關(guān)于韶山市農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模與布局調(diào)整的思考

劉 軍

摘要對(duì)韶山市農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模與布局存在問題及原因進(jìn)行分析,合理地提出了規(guī)模與布局調(diào)整的原則、思路、方法與方案,科學(xué)地制定了協(xié)調(diào)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模與布局的相關(guān)措施。

關(guān)鍵詞農(nóng)村居民點(diǎn);布局調(diào)整;存在問題;調(diào)整思路;措施;湖南韶山

中圖分類號(hào)F323.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739(2009)21-0395-02

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨中央關(guān)心“三農(nóng)”的又一重要舉措,長(zhǎng)期以來,受歷史習(xí)慣和自然條件限制,農(nóng)村集鎮(zhèn)建設(shè)落后,農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小且布局散亂建設(shè)無序,建房占地面積多、浪費(fèi)大,基礎(chǔ)設(shè)施配套難、環(huán)境差,嚴(yán)重制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程,制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和面貌的改善。目前,韶山市為了農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模與布局的進(jìn)一步優(yōu)化,按照適度聚集、節(jié)約用地、有利生產(chǎn)、方便生活的原則,不斷壯大集鎮(zhèn)、發(fā)展中心及基礎(chǔ)居民點(diǎn),集并自然村,控制獨(dú)居戶,促進(jìn)資源節(jié)約利用和農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模發(fā)展,著力建設(shè)村情濃郁、人居環(huán)境良好、村鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)合理、功能完善配套、交通便捷暢達(dá)、生產(chǎn)生活便利的社會(huì)主義新農(nóng)村。

1韶山農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模與布局現(xiàn)狀及存在問題

1.1總體現(xiàn)狀

通過對(duì)全市農(nóng)村居民點(diǎn)的規(guī)模與布局現(xiàn)狀調(diào)查來看,總體上基本合理,但也存在局部性不合理,需要通過適當(dāng)調(diào)整實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步合理化。一是基本合理。農(nóng)村居民點(diǎn)以50～200住戶(200～800人口)的規(guī)模為主,基本上處于大中小規(guī)模農(nóng)村居民點(diǎn)并存,以中型規(guī)模為主的格局;農(nóng)村居民點(diǎn)分布具有較高的聚集程度;由于韶山市生態(tài)環(huán)境良好,沒有地處自然環(huán)境惡劣、缺少生活條件的居民點(diǎn)聚集區(qū)。二是農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模與布局不夠適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展要求。首先是從宏觀布局看,隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展和功能調(diào)整,出現(xiàn)了功能性不合理、規(guī)模性不合理、結(jié)構(gòu)性不合理等多種情況。其次是從微觀布局看,許多農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部原有的結(jié)構(gòu)性不合理的狀況與社會(huì)發(fā)展的矛盾日益凸顯;微觀上結(jié)構(gòu)性不合理正在上升到制約市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀布局問題。

1.2不合理的具體表現(xiàn)

一是功能性不合理。所謂功能性不合理,指主要由于城鎮(zhèn)的發(fā)展而改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村原先的功能、環(huán)境等條件,使農(nóng)村居民點(diǎn)位置顯得不合理。因功能不合理而有可能需要調(diào)整的居民點(diǎn)大致有:位于現(xiàn)狀及規(guī)劃的水源保護(hù)區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn);位于風(fēng)景旅游景區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn);位于林地內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn);位于文物、文化保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)等。二是規(guī)模性不合理。所謂規(guī)模性不合理,指某些可以適當(dāng)集中而未集中的建設(shè),存在擴(kuò)大規(guī)模的潛力。三是結(jié)構(gòu)性不合理。所謂結(jié)構(gòu)性不合理,是指農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部的空間格局不合理。這類不合理情況屬于目前韶山市農(nóng)村比較普遍的現(xiàn)象,大致有以下幾種情況:首先是農(nóng)村居民點(diǎn)功能分布不合理。包括農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部土地使用的不合理和農(nóng)村居民點(diǎn)相鄰?fù)恋厥褂玫牟缓侠?。其次是農(nóng)村居民點(diǎn)容積率偏低,因而使土地利用率偏低。再次是農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理。存在居住用地比例過大,公共設(shè)置用地和道路用地比例偏小的問題。

