我國(guó)外資并購(gòu)中的反壟斷問(wèn)題及法律規(guī)制

宋 濤

摘要外資并購(gòu)作為國(guó)際直接投資的主要方式,一方面推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,另一方面也帶來(lái)了壟斷問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家主權(quán)原則,一國(guó)有權(quán)對(duì)發(fā)生在境內(nèi)外的并購(gòu)行為進(jìn)行反壟斷規(guī)制,而在反壟斷規(guī)制中,應(yīng)該遵循國(guó)民待遇原則和維護(hù)國(guó)家利益原則。本文從我國(guó)實(shí)際出發(fā),提出了我國(guó)現(xiàn)行對(duì)外資并購(gòu)的反壟斷規(guī)定中所存在的不足及完善建議。

關(guān)鍵詞外資并購(gòu)反壟斷法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào):D922.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-135-02

當(dāng)前,跨國(guó)并購(gòu)已經(jīng)成為跨國(guó)直接投資的首要方式,我國(guó)企業(yè)在接受外資并購(gòu)實(shí)行規(guī)模效益、增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí),也帶來(lái)了一系列問(wèn)題,如排擠民族產(chǎn)業(yè)、造成金融風(fēng)險(xiǎn)、甚至威脅我國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。這些問(wèn)題都源于外資并購(gòu)帶來(lái)的壟斷問(wèn)題。一旦形成壟斷,會(huì)造成排擠國(guó)內(nèi)企業(yè),扭曲市場(chǎng)機(jī)制,降低市場(chǎng)機(jī)制等。因此,我國(guó)的外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制研究已經(jīng)到了刻不容緩階段。

一、外資并購(gòu)與外資并購(gòu)中的反壟斷

外資并購(gòu)是指外國(guó)企業(yè)基于某種目的,通過(guò)取得國(guó)內(nèi)企業(yè)的全部或部分的資產(chǎn)或股份,對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施一定的或完全的實(shí)際控制的行為。作為外商直接投資中的一種,是企業(yè)并購(gòu)在國(guó)際范圍內(nèi)的延伸,是發(fā)生在兩個(gè)獨(dú)立國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間的合并與收購(gòu)行為。

從上世紀(jì)九十年代開(kāi)始,隨著跨國(guó)公司的迅速膨脹,外資并購(gòu)之風(fēng)迅速席卷全球,與新設(shè)公司相比,跨國(guó)并購(gòu)以其具有進(jìn)入東道國(guó)更為快捷高效等許多優(yōu)越性,因此以驚人的速度逐漸取代新設(shè)投資成為跨國(guó)直接投資的主要方式,其交易額從1995年的7200億美元提高到2000年的11000億美元,在跨國(guó)直接投資中所占的比重以由44%提高到2000年的87%,幾乎翻了一番。雖然在2000年以后,受各種宏觀因素、微觀因素和制度因素的影響,跨國(guó)直接投資持續(xù)下滑,但在中國(guó)情況卻樂(lè)觀很多,在全球經(jīng)濟(jì)低迷的背景下,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。2003年,中國(guó)的外資流入量首次超過(guò)外資流入頭號(hào)國(guó)家美國(guó),成為世界第一大外資輸入國(guó)。豍外資并購(gòu)在推動(dòng)我國(guó)企業(yè)實(shí)行規(guī)模效益、市場(chǎng)、制度創(chuàng)新以及增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí),也帶來(lái)了一系列問(wèn)題,如排擠民族產(chǎn)業(yè)、造成金融風(fēng)險(xiǎn)、甚至威脅我國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。這些問(wèn)題都源于外資并購(gòu)帶來(lái)的壟斷問(wèn)題。一旦形成壟斷,會(huì)造成排擠國(guó)內(nèi)企業(yè),扭曲市場(chǎng)機(jī)制,降低市場(chǎng)機(jī)制的有效性等危害。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,大量實(shí)力雄厚的外資通過(guò)吞并國(guó)內(nèi)企業(yè)而控制我國(guó)的市場(chǎng)確實(shí)是有違我國(guó)利用外資的初衷。外資并購(gòu)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了種種好處,與之相應(yīng)是如何克服其所帶來(lái)的壟斷市場(chǎng)的弊端逐漸成為決策和立法部門(mén)急需解決的重大課題。

