美國金融監(jiān)管權(quán)配置模式及其對(duì)我國的啟示研究

楊 曦

摘要本文以美國模式為研究視角,通過總結(jié)美國模式的經(jīng)驗(yàn)來揭示金融監(jiān)管權(quán)所顯示出的發(fā)展趨勢,提出我國金融監(jiān)管權(quán)法治重構(gòu)的法律維度及其對(duì)策,以期對(duì)我國金融監(jiān)管的加強(qiáng)和金融立法的完善提供新的思路有所裨益。

關(guān)鍵詞金融監(jiān)管權(quán)美國模式法治重構(gòu)

中圖分類號(hào):F831文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-268-02

經(jīng)濟(jì)全球化背景下,金融創(chuàng)新和金融自由化推動(dòng)了金融業(yè)的迅猛發(fā)展,同時(shí)也為天生脆弱的金融體系增加了更多的風(fēng)險(xiǎn)因素。金融監(jiān)管的有效性問題正在考驗(yàn)著世界各國金融體系的穩(wěn)定性,也考驗(yàn)著中國的金融安全。金融監(jiān)管是政府對(duì)金融市場和金融業(yè)發(fā)展進(jìn)行國家干預(yù)的制度安排,它以解決金融市場失靈和金融風(fēng)險(xiǎn)防范問題為主要內(nèi)容,金融監(jiān)管的有效性從法律上講乃是一個(gè)金融監(jiān)管權(quán)的法治問題。目前我國金融監(jiān)管難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要,就其原因是多方面的,但最重要的是金融監(jiān)管立法有待完善。因此加強(qiáng)金融監(jiān)管權(quán)的研究,對(duì)我國金融監(jiān)管的有效性、金融業(yè)的健康發(fā)展和金融法治都具有重要的意義。

一、美國功能型金融監(jiān)管權(quán)配置模式

(一)以監(jiān)管理論為指導(dǎo)

美國的金融監(jiān)管經(jīng)歷了管制一放松一再管制的過程,每一次大的變革都是在一定的理論指導(dǎo)的產(chǎn)物,美國是實(shí)用主義盛行的國家,其監(jiān)管理論就有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。20世紀(jì)30年代凱恩斯國家干預(yù)主義扭轉(zhuǎn)了以往自由資本主義時(shí)期放任自由的監(jiān)管政策,導(dǎo)致了1933年銀行法即斯蒂格爾法的出臺(tái)和分業(yè)經(jīng)營模式確立,這有效地恢復(fù)了人們對(duì)脆弱金融體系的信心;由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯脹局面,在反思國家過度干預(yù)的基礎(chǔ)上以哈耶爾為代表的新自由主義回頭稱為“凱恩斯主義革命的革命”,60、70年代斯蒂格爾的社會(huì)特殊利益論推動(dòng)了金融監(jiān)管領(lǐng)域的放松監(jiān)管,雖然分業(yè)經(jīng)營體制依存,但是美國金融業(yè)的競爭力在穩(wěn)步提升;20世紀(jì)90年代末,面對(duì)歐洲金融體制的改革所引起的世界競爭壓力,美國產(chǎn)生了本土的以“競爭和效率”為核心的監(jiān)管法律思想,其集中體現(xiàn)就是催生了美國金融法歷史上劃時(shí)代的1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》,這不僅徹底打破格里斯一斯蒂格爾法以來的嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營模式,而且確立了全新的“功能監(jiān)管”理念。