2農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模與布局的調(diào)整思路

2.1調(diào)整原則

一是堅(jiān)持人口分布的相適性原則。村鎮(zhèn)居民點(diǎn)的設(shè)置與調(diào)整,必須充分顧及所在地域近年來人口分布的特征,包括人口的數(shù)量、密度及變動(dòng)趨勢(shì)。因此,當(dāng)人口密度和居民點(diǎn)規(guī)模一定時(shí),居民點(diǎn)的影響范圍需做協(xié)調(diào);而地域范圍一定時(shí),居民點(diǎn)的規(guī)模應(yīng)以所在地域總?cè)丝诘臄?shù)量而具體擬定。二是堅(jiān)持發(fā)展性原則。發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和前提,只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了,經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)了,才能搞好新農(nóng)村建設(shè)。中心及基層居民點(diǎn)建設(shè)既包含其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理升級(jí),也包含其道路能源、給排水、通訊、環(huán)保和防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)的配套與完善,還包括中心及基層居民點(diǎn)文化、教育、科普、體育、衛(wèi)生、公用設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展。只有建設(shè)好以上的基礎(chǔ)設(shè)施,才能使中心及基層居民點(diǎn)的聚集輻射作用增強(qiáng)。三是堅(jiān)持因地制宜原則。注重因地制宜,要堅(jiān)持“八個(gè)結(jié)合”,即:與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合,與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)相結(jié)合,與土地整理相結(jié)合,與基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)相結(jié)合,與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)相結(jié)合,與重點(diǎn)工程建設(shè)相結(jié)合,與老農(nóng)村居民點(diǎn)整治相結(jié)合,與群眾富裕程度相結(jié)合。四是堅(jiān)持區(qū)位優(yōu)勢(shì)好的原則。新建的中心居民點(diǎn)和基層居民點(diǎn)的區(qū)位條件要較好,區(qū)際交通便捷,并具備良好的用地、供水、環(huán)境等自然條件。

2.2農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展趨勢(shì)分析

按照農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村全面小康和新農(nóng)村的發(fā)展趨勢(shì),大致可對(duì)韶山市農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展格局做出以下預(yù)期:2l世紀(jì)前20年,全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平處于人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從3 000～5 000美元提升的時(shí)期。目前61個(gè)行政村在未來規(guī)劃期內(nèi)將面臨不同發(fā)展趨勢(shì):少部分農(nóng)村將繼續(xù)保持典型農(nóng)村的特征或內(nèi)涵,即居住人口仍以農(nóng)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)為主,農(nóng)村居民點(diǎn)經(jīng)過改造成為現(xiàn)代化水平較高的農(nóng)村居民點(diǎn);一部分農(nóng)村將成為以非農(nóng)活動(dòng)為主、兼有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的新型鄉(xiāng)村社區(qū);還有一部分目前的“農(nóng)村”將轉(zhuǎn)變?yōu)榛旧蠜]有農(nóng)業(yè)活動(dòng)的城鎮(zhèn)。農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部的變化主要是:人均居住用地面積將適當(dāng)減少,但是由于居住用地利用效率提高;農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地的總量和比重將明顯增加;在農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部,用于公共事業(yè)的建設(shè)用地的比重將提高;鄉(xiāng)村地區(qū)要保持同城鎮(zhèn)地區(qū)在文化和景觀之間的區(qū)別,保持較低的人口密度、建筑密度、水泥覆蓋率和較高的綠化覆蓋率等景觀特色與宜居環(huán)境。

