住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期的有償性

劉 敏 張俊紅

摘要《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后可以自動續(xù)期,這解除了群眾對其住宅在期滿后權(quán)利歸屬的擔(dān)心。然而,《物權(quán)法》并沒有對續(xù)期的土地使用費是否交納及支付標(biāo)準(zhǔn)、辦法作出明確規(guī)定,對此理論和實務(wù)界存在不同觀點。本文從所有權(quán)與用益物權(quán)的區(qū)分及土地?zé)o償使用容易產(chǎn)生的后果角度論證應(yīng)該采取有償續(xù)期。同時,本文還進(jìn)一步分析了采取何種形式收費。

關(guān)鍵詞住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期有償性

中圖分類號:F293.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-296-01

《物權(quán)法》將建設(shè)用地使用權(quán)按照不同的用途分為住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán),在續(xù)期問題上適用不同的規(guī)則。其149條第1款規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后,自動續(xù)期?！边@就為解決困擾理論和實務(wù)多年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題確定了基本規(guī)則,然而該條并沒有對是否采取有償續(xù)期以及續(xù)期的土地使用費支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法作出明確規(guī)定。

關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期,土地使用權(quán)人是否應(yīng)再次繳納國有土地使用權(quán)出讓金問題,由于《物權(quán)法》未對此作出明確規(guī)定,故而產(chǎn)生了不同的意見。

所謂國有土地使用權(quán)出讓金是指依出讓行為取得一定年限內(nèi)的國有土地使用權(quán),而由土地使用者依照法律規(guī)定或約定向國家支付的具有對價性質(zhì)的費用。①一種主張認(rèn)為,出讓金是取得國有土地使用權(quán)的對價,依據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī),通過出讓方式取得的國有土地使用權(quán)都具有一定的期限限制,住宅建設(shè)用地使用權(quán)也當(dāng)然如此。所謂住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期,實質(zhì)是給予土地使用權(quán)人一種選擇的權(quán)利,此種權(quán)利具有優(yōu)先效力和形成權(quán)的性質(zhì),有賴于住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的主張,權(quán)利人一旦提出要求即應(yīng)給予其相應(yīng)權(quán)利。而取得此種權(quán)利(一定年限內(nèi)的國有土地使用權(quán)) ,自應(yīng)付出一定的對價,自然產(chǎn)生了權(quán)利人再次繳納國有土地使用權(quán)出讓金的義務(wù)。該主張進(jìn)一步認(rèn)為,如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期而權(quán)利人又不繳納出讓金,則該種權(quán)利幾近于所有權(quán),產(chǎn)生土地用益物權(quán)與所有權(quán)性質(zhì)的混淆,這明顯不符合法律邏輯和學(xué)理,且導(dǎo)致國家土地所有權(quán)的名存實亡, 與我國土地公有的基本經(jīng)濟(jì)制度相背離。并且在實踐中,住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限長短也各有不同,權(quán)利人也必定以此為標(biāo)準(zhǔn)繳納不同數(shù)量的國有土地使用權(quán)出讓金,并極可能導(dǎo)致出讓金數(shù)量差額懸殊,如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期時權(quán)利人不再另行繳納出讓金,實際上則是以不同的對價取得相同的權(quán)利,在廣大的權(quán)利人之間產(chǎn)生極大的不公,從而有悖法律所秉持的平等和公平理念。

另一種主張認(rèn)為②,《物權(quán)法》149條第1款規(guī)定的立法精神即在于切實保障人民的生活居住權(quán)利,以有利于人民安居樂業(yè),有利于社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而若每當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期時,要求權(quán)利人再次繳納出讓金,無疑會給權(quán)利人增加過重的負(fù)擔(dān),顯然與立法目的相悖,并且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會情勢變遷,而使得依何種標(biāo)準(zhǔn)如何計算出讓金數(shù)額都成為復(fù)雜的問題,這樣不但使物權(quán)法親民的目的難以達(dá)成,并會產(chǎn)生不必要的麻煩。

筆者同意第一種主張的主要觀點,無論什么時候取得住宅建設(shè)用地使用權(quán),權(quán)利人都應(yīng)該支付一定的對價。使用權(quán)與所有權(quán)最大的不同就在于前者是有一定期限的,期限屆滿時所有權(quán)人有權(quán)行使回復(fù)權(quán),如果使用權(quán)可以不支付任何對價而無限制的續(xù)期那么所有權(quán)人的利益何在?當(dāng)然,所有權(quán)人的確有權(quán)無償?shù)馁x予他人使用權(quán),但是筆者認(rèn)為在有關(guān)土地的權(quán)益方面無償原則的適用應(yīng)該慎之又慎。因為依目前的國情來看,我國貧富差距日漸擴(kuò)大,許多城市居民還沒有自己的住宅,屬于租房一族;而另一方面,許多高薪收入者卻同時擁有幾套住房,如果采取無償續(xù)期原則,這種“自動續(xù)期”的使用權(quán)就等于永遠(yuǎn)的使用權(quán),即相當(dāng)于“使用”的土地的所有權(quán),則很可能導(dǎo)致一種新的“土地兼并”,使得本來就緊張的住房資源集中在少數(shù)人的手中。這樣,物權(quán)法可以說是少數(shù)人的保護(hù)傘。相反,如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期采取有償原則,則不僅可以彰顯國家所有權(quán),還可以起到市場調(diào)節(jié)作用,便于國家對土地的管理。

但是,筆者并不認(rèn)為,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期時必須采取繳納國有土地使用權(quán)出讓金的形式作為對價。一方面是因為如一部分人認(rèn)為的那樣“由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會情勢變遷,而使得依何種標(biāo)準(zhǔn)如何計算出讓金數(shù)額都成為復(fù)雜的問題”;另一方面,現(xiàn)代的住宅大多為公寓式的高樓住宅,一塊土地上有許多建筑物區(qū)分所有權(quán)人,即土地使用權(quán)人,這樣在計算每戶應(yīng)繳數(shù)額時就相當(dāng)?shù)膹?fù)雜,因為續(xù)期時出讓金的繳納是以戶為單位的,不同于最初一塊土地的使用權(quán)是作為一個整體,出讓金的繳納主體只有建筑商一個。所以,筆者認(rèn)為,土地使用權(quán)人申請續(xù)期后,國家可以采取收取土地使用稅或物業(yè)稅等稅費形式作為使用權(quán)的對價,至于是一次性收取還是按期收取則有賴于以后社會的情況決定。

所以,筆者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期采取有償形式并沒有抹殺物權(quán)法的親民性,相反,基于土地的特殊性,這樣做更能保障大多數(shù)人的住房資源。如何使得物權(quán)法更加便民以及具有可操作性,筆者認(rèn)為不是在于應(yīng)否繳費的問題,而是在于采取何種形式的問題,而采取稅收的形式作為土地使用權(quán)對價不失為可考慮的好方式。

《物權(quán)法》無疑對維護(hù)群眾的切身利益有著深遠(yuǎn)的意義,但是由于立法任務(wù)艱巨,又受到主客觀條件的限制,對于一些問題尚未徹底認(rèn)識清楚,未能找到合理的具有可操作性的解決辦法,在立法技術(shù)上仍顯粗糙,使得實踐當(dāng)中法的可操作性仍覺不足。但是,其對住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動續(xù)期”的規(guī)定,雖然過于簡單,也為以后的房地產(chǎn)管理提供了總的方向,至于自動續(xù)期時的有償性問題或許是物權(quán)法為總結(jié)實踐以便更好地適應(yīng)社會發(fā)展特意留下的空白。