二、對(duì)外資并購(gòu)中的壟斷行為的法律規(guī)制

(一)國(guó)家對(duì)外資并購(gòu)反壟斷法律規(guī)制的依據(jù)

國(guó)家對(duì)進(jìn)行跨國(guó)并購(gòu)的外資企業(yè)的行為擁有管制權(quán)來(lái)源于國(guó)際法上的國(guó)家主權(quán)原則。但不同于主權(quán)原則在國(guó)家境內(nèi)的絕對(duì)至上,要對(duì)外資進(jìn)行反壟斷規(guī)制,不可避免將涉及到法的域外效力的問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家主權(quán)原則,每個(gè)國(guó)家都有權(quán)對(duì)外國(guó)企業(yè)在本國(guó)境內(nèi)的并購(gòu)行為進(jìn)行審查,如果發(fā)現(xiàn)該并購(gòu)行為可能造成對(duì)本國(guó)市場(chǎng)的壟斷和市場(chǎng)秩序的破壞,則可以阻止該并購(gòu)的發(fā)生。

(二)外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制的價(jià)值取向與基本原則

1.對(duì)外資并購(gòu)反壟斷法律規(guī)制的價(jià)值取向

在對(duì)外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制的價(jià)值取向中,公平競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)公共利益居于最核心的地位。首先,反壟斷規(guī)制的目的絕不僅僅為了遏制外國(guó)的壟斷勢(shì)力,而是要運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制,促進(jìn)社會(huì)資源的合理分配豏;其次,社會(huì)公共利益、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全也絕不可忽視。兩個(gè)價(jià)值取向并不是對(duì)立的,而是相輔相成的關(guān)系,反壟斷法就是“既要克服過(guò)度壟斷所造成的缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)的弊端,又要防止在反壟斷的同時(shí)因過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)或盲目競(jìng)爭(zhēng)而損害經(jīng)濟(jì)效益的社會(huì)公共利益”。

2.對(duì)外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制的基本原則

從外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制的價(jià)值取向出發(fā),在實(shí)踐中,除了反壟斷法律制度的一般原則之外,外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制還要遵守兩個(gè)重要原則:一是國(guó)民待遇原則,當(dāng)然這一原則應(yīng)該是循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)的,并且應(yīng)主要適用于資本經(jīng)營(yíng)階段,減少不必要的干預(yù)和管制,促進(jìn)實(shí)力雄厚的跨國(guó)公司在華并購(gòu)活動(dòng);二是維護(hù)國(guó)家利益原則。國(guó)家在制定涉外法律時(shí),總是將國(guó)家利益作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。就外資并購(gòu)來(lái)說(shuō),根據(jù)外資并購(gòu)進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)的類(lèi)型與發(fā)展?fàn)顩r給予區(qū)別對(duì)待,在現(xiàn)階段還是很有必要的。這兩項(xiàng)原則配合實(shí)施,有利于處理外資并購(gòu)中出現(xiàn)的種種復(fù)雜問(wèn)題。

(三)國(guó)外對(duì)外資并購(gòu)的反壟斷法律規(guī)制

當(dāng)今世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)外資并購(gòu)制定了詳細(xì)的反壟斷法律規(guī)范體系,比較有代表性的是美國(guó)和德國(guó),兩國(guó)分別作為英美法系和大陸法系的代表,法律規(guī)定各具特色。