(二)以雙線多頭為模式

美國的監(jiān)管體制是以分權(quán)為特色的類型,存在聯(lián)邦和州兩個(gè)層次的金融監(jiān)管體系,在聯(lián)邦一級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)又是以多個(gè)不同的機(jī)構(gòu)共同行使金融監(jiān)管權(quán),這種做法被稱為“雙線多頭”模式。這種監(jiān)管模式卓有成效,在挽救瀕臨崩潰的金融體系、迅速恢復(fù)人們對(duì)整個(gè)銀行業(yè)的信心中,可以說它功不可沒。這是因?yàn)?對(duì)于具有內(nèi)在不穩(wěn)定性的金融業(yè)監(jiān)管而言也是適宜的,金融業(yè)存在的信息不對(duì)稱和各種道德風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面性正是通過眾多金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的監(jiān)督管理得以大為降低。在以危機(jī)應(yīng)對(duì)為導(dǎo)向的監(jiān)管活動(dòng)中,雙線多頭監(jiān)管具有特別靈活的優(yōu)勢和手段。雖然,在實(shí)際中由于其可能具有的重復(fù)監(jiān)管、政出多門而加重了作為被監(jiān)管對(duì)象的金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān),增加其經(jīng)營成本而備受質(zhì)疑,但從整個(gè)金融運(yùn)行效果來講,仍是瑕不掩瑜的。

(三)以功能監(jiān)管為特色

功能監(jiān)管是在以往的機(jī)構(gòu)監(jiān)管對(duì)混業(yè)經(jīng)營體制下的對(duì)有效金融監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)的背景之下產(chǎn)生的全新的監(jiān)管概念,為1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法所確立,在美國混業(yè)模式下,美國適時(shí)提出這一概念并在實(shí)踐中付諸實(shí)施。功能監(jiān)管的優(yōu)勢在于很好的將宏觀金融調(diào)控和微觀金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和統(tǒng)一在同一套監(jiān)管體系之下,保證美國整個(gè)金融監(jiān)管權(quán)得以高效運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然功能監(jiān)管是以監(jiān)管權(quán)主體,特別是美聯(lián)儲(chǔ)極強(qiáng)的獨(dú)立性基礎(chǔ)之上運(yùn)行的。

(四)監(jiān)管獨(dú)立與協(xié)調(diào)合作

從獨(dú)立性來看,美聯(lián)儲(chǔ)具有極大的權(quán)威性,美聯(lián)儲(chǔ)直接向國會(huì)負(fù)責(zé),不受行政部門的干預(yù),能獨(dú)立制定和執(zhí)行金融政策。美國的協(xié)調(diào)溝通是為了克服多頭監(jiān)管可能具有的弊端,所設(shè)計(jì)的一種有效的修補(bǔ)機(jī)制。它可以保證各監(jiān)管權(quán)主體在行使監(jiān)管權(quán)力之中,互相配合、互相制約,既可以節(jié)約監(jiān)管資源提高監(jiān)管效率,又可以降低受監(jiān)管者的經(jīng)營成本,因此美國的功能監(jiān)管又成為傘形監(jiān)管。這種協(xié)調(diào)機(jī)制是以較為有利的組織保障為前提的,美國年特別成立了聯(lián)邦金融檢查委員會(huì),1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法規(guī)定加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享以及建立聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)和財(cái)政部長之間的協(xié)商制度,其中美聯(lián)儲(chǔ)有可能在未來的協(xié)調(diào)機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在經(jīng)濟(jì)全球化、金融自由化條件下,美國的這種協(xié)調(diào)機(jī)制也運(yùn)用于國際金融監(jiān)管當(dāng)中,通過全球金融監(jiān)管的三大國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)(巴塞爾委員會(huì),國際證券組織協(xié)會(huì),國際保險(xiǎn)監(jiān)督官組織)來實(shí)現(xiàn)和其他政府之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

以上述內(nèi)容為特點(diǎn)的美國金融監(jiān)管權(quán)配置方式對(duì)于混業(yè)經(jīng)營條件下的金融監(jiān)管具有良好的適應(yīng)性和高度的靈活性。美國這種監(jiān)管范式被稱為功能型監(jiān)管模式,它是在美國多頭監(jiān)管格局下解決以金融控股公司作為混業(yè)經(jīng)營的主要組織形式的監(jiān)管創(chuàng)新,這為我國應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營挑戰(zhàn),完善分業(yè)監(jiān)管體制,改革機(jī)構(gòu)型監(jiān)管,彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)型監(jiān)管模式的劣勢提供了很好的思路。