2.3調(diào)整思路

由于農(nóng)村居民點(diǎn)布局中存在的問題及產(chǎn)生的原因不同,解決的緊迫性和途徑也不同,因此應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于功能性、規(guī)模性、體制性等宏觀層次上布局不合理的居民點(diǎn),可劃定范圍,確定數(shù)量,根據(jù)不安全、不方便、不經(jīng)濟(jì)等問題的程度和調(diào)整改造的支撐能力,確定調(diào)整步驟和順序。微觀層次上結(jié)構(gòu)性不合理的農(nóng)村居民點(diǎn),是目前存在的比較普遍的現(xiàn)象,需要結(jié)合對(duì)不同發(fā)展水平的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行有步驟地整治、改造和建設(shè),在農(nóng)村居民點(diǎn)整治、改造和建設(shè)中解決規(guī)模與布局問題。按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求,從建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村歷史任務(wù)的長(zhǎng)期性和湖南韶山市的基礎(chǔ)現(xiàn)狀與未來規(guī)劃的角度出發(fā),考慮農(nóng)村生產(chǎn)生活的安全、方便、經(jīng)濟(jì)、功能、永續(xù)發(fā)展的需要,應(yīng)實(shí)行城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略。一部分農(nóng)村居民點(diǎn)就地進(jìn)行環(huán)境整治;一部分農(nóng)村居民點(diǎn)就地納入城鎮(zhèn)建制及社會(huì)服務(wù)體系,解決人口戶籍、土地權(quán)屬、社區(qū)管理等方面的問題,使農(nóng)村體制協(xié)調(diào)地向新體制轉(zhuǎn)型。

2.4調(diào)整方法

一是落實(shí)集鎮(zhèn)、中心居民點(diǎn)、基層居民點(diǎn)規(guī)模和布局。根據(jù)最初對(duì)農(nóng)民建房意向的調(diào)查結(jié)果,由技術(shù)人員與各村村民代表一起,利用1∶10 000土地利用現(xiàn)狀圖為工作底圖,結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的需要,逐一確定規(guī)劃期內(nèi)全市新增集鎮(zhèn)、中心居民點(diǎn)和基層居民點(diǎn)用地的圖斑。二是落實(shí)拆遷農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模和布局。根據(jù)最初對(duì)農(nóng)民建房意向的調(diào)查結(jié)果,由技術(shù)人員與各村村民代表一起,利用1∶10 000土地利用現(xiàn)狀圖為工作底圖,結(jié)合土地整理和其他建設(shè)項(xiàng)目的布局,逐一確定全市拆遷農(nóng)村居民點(diǎn)的圖斑。拆遷的農(nóng)村居民點(diǎn)對(duì)象為:在規(guī)劃的中心居民點(diǎn)、基層居民點(diǎn)之外,在大片農(nóng)田中間或位置偏遠(yuǎn)、成新度較低的農(nóng)村居民點(diǎn)。

2.5居民點(diǎn)規(guī)模與布局設(shè)置的初步設(shè)想

由于全市有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及61個(gè)行政村,故在此僅設(shè)置集鎮(zhèn)、中心居民點(diǎn)、基層居民點(diǎn)等3個(gè)層次的農(nóng)村居民點(diǎn),而不作規(guī)模與布局方面的具體探討。一是集鎮(zhèn)的設(shè)置。韶山一般性集鎮(zhèn)設(shè)置時(shí)的參考因素也可以較建制鎮(zhèn)更為靈活。由于城區(qū)及建制鎮(zhèn)不僅可起到集鎮(zhèn)同等職能作用,而且還有一定的輻射作用,但其凝聚力及輻射力不強(qiáng),必須設(shè)置相應(yīng)的集鎮(zhèn)來滿足人們生產(chǎn)、生活的需要。根據(jù)調(diào)查研究,韶山市可設(shè)置3個(gè)集鎮(zhèn),如楊林鄉(xiāng)的石屏村、大坪鄉(xiāng)的湘韶村、永義鄉(xiāng)的永泉村等集鎮(zhèn)。集鎮(zhèn)的設(shè)置則除人口應(yīng)達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外,還應(yīng)重點(diǎn)考慮空間活動(dòng)時(shí)的流域完整性。二是中心居民點(diǎn)的設(shè)置。對(duì)于韶山設(shè)置中心居民點(diǎn)的規(guī)模應(yīng)取什么標(biāo)準(zhǔn)的問題,經(jīng)反復(fù)比較研究,以大于100戶為宜。首先是在此人口規(guī)模范圍內(nèi)的村落居民點(diǎn),從實(shí)踐效果角度來看,比較容易獲得理想的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益;其次是由于包容著一定的人口變動(dòng)幅度,可使村落在較長(zhǎng)時(shí)段處于理想的發(fā)展?fàn)顩r,從而在規(guī)劃工作上較易控制。三是基層居民點(diǎn)的設(shè)置。韶山現(xiàn)今的人口變化所顯示出的趨勢(shì)為:規(guī)模小的村落居民點(diǎn)增長(zhǎng)慢,規(guī)模大的村落居民點(diǎn)增長(zhǎng)快;鄉(xiāng)村形態(tài)居民點(diǎn)增長(zhǎng)慢,城鎮(zhèn)形態(tài)居民點(diǎn)增長(zhǎng)快,該規(guī)律性現(xiàn)象成為鄉(xiāng)村居民點(diǎn)規(guī)模與布局優(yōu)化調(diào)整的實(shí)際基礎(chǔ)。然而當(dāng)社會(huì)進(jìn)入“后工業(yè)化”階段時(shí),則又將必然發(fā)生人口逆向移動(dòng)的離散現(xiàn)象,由規(guī)模與范圍較大的城鎮(zhèn)化地域流向規(guī)模與范圍較小的城鎮(zhèn)化地域。這將要求現(xiàn)今的居民點(diǎn)布局調(diào)整,必須為未來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)考慮留有適當(dāng)?shù)挠嗟?制定具有一定超前性的規(guī)劃,以避免各種寶貴資源的浪費(fèi)。設(shè)置基層居民點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn),在于避免過早地盲目取消一些在現(xiàn)階段仍起一定作用的小村落,而應(yīng)順其自然并配合其他綜合影響措施,使之逐漸過渡為季節(jié)性生產(chǎn)場(chǎng)所。其設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)暫可嘗試把小于50戶作為人口規(guī)模確定值。

