我國農(nóng)村社會(huì)保障問題初探

陳亞鵬

摘要我國農(nóng)村社會(huì)保障在逐步發(fā)展的同時(shí)還存在著諸多問題,這些問題可以歸因于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、農(nóng)村家庭保障和土地保障的固有觀念以及現(xiàn)實(shí)的變化等。本文指出應(yīng)通過擴(kuò)大覆蓋面、提高管理水平、拓寬農(nóng)村社保資金來源渠道、完善和規(guī)范管理、加強(qiáng)立法工作、提升土地保障和家庭保障功能來應(yīng)對這一系列問題。

關(guān)鍵詞農(nóng)村社會(huì)保障土地保障家庭保障

中圖分類號(hào):F840.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-288-02

“三農(nóng)”問題是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要因素,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是未來一個(gè)時(shí)期解決“三農(nóng)”問題的新政策目標(biāo)。由于歷史原因和我國長期二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀,我國城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村充滿挑戰(zhàn)。而社會(huì)保障作為一個(gè)社會(huì)的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器,在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中,起著至關(guān)重要的作用,農(nóng)村社會(huì)保障問題能否得到妥善的安置解決,直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的成敗。因此設(shè)計(jì)良好的農(nóng)村社會(huì)保障制度成為我們當(dāng)前急待解決的問題。

一、我國農(nóng)村社會(huì)保障存在的問題

近年來,我國一些比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)嘗試對農(nóng)民建立社會(huì)保障的新辦法,有些地區(qū)收到了良好的效果,國家也積極推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的地區(qū)為農(nóng)民建立養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn),新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)也在展開和逐步推進(jìn)。但總的來說,我國現(xiàn)有的社會(huì)保障體系主要是以城市居民為中心,農(nóng)村居民始終處于國家社會(huì)保障體系的邊緣,沒有一個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障體系的全局性的思路,這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。當(dāng)前我國農(nóng)村的社會(huì)保障主要存在如下幾個(gè)方面的問題:

(一)農(nóng)村社會(huì)保障的范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低

我國社會(huì)保障制度的覆蓋范圍小,大部分僅限于城鎮(zhèn)全民所有制企業(yè),廣大農(nóng)民沒有納入社會(huì)保障體系。從社會(huì)保障費(fèi)的支出來看,“占全國總?cè)丝?5%左右的農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出僅占全國社會(huì)保障費(fèi)總支出的13%,而占總?cè)丝?5% 的城鎮(zhèn)居民卻占全國社會(huì)保障費(fèi)的87%”。大部分農(nóng)村農(nóng)民的社會(huì)保障處于空白狀態(tài)。

社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)低。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn),僅在小范圍內(nèi)進(jìn)行了試點(diǎn),且保障水平低。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,雖然已有幾千萬農(nóng)民投保,但效果很差,只在一些沿海地區(qū)有100萬老人領(lǐng)取養(yǎng)老金,人均只有400多元;在醫(yī)療方面,農(nóng)民很少有醫(yī)療保險(xiǎn),大部分是自費(fèi),由于收入低,一般都承受不了高昂的醫(yī)療費(fèi)豍。

(二)農(nóng)村社會(huì)保障資金來源不充分

農(nóng)村社會(huì)保障資金嚴(yán)重不足是目前我國農(nóng)村社會(huì)保障存在的主要問題。我國政府用于社會(huì)保障的財(cái)政支出本來就明顯少于其他國家。以1999 年為例,加拿大政府用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的39% ,日本為37% ,澳大利亞為35% ,我國只有10% 左右,而這10%也主要用于城市居民的社會(huì)保障豎。

民政部1992年印發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》明文規(guī)定,在保險(xiǎn)基金的籌集上,“堅(jiān)持以個(gè)人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家給予政策扶持的原則”,這樣的規(guī)定使國家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過小,與城市相比國家對農(nóng)村的社會(huì)保障投入只有城市的1/8。而政府的承諾往往由于財(cái)政緊張不能兌現(xiàn),導(dǎo)致了農(nóng)民不愿交納保障金,使農(nóng)村社會(huì)保障陷入困境。另一方面,資金的增值工作不到位。近年來,我國對社會(huì)保障基金的投資問題嚴(yán)格管理,由財(cái)政設(shè)立預(yù)算外財(cái)政專戶,除少量周轉(zhuǎn)資金外,必須用于購買國債。然而,由于近幾年國債利率大幅下調(diào),存入銀行的社會(huì)保障基金回報(bào)率很低,甚至積累資金的價(jià)值低于他們(投資者)付出的保費(fèi)。