二、美國模式的啟示

我國機(jī)構(gòu)型監(jiān)管模式正面臨著日益明顯的混業(yè)經(jīng)營的考驗(yàn),目前為了迎挑戰(zhàn)急需解決的問題是我國機(jī)構(gòu)型監(jiān)管模式下的監(jiān)管職權(quán)配置當(dāng)中所存在的缺陷:一是監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性權(quán)威性不足,二是個(gè)監(jiān)管權(quán)主體之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。我國金融監(jiān)管權(quán)配置存在的缺陷究其原因,總的來說是在目前這種機(jī)構(gòu)型監(jiān)管模式下,監(jiān)管體系的建構(gòu)和金融監(jiān)管權(quán)的配置不能很好的適應(yīng)和滿足我國當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營趨勢加強(qiáng)條件下的監(jiān)管形勢和監(jiān)管需求。為了應(yīng)對(duì)金融業(yè)變革所帶來的挑戰(zhàn),克服金融監(jiān)管權(quán)配置的缺陷實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)應(yīng)有的價(jià)值,我們應(yīng)該盡快對(duì)金融監(jiān)管權(quán)也進(jìn)行法治重構(gòu)。我國原來的監(jiān)管法律是以機(jī)構(gòu)型監(jiān)管來安排金融監(jiān)管權(quán)力的配置和構(gòu)建的,美國在混業(yè)經(jīng)營條件下明確提出功能監(jiān)管的概念,并建立起自己的一整套“傘形”監(jiān)管體系,這為我們應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營趨勢加強(qiáng)的挑戰(zhàn)重建金融監(jiān)管權(quán)提供了很好的參照。根據(jù)混業(yè)經(jīng)營的特點(diǎn)和趨勢,完善分工監(jiān)管的同時(shí),根據(jù)美國混業(yè)經(jīng)營體制下所采用的功能型監(jiān)管模式來重構(gòu)我國金融監(jiān)管權(quán),這就是我國金融監(jiān)管權(quán)法制重構(gòu)的思路.

三、優(yōu)化金融監(jiān)管的分工結(jié)構(gòu)

我國在金融監(jiān)管權(quán)主體方面要學(xué)習(xí)美國的做法,完善自己的監(jiān)管主體體系。一個(gè)完善的監(jiān)管主體體系在我國應(yīng)包括專業(yè)監(jiān)管主體、行業(yè)監(jiān)管主體、社會(huì)監(jiān)管主體、自主監(jiān)管主體、國際合作監(jiān)管主體等。我國目前的現(xiàn)狀是一頭獨(dú)大而虛弱,“一頭獨(dú)大”是指我國金融監(jiān)管主體尚未形成體系,在實(shí)踐中起作用的僅僅是監(jiān)管當(dāng)局的專業(yè)監(jiān)管,而其他各種監(jiān)管力量未能充分有效地建立起來。“虛弱”是指我國監(jiān)管當(dāng)局的獨(dú)立性不強(qiáng),分業(yè)監(jiān)管體制遺存條件下監(jiān)管合作協(xié)調(diào)性機(jī)制尚未有效建立。因而監(jiān)管權(quán)主體重構(gòu)的方向和對(duì)策是建立我國超多元特色的金融監(jiān)管組織體系。我們的對(duì)策是優(yōu)化監(jiān)管分工結(jié)構(gòu)。金融監(jiān)管權(quán)配置分工的有效性是金融業(yè)創(chuàng)新和綜合經(jīng)營方向演變得以穩(wěn)定進(jìn)行的條件,同時(shí)金融監(jiān)管權(quán)的內(nèi)在分工協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)必須符合金融業(yè)演化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性,兩者之間存在一種相互動(dòng)態(tài)調(diào)適關(guān)系。有學(xué)者主張我國目前處于一個(gè)從分業(yè)經(jīng)營向綜合經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中,金融監(jiān)管體制變革也必須實(shí)行兩步走,即金融過渡結(jié)束前和過度結(jié)束后兩個(gè)階段的金融監(jiān)管體制漸進(jìn)式改革。但筆者認(rèn)為我國監(jiān)管體制改革應(yīng)該分三個(gè)階段來進(jìn)行:

