土地征收中農(nóng)民權(quán)益的法律保護

張海濤

摘要農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益,都是附著在他們賴以安身立命的土地之上,直接或間接地與土地相關(guān)聯(lián)。失去了土地也就意味著失去了他們那些與土地關(guān)聯(lián)的權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實現(xiàn)的條件。集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的原因主要是我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度不完整。保護農(nóng)民土地權(quán)益就是要用私權(quán)保護理念來保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán),防止公權(quán)力對農(nóng)民私權(quán)利的侵犯。因此,提高土地征收標準,完善土地征收補償機制,尋求政府、開發(fā)商、失地農(nóng)民間最佳的利益分配結(jié)合點,是保障失地農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞土地征收土地所有權(quán)農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-290-02

從法理上講,生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是人類最基本的人權(quán),在人權(quán)范疇內(nèi),生命權(quán)是一切權(quán)利的源泉,財產(chǎn)權(quán)則是實現(xiàn)生命權(quán)的保障和工具,洛克在其《政府論》中對于財產(chǎn)權(quán)是人的自然權(quán)利這一論斷有著經(jīng)典的表述。他認為:早在國家和法律產(chǎn)生之前,自然法統(tǒng)治一切,人們享有普遍的天賦權(quán)利,即生命權(quán)、自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán),這些權(quán)利是與生俱來的,任何人都不能侵犯。而國家和政府之存在的主要目的,是保護人們的財產(chǎn)。盧梭不但認為財產(chǎn)、自由和生命是人類生存的三個最基本要素,而且他還認為財產(chǎn)權(quán)的確是所有公民權(quán)中最神圣的權(quán)利,它在某些方面,甚至比自由還重要。豍盧梭將私權(quán)利與公權(quán)力的關(guān)系表述為私權(quán)利是公權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ),公權(quán)力來源于私權(quán)利的讓渡。可以說擁有財產(chǎn)權(quán)是人的天性,每個人對自己的財產(chǎn)都應(yīng)該擁有獨立的排他性的支配權(quán)。所以保障人權(quán)就是要保護公民的財產(chǎn)權(quán),樹立私權(quán)保護的理念?！八綑?quán)保護理念”系指在民法平等、意思自治、誠實信用以及禁止濫用權(quán)利等原則的基礎(chǔ)上,對私權(quán)加以確認和法律救濟的基礎(chǔ)性法理觀念。豎保護農(nóng)民土地權(quán)益就是要用私權(quán)保護理念來保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán),防止公權(quán)力對農(nóng)民私權(quán)利的侵犯。

農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益,都是附著在他們賴以安身立命的土地之上,直接或間接地與土地相關(guān)聯(lián)。失去了土地也就意味著失去了他們那些與土地關(guān)聯(lián)的權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實現(xiàn)的條件,因而導(dǎo)致一些權(quán)利和利益的損害或完全流失。

一、失地對農(nóng)民權(quán)益的損害

(一)失地農(nóng)民失去了一項重要的財產(chǎn)

土地不僅是一種重要的資源,是“財富之母”,滿足人類不同需求;同時,土地也是一項重要的財產(chǎn),隱藏著巨大的價值。2003年3月舊起實施的《農(nóng)村土地承包法》著重強調(diào)了農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性、排他性和自主性,把土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)等權(quán)益賦與了農(nóng)民個人。農(nóng)民的土地盡管是從農(nóng)村集體那里取得的一項“承包經(jīng)營權(quán)”,但這種權(quán)利的物權(quán)化、財產(chǎn)化已經(jīng)明朗,這就為土地的市場化流動創(chuàng)設(shè)了前提,也為農(nóng)戶的土地權(quán)利和利益提供了法律上的界定。隨著土地資源的短缺,人地矛盾的加劇,農(nóng)業(yè)比較利益的提高,土地資源的增值效用將逐漸增大,土地的含金量亦將越來越高,農(nóng)業(yè)土地的財產(chǎn)屬性和財產(chǎn)權(quán)利屬性將日益顯化,而失地農(nóng)民因為失去土地也就將失去了這一切。

(二)失去了低成本的生活方式和發(fā)展方式

由于歷史的原因和傳統(tǒng)生活理念的支配,農(nóng)民的生活方式大都帶有生態(tài)型、節(jié)約型特點。這種生活方式和城市生活方式相比,最大長處在于有很大彈性,自我服務(wù),自給自足?，F(xiàn)階段由于自身條件的限制和經(jīng)濟社會環(huán)境的制約,最廣大最普通農(nóng)民追求的不是利益最大化,而是與之相反的風險最小化,對土地進行投資,無疑是比較好的選擇,是一條很有效的成本又很低的致富途徑。征地剝奪了他們依據(jù)自身優(yōu)勢經(jīng)營土地獲取收益的機會,強制性地改變了他們的生活觀念和生活習(xí)慣,而將他們置身于新的生存和發(fā)展環(huán)境之中。因而失地農(nóng)民在城市化過程中失掉的還有最低的生活方式和發(fā)展方式。