1.美國(guó)的立法情況

美國(guó)是世界上并購(gòu)活動(dòng)最活躍的國(guó)家,也是并購(gòu)法律體系最為復(fù)雜的國(guó)家。在美國(guó),由于并購(gòu)法律體系并未對(duì)外國(guó)人和美國(guó)人進(jìn)行區(qū)別對(duì)待,而且美國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的外國(guó)投資法律體系,因此,對(duì)跨國(guó)公司并購(gòu)進(jìn)行直接控制的法律、法規(guī)并不存在,美國(guó)的并購(gòu)法律體系同時(shí)適用于國(guó)內(nèi)企業(yè)并購(gòu)、美國(guó)企業(yè)對(duì)外國(guó)公司的并購(gòu)以及外國(guó)公司對(duì)美國(guó)公司的并購(gòu)和外國(guó)公司之間對(duì)美國(guó)市場(chǎng)有影響的并購(gòu)。美國(guó)的規(guī)制措施有如下的特點(diǎn):

第一,形成由多部法律組成,幾個(gè)機(jī)構(gòu)分工協(xié)作的體系。這一法律體系主要包括聯(lián)邦反托拉斯法、政府頒布的并購(gòu)準(zhǔn)則、聯(lián)邦證券法、以及投資法律的相關(guān)規(guī)定,此外還包括州一級(jí)的并購(gòu)法律。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工上,聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與司法部下的反托拉斯處為主管機(jī)構(gòu),同時(shí)法院也對(duì)反壟斷案件進(jìn)行審理,形成行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)相互配合的局面。

第二,規(guī)定細(xì)致、嚴(yán)格。首先,美國(guó)在制定了最完備的市場(chǎng)細(xì)分準(zhǔn)則,包括產(chǎn)品市場(chǎng)和地域市場(chǎng),此外在確定產(chǎn)業(yè)集中度上,美國(guó)采用量化的評(píng)估方法,以赫爾芬達(dá)爾指數(shù)豒衡量。其次,美國(guó)的規(guī)制力度很大,禁止并購(gòu)的規(guī)定較多,相反,豁免規(guī)定較少,使美國(guó)對(duì)并購(gòu)的反壟斷規(guī)制比很多國(guó)家要嚴(yán)格。

第三,并購(gòu)案件除了公訴提起以外,設(shè)立私人告發(fā)制度。

2.德國(guó)的立法情況

和美國(guó)一樣,作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家,德國(guó)也沒(méi)有對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行例外的規(guī)定,他們與國(guó)內(nèi)并購(gòu)一起,適用同一法律,德國(guó)的規(guī)制措施有如下特點(diǎn):

第一,程序上不僅有事前登記,還有事后審查。根據(jù)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響程度,對(duì)被認(rèn)為會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大的影響的特定企業(yè)還規(guī)定了并購(gòu)后申報(bào)的制度。這些企業(yè),在其登記后的一年內(nèi)聯(lián)邦卡特爾局都有權(quán)認(rèn)定其違法而予以禁止。

第二,規(guī)制強(qiáng)度不高。德國(guó)的相關(guān)規(guī)定遠(yuǎn)不如(下轉(zhuǎn)第147頁(yè))(上接第135頁(yè))美國(guó)的嚴(yán)格,禁止并購(gòu)的情況比美國(guó)要少,市場(chǎng)細(xì)分也沒(méi)有明顯界定。

第三,卡特爾局享有較高權(quán)力。德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局作為獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu),享有諸多權(quán)限,包括合并監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、評(píng)估權(quán)、處罰權(quán)等。

三、我國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的反壟斷法律規(guī)制及其完善

(一)當(dāng)前我國(guó)對(duì)外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制立法的不足