第一階段方案也就是目前“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”階段功能型監(jiān)管的試點(diǎn)。在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的基礎(chǔ)上由人大常委會(huì)制定《金融業(yè)監(jiān)督管理法(試行)》,依法改革中國人民銀行的職能,央行改革為專業(yè)金融監(jiān)管主體的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu),依法賦予國家對(duì)整個(gè)資金運(yùn)動(dòng)體系的監(jiān)管職權(quán)。也就是依據(jù)功能監(jiān)管原則基本維持現(xiàn)有監(jiān)管結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上建立牽頭監(jiān)管制度。具體操作是在中國人民銀行內(nèi)部設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)牽頭負(fù)責(zé)專業(yè)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。我國以銀行業(yè)占主導(dǎo)的金融格局還會(huì)繼續(xù)下去,因而,央行應(yīng)該成為金融監(jiān)管體系的核心和監(jiān)管總牽頭人,擔(dān)負(fù)起維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定和協(xié)助市場的流動(dòng)性的職責(zé)。央行設(shè)立監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì),根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)形式對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、期貨期權(quán)、基金等監(jiān)管部門的在監(jiān)管權(quán)和跨部門協(xié)調(diào)權(quán)。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)主要是宏觀性的權(quán)力,負(fù)責(zé)整體的監(jiān)管方針政策的研究,金融產(chǎn)業(yè)政策和市場規(guī)劃、總體監(jiān)管措施的制定,并依靠信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),促進(jìn)監(jiān)管信息資源的優(yōu)化和利用率的提高,為監(jiān)管決策和金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供服務(wù)。

第二階段的方案是“部分混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”階段的功能型監(jiān)管模式的完善。在第一階段監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的前提下,進(jìn)一步改革已有的金融監(jiān)管體制,將央行內(nèi)部的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)從人民銀行獨(dú)立出來,增設(shè)國家信托期貨期權(quán)監(jiān)管委員會(huì),即由國務(wù)院在現(xiàn)行保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和新增設(shè)的信托期貨期權(quán)監(jiān)管委員會(huì)等四大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外組建專業(yè)金融監(jiān)管主體的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu),依法賦予其對(duì)整個(gè)資金運(yùn)動(dòng)體系中的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)職權(quán)。也就是依據(jù)功能監(jiān)管原則基本維持已有監(jiān)管結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上繼續(xù)實(shí)施牽頭監(jiān)管。在第一階段改革的基礎(chǔ)上,可視情況正式頒布《金融業(yè)監(jiān)督管理法》,監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì),根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)行使對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、期貨期權(quán)、基金等監(jiān)管部門的再監(jiān)管權(quán)和跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán)。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)主要是宏觀性的權(quán)力,但是可以在第一階段的基礎(chǔ)上,將金融業(yè)市場準(zhǔn)入和退出監(jiān)管的權(quán)力由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐漸收歸該委員會(huì),由監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入推出的審批。這樣,在第一階段改革的基礎(chǔ)上,逐步形成完整的金融業(yè)務(wù)監(jiān)管體系,分別對(duì)銀行、信托、證券、保險(xiǎn)、信托等金融行業(yè)進(jìn)行綜合監(jiān)管,形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)有限統(tǒng)一下的功能型監(jiān)管模式。在此基礎(chǔ)上,金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì),直接統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管委員會(huì)的工作,為向統(tǒng)一的超級(jí)單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變做準(zhǔn)備。

四、結(jié)論

為了應(yīng)對(duì)目前的監(jiān)管困惑,借鑒美國模式對(duì)我國金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行法治重構(gòu)是走出監(jiān)管“圍城”的可行和必要之路.我國可以效仿美國進(jìn)行金融監(jiān)管權(quán)法治重構(gòu),要善于將監(jiān)管主體在監(jiān)管中的金融監(jiān)管關(guān)系轉(zhuǎn)化為金融監(jiān)管法律關(guān)系,并且將金融監(jiān)管法律關(guān)系貫穿于金融立法、執(zhí)法、司法乃至法律監(jiān)督的全過程。