(三)失地農(nóng)民還會失去與土地相關(guān)的其他一系列權(quán)益

土地是農(nóng)民集體賴以存在的物質(zhì)載體,農(nóng)民的諸多權(quán)利都是直接或間接地與所擁有的土地相關(guān)。如政府對農(nóng)民的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持都是以土地為基礎(chǔ)的,失去了土地,也就失去了獲得這種支持的機會。還有,農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體,需要通過村民自治的民主投票和監(jiān)督行動來制衡村級公共權(quán)力。失去土地的農(nóng)民也就自然失去了對村民自治的熱情,也就失去了對民主政治權(quán)利的追求。此外,土地又是農(nóng)民行使其他公民權(quán)利的基礎(chǔ),失去了土地,農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面權(quán)利的實現(xiàn)也就會受到極大的限制。豏失地農(nóng)民的受教育和持續(xù)發(fā)展的能力也會受到很大限制,對執(zhí)行中央和諧社會的建設(shè)極為不利,長期下去地方經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展也會受到?jīng)_擊。

從實體法上分析集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的原因主要是我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度不完整。產(chǎn)權(quán)通常指的是與財產(chǎn)權(quán)相關(guān)的一系列權(quán)利,完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”等內(nèi)容。

二、我國現(xiàn)階段的集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的弊端

(一)集體土地所有權(quán)主體缺位

根據(jù)《土地管理法》第10條規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。由以上規(guī)定可見,集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體,具體而言,包括:村民小組農(nóng)民集體;村農(nóng)民集;鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三個層次。與此層次相對應(yīng)的各級集體經(jīng)濟組織和村民小組、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,不是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體,因為他們對農(nóng)民集體的土地只是經(jīng)營、管理的權(quán)力,《物權(quán)法》進一步明確為各級集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組代表集體行使所有權(quán)。因此,這些組織與農(nóng)民集體只能說是法定的代理關(guān)系,法律對農(nóng)民集體所有權(quán)主體規(guī)定不明確,導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)主體的缺位與被替代,同時也因農(nóng)村地籍工作的滯后,致使各集體之間的土地產(chǎn)權(quán)界限不明確,土地所有權(quán)實際上為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村民委員會或村民小組所掌握。對這些主體,法律既沒有明確他們的責任,又缺乏強有力的約束。因而,這些擁有土地所有權(quán)的集體組織及代表者為了追求自己擁有土地的產(chǎn)出率和經(jīng)濟效益的最大化,對土地進行非法、破壞勝的開發(fā)、經(jīng)營,結(jié)果導(dǎo)致了一系列的土地問題,比如:非法直接轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓、荒蕪等。

(二)集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整、關(guān)系不清晰

集體土地所有權(quán)的權(quán)能不完整表現(xiàn)為:在使用權(quán)能方面,集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地等與集體密切相關(guān)的建設(shè)中,而對于可產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的房地產(chǎn)開發(fā)等,集體土地顯然不可有此使用目的;在收益權(quán)能方面,由于我國的《土地管理法》對農(nóng)村集體土地進行用途管制而不能用于房地產(chǎn)開發(fā),只有經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國家所有后方可出讓,這就使得本屬于集體所有權(quán)的收益權(quán)受到限制,農(nóng)民集體作為所有人卻對其土地上的房地產(chǎn)開發(fā)等使用的收益不享有收益權(quán);在處分權(quán)能方面,集體土地不得買賣、抵押或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。集體土地使用權(quán)的權(quán)能的不完整表現(xiàn)為:法律對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵規(guī)定不明確,對農(nóng)村建設(shè)用地限制過多,導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)能的殘缺。農(nóng)民對土地的權(quán)利從本質(zhì)上應(yīng)包括占有、使用、收益和部分處分權(quán)能,并具有可流轉(zhuǎn)性,可衍生出轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、收益等多項權(quán)利。但事實上,我國現(xiàn)有法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)卻只具有耕種權(quán),部分收益權(quán)和極少量的處分權(quán)。顯然,與農(nóng)民土地權(quán)利的真實內(nèi)涵比,其權(quán)能是殘缺的。與此同時,掌握著立法權(quán)的國家又被賦予對集體土地征用權(quán),這使得國家權(quán)力凌駕于集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)之上,使其各項權(quán)能更加不完整。

三、保障失地農(nóng)民權(quán)益的對策

為了切實保護土地征收中保護農(nóng)民權(quán)益,考慮到土地征收中補償費少而導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)和生活面臨危機是失地農(nóng)民權(quán)益受侵害的直接體現(xiàn),因此,提高土地征收標準,完善土地征收補償機制,尋求政府、開發(fā)商、失地農(nóng)民間最佳的利益分配結(jié)合點,是保障失地農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。