3農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模與布局調(diào)整措施

3.1統(tǒng)籌兼顧,完善規(guī)劃

把規(guī)劃放在突出的位置,與城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等相結(jié)合。本著自然村向中心居民點(diǎn)發(fā)展、農(nóng)村向集鎮(zhèn)發(fā)展、集鎮(zhèn)向城鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)思想,對(duì)原村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)一步修訂完善,有計(jì)劃地引導(dǎo)零星的農(nóng)村居民點(diǎn)向集鎮(zhèn)、中心居民點(diǎn)、基層居民點(diǎn)集中。在規(guī)劃修訂時(shí),統(tǒng)籌考慮農(nóng)村居民點(diǎn)道路、供排水、電力、通訊及教育、衛(wèi)生、企業(yè)用地等相關(guān)要素,力求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約、功能完善、居住方便。

3.2因地制宜,分類指導(dǎo)

農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)不能搞“一刀切”,要根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平、地理?xiàng)l件、自然資源、歷史習(xí)慣,因村而異,采取不同形式分類治理。從村級(jí)規(guī)?？?較大的村可以規(guī)劃一個(gè)中心居民點(diǎn)和若干個(gè)基層居民點(diǎn);規(guī)模較小、便于聚集的村,應(yīng)規(guī)劃中心基層居民點(diǎn),或就近向其他中心居民點(diǎn)集中。

3.3加大投入,加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度

要采取財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、村級(jí)出一點(diǎn)、農(nóng)戶集一點(diǎn)、社會(huì)捐一點(diǎn)的辦法,加強(qiáng)集鎮(zhèn)、中心居民點(diǎn)、基層居民點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財(cái)政要拿出一定的資金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ),有關(guān)項(xiàng)目資金要向規(guī)劃的居民點(diǎn)傾斜,優(yōu)先實(shí)現(xiàn)“五通”(水通、電通、路通、電信通、有線電視通),通過基礎(chǔ)設(shè)施配套,吸引農(nóng)戶到中心居民點(diǎn)建房。凡未納入規(guī)劃的自然村和獨(dú)住戶,不再進(jìn)行公共資源投入與基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)。

3.4民主決策,群眾參與

農(nóng)村居民點(diǎn)合并關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。治理過程中,在突出政府推動(dòng)的同時(shí),要調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與的積極性。堅(jiān)持群眾路線,注意尊重群眾意見,將農(nóng)村居民點(diǎn)拆與并、規(guī)模的大小等事項(xiàng)交由村民討論決策,形成決議后以村規(guī)民約的形式具體組織實(shí)施。

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