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)對(duì)外資并購(gòu)持相對(duì)保守、謹(jǐn)慎態(tài)度,利用外商直接投資大多采用合資合作方式,部分采用獨(dú)資方式,而世界范圍內(nèi)通過(guò)并購(gòu)形式實(shí)現(xiàn)的高于80%,我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距相當(dāng)大,外資并購(gòu)立法缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和動(dòng)力。但隨著改革進(jìn)程的深入和國(guó)際外部環(huán)境的變化,國(guó)家對(duì)外資并購(gòu)政策日趨明朗,然而目前的立法現(xiàn)狀還是不能令人滿意的,《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》可作為外商并購(gòu)的投資范圍的依據(jù),但從適用對(duì)象上看,其主要是針對(duì)外商新建三資企業(yè)而制定的,而對(duì)外商并購(gòu)缺乏具體的針對(duì)性,難以產(chǎn)生直接的指導(dǎo)意義。

(二)我國(guó)對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行反壟斷規(guī)制的法律體系的構(gòu)建與完善

由于我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和特有的體制結(jié)構(gòu),加入WTO后,外資并購(gòu)立法必須打破傳統(tǒng)的雙軌制立法模式,立法要體現(xiàn)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)原則。在法律體例上,應(yīng)該制定《企業(yè)并購(gòu)法》作為外資并購(gòu)法的核心,完善《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。同時(shí),在法律規(guī)制上注意國(guó)民待遇與國(guó)內(nèi)行業(yè)的承受能力、外資并購(gòu)與資本市場(chǎng)的發(fā)展、外資并購(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革之間的平衡與協(xié)調(diào)。

第一、設(shè)立獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。從各國(guó)的普遍實(shí)踐來(lái)看,對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行反壟斷規(guī)制一般均由獨(dú)立的部門(mén)來(lái)完成,因?yàn)榭刂撇①?gòu)過(guò)程所涉及的目標(biāo)企業(yè)往往規(guī)模巨大、實(shí)力雄厚,外資并購(gòu)不僅牽扯到部門(mén)利益和地方利益,還牽涉到與其它國(guó)家的關(guān)系。因此我國(guó)應(yīng)設(shè)置一個(gè)具有高度獨(dú)立性的、權(quán)威性的、具備準(zhǔn)司法權(quán)的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行反壟斷法和企業(yè)并購(gòu)法。

第二、制定《企業(yè)并購(gòu)法》。《企業(yè)并購(gòu)法》是一部規(guī)范內(nèi)、外資企業(yè)并購(gòu)的基本法,體現(xiàn)我國(guó)遵循國(guó)民待遇原則,給以內(nèi)外資并購(gòu)?fù)却?。?nèi)容上主要調(diào)整平等主體間的并購(gòu)交易行為,包括并購(gòu)的涵義和類(lèi)型,并購(gòu)的基本原則、并購(gòu)程序、并購(gòu)合同、中介機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)以及職工安置等。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上的分析,我們不難看出,在外資并購(gòu)活動(dòng)日益頻繁的現(xiàn)代社會(huì),如何對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行反壟斷法律規(guī)制是一個(gè)重要的議題。目前,國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際性的并購(gòu)活動(dòng)也十分關(guān)注,并試圖對(duì)其進(jìn)行規(guī)范,以維護(hù)經(jīng)濟(jì)全球化背景下的自由競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)民主和保護(hù)消費(fèi)者的利益。國(guó)際雙邊合作與多邊合作也積極展開(kāi),也有越來(lái)越多的學(xué)者提出,應(yīng)該在世貿(mào)組織的統(tǒng)一下建立國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。當(dāng)然,這還要得到各國(guó)的積極配合,需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)。近年來(lái),我國(guó)理論界廣泛參考美歐日等發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn),對(duì)外資并購(gòu)的反壟斷規(guī)制研究也漸漸深入,相關(guān)立法也層出不窮,這對(duì)充實(shí)我國(guó)的相關(guān)理論是一個(gè)可喜的進(jìn)步。如何更積極、更廣泛、更深入地吸收各國(guó)先進(jìn)合理的理論,并融入中國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)與特殊國(guó)情,是我們今后的課題。