(一)提高土地征收補償標準

首先,土地征收補償必須以保障農(nóng)民的基本生活為原則,最低限度應(yīng)能保障被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水平不下降。在確定征收補償標準時,不僅要考慮土地的生產(chǎn)性收益,而且考慮土地的非生產(chǎn)性收益;既要考慮土地的現(xiàn)有價值收益,還要考慮到土地的潛在收益;要考慮區(qū)位和周圍環(huán)境對土地價格的影響。其次,增加補償項目。土地承包權(quán)作為農(nóng)民法定的財產(chǎn)權(quán),土地補償費也就是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)補償,因此,征地補償項目的設(shè)置必須與此相適應(yīng),對于需要遷移地上物的,要給予遷移費補償;對土地征用造成剩余土地地塊形狀變化、耕作受到影響的,也應(yīng)進行補償。我國可以借鑒國外以及總結(jié)我國廣東省佛山、順德等地所實行的“片區(qū)綜合價”豐的做法,“片區(qū)綜合價”就是堅持市場運作機制,將土地按地段、地類劃分為若干類別,每一片類別確定一個相對合理的基準地價,在統(tǒng)一征地時,實行統(tǒng)一的補償標準。這種做法綜合考慮土地原用途、土地區(qū)位條件、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和土地供求關(guān)系等因素,按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求,把城鎮(zhèn)土地按地段、地類劃分為若干區(qū)片,每個區(qū)片由評估機構(gòu)按經(jīng)營性用地參考拍賣用途進行統(tǒng)一價格評定,確定一個合理價位作為該片土地的補償依據(jù),在統(tǒng)一征地時,實行統(tǒng)一的補償標準,不同區(qū)域土地征收補償標準有所差別。而要使“片區(qū)綜合價”更能科學(xué)合理地反映被征地的價格以及對被征地農(nóng)民的合理補償,就必須設(shè)立評估機構(gòu),建立科學(xué)的農(nóng)用地分等定級和農(nóng)用地價格評估體系,對土地進行科學(xué)地評估。

(二)完善土地征收補償機制

首先,要改變目前土地征收補償標準由行政機關(guān)單方面決定的做法,征收補償方案應(yīng)由政府與農(nóng)民雙方平等協(xié)商確定。其次,嚴格實行征地公告,征地補償安置方案公告及征地補償?shù)怯浿贫?。地方政府和集體經(jīng)濟組織組織召開村民代表大會或聽證會,將征地方案及補償標準與被征地農(nóng)民見面,實行陽光操作,確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、異議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。再次,加強土地征收補償費合理分配和使用的監(jiān)管,確保?？顚Ｓ?。為此,必須推行土地補償費分配和使用公開、民主管理制度,從資金的運行機制和管理制度上鏟除土地補償費分配、使用和管理方面可能存在的違紀違法行為,維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益及有效防止集體財產(chǎn)的流失。一要加強土地征收的政府監(jiān)管機制。政府應(yīng)制定土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配的辦法,進一步明確土地征收補償費收益主體,被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將征地補償費用的收支和分配情況向本集體經(jīng)濟組織成員公布,接受監(jiān)督。農(nóng)業(yè)、民政等部門要加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部征地補償費用分配和使用的監(jiān)督,保證失地農(nóng)民土地補償安置費和社會保障基金的合理分配、使用和運營,使被征地農(nóng)民的補償安置費用及時得到落實。二要建立土地補償基金管理制度,進一步完善村財務(wù)監(jiān)管制度。為此,要建立由集體經(jīng)濟組織成員推薦形成的獨立于集體經(jīng)濟組織的民主理財小組,參與土地補償費的管理,定期對土地補償費的使用情況進行審核,并及時向本集體組織農(nóng)民公布土地補償費的使用情況;涉及土地補償費使用和管理的重大事項,必須征求集體經(jīng)濟組織成員大會同意或2/3以上成員表決同意方可實施,因地制宜、因人制宜地選擇土地補償費用的分配和使用方式,確保土地補償費的保值增值。

(三)積極探索對失地農(nóng)民的多種安置途徑

在借鑒國內(nèi)外各地安置失地農(nóng)民的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,政府應(yīng)仔細分析、研究失地農(nóng)民的具體情況,并征得村民代表大會或被征地農(nóng)民的同意,積極探索并確定切實可行、有益于解決失地農(nóng)民長久之計的多種安置途徑,可以將貨幣安置、留地安置、用地單位安置和保險安置等方式結(jié)合起來,做好失地農(nóng)民的安置工作;對有長期穩(wěn)定收益的征地項目,可采用探索土地使用權(quán)入股和征地補償費入股的方式,實行資本化運作,定期分紅,長遠受益,讓農(nóng)民真正分享土地的增值收益,為失地農(nóng)民提供收益保證;建立健全失地農(nóng)民的社會保障體系等。