理后果。其次,發(fā)揮我國(guó)作為WTO成員方的作用以了解有關(guān)信息,并建立國(guó)家反傾銷“數(shù)據(jù)庫”。除了及時(shí)公開各國(guó)反傾銷的法律、法規(guī)、政策外,還公開各替代國(guó)的價(jià)格、計(jì)算數(shù)據(jù)、成本資料,包括生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)技術(shù)的相似性、獲取原料途徑的相似性、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格的合理性、替代國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)工業(yè)的保護(hù)水平等;還應(yīng)收集公開各國(guó)特別是判例法國(guó)家的反傾銷案例及我國(guó)應(yīng)訴反傾銷及提起反傾銷企業(yè)的案例資料及評(píng)論。我國(guó)現(xiàn)在已有了一個(gè)由商務(wù)部產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局主辦的官方網(wǎng)站--中國(guó)反傾銷反補(bǔ)貼保障措施網(wǎng)上圖書館(WWW.CACS.GOV.CN),為實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)研究都提供了很大的便利,但從資料的全面程度和更新速度等方面看來,仍需進(jìn)一步完善。

2.充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用。一方面,行業(yè)組織要密切關(guān)注其他成員國(guó)有關(guān)部門和同類商品生產(chǎn)商的動(dòng)態(tài),一旦得知中國(guó)企業(yè)被外國(guó)提起反傾銷調(diào)查,及時(shí)組織相關(guān)企業(yè)應(yīng)訴,努力爭(zhēng)取較為主動(dòng)的地位;另一方面,行業(yè)組織還應(yīng)該廣泛關(guān)注其他成員國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)信息,加強(qiáng)與其他國(guó)家同行業(yè)組織的交流和與相關(guān)國(guó)際組織的聯(lián)系,幫助應(yīng)訴企業(yè)在替代國(guó)的選擇中爭(zhēng)取到有利局面。另外,行業(yè)組織還應(yīng)幫助企業(yè)培養(yǎng)積極應(yīng)訴的意識(shí),指導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行反傾銷應(yīng)訴。

3.企業(yè)自身應(yīng)注意的事項(xiàng)。首先,企業(yè)必須積極應(yīng)訴,應(yīng)訴與否對(duì)最終的結(jié)果影響是很大的,這在木制家具案中就清晰地體現(xiàn)出來了。據(jù)了解,在此次反傾銷案中,認(rèn)真接受調(diào)查、填寫調(diào)查問卷A卷的企業(yè),都獲得了相對(duì)較好的稅率,而沒有填寫的企業(yè)則面臨很高的懲罰性關(guān)稅。其次,企業(yè)要進(jìn)行市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略,在注重美國(guó)市場(chǎng)的同時(shí),也要大力開拓其他海外市場(chǎng),避免一旦遭受某個(gè)國(guó)家的反傾銷訴訟就導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)的不利局面。