(三)農(nóng)村社會(huì)保障管理水平低下

我國沒有建立一個(gè)專門對農(nóng)村社會(huì)保障資金進(jìn)行高效管理的機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理的情況非常嚴(yán)重。從管理機(jī)構(gòu)上看,部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會(huì)保障統(tǒng)一歸勞動(dòng)部門管理,醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動(dòng)者所在的單位或鄉(xiāng)村集體共同管理,農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門管理,一些地方的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也制定了社會(huì)保障辦法和規(guī)定。由于這些部門所處的地位和利益關(guān)系不同,在社會(huì)保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾。而且,政事不分,缺乏監(jiān)督,使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂豐。

二、造成我國農(nóng)村社會(huì)保障困境的原因

通過以上的分析,從客觀上講,我國農(nóng)村社會(huì)保障還存在層次低、資金欠缺、管理水平低下、法制保障不健全等問題,居于社會(huì)保障主體地位的醫(yī)療和養(yǎng)老問題困境重重。造成我國農(nóng)村社會(huì)保障落后的主要原因有:

(一)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總體水平落后

目前,我國還是一個(gè)發(fā)展中國家,經(jīng)濟(jì)相對落后,尤其是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。我國的農(nóng)村社會(huì)保障是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的條件下建立的,在一定程度上可視為是工業(yè)化的前提或者是組成部分,是社會(huì)主義國家為適應(yīng)客觀要求而自覺加以實(shí)施的。由于沒有先例可循,存在許多的問題。

(二)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村社會(huì)保障

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是制約我國農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展的根本原因。我國的社會(huì)保障體系也呈明顯的二元化特征:在城市,建立了面向企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度;在農(nóng)村,則實(shí)行家庭保障為主與集體救助相結(jié)合的保障制度,作為現(xiàn)代社會(huì)保障體系核心內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn),未在農(nóng)村完全建立,城鎮(zhèn)居民具有的就業(yè)、醫(yī)療、住房、退休金等福利措施,農(nóng)民均無權(quán)享受。

(三)土地保障和家庭保障問題

土地保障和家庭保障觀念根深蒂固的同時(shí),土地保障和家庭保障功能卻逐漸弱化。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度決定農(nóng)民有分配土地的權(quán)利并終身享受土地保障。所以,在人們眼中農(nóng)民總是有經(jīng)濟(jì)保障,這就使得政府忽視農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利,從而制約了農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展。此外,農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)差。我國農(nóng)民長期以來受封建文化的影響,認(rèn)為人的生、老、病、死應(yīng)該由家庭來負(fù)責(zé),家庭保障在農(nóng)民心目中非常神圣?！梆B(yǎng)兒防老”成為農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老思想,也制約了我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展豑。

而當(dāng)前的實(shí)際情況是,土地保障和家庭保障的功能逐漸弱化。土地保障功能的弱化主要有以下幾個(gè)方面的原因:(1)城市化進(jìn)程的加快。由于城市化進(jìn)程的推進(jìn),許多耕地被規(guī)劃為建筑用地或其他用地,很多農(nóng)民因此喪失了賴以生存的土地,自然,也就喪失了土地對自己的保障。(2)不斷增加的農(nóng)業(yè)人口。雖然農(nóng)村的計(jì)劃生育工作開展的卓有成效,但由于人口基數(shù)大,農(nóng)業(yè)人口增長很快,導(dǎo)致人多地少的矛盾更加凸顯。(3)小規(guī)模家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出比極低,而且農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)抗自然災(zāi)害的能力也較差,遇到荒災(zāi)之年,農(nóng)民很容易喪失生活保障。(4)加入WTO的影響。加入WTO對我國農(nóng)業(yè)影響較大,一家一戶的小戶生產(chǎn)經(jīng)營,很難與國外發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)競爭,更加劇了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

家庭保障功能的弱化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)日益小型化。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和計(jì)劃生育實(shí)施,農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)小型化。4-2-1和4-2-2家庭結(jié)構(gòu)增多,即一對中年夫婦要承擔(dān)雙方四個(gè)老人和一個(gè)或兩個(gè)孩子的負(fù)擔(dān)。很多家庭不堪負(fù)重,老人一般很難得到較好的照料。(2)青壯村民外出務(wù)工。農(nóng)村的青壯年外出務(wù)工,已成為極具中國特色的一種現(xiàn)象,導(dǎo)致的后果是老人和孩子留守家中,很多連日常生活和安全都無法保障。

三、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障的對策思考

(一)擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面,提高農(nóng)村社會(huì)保障水平

現(xiàn)階段,應(yīng)著重建立農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、合作醫(yī)療制度。1.應(yīng)優(yōu)先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存權(quán)利為目的的社會(huì)救助制度,是社會(huì)保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。制定時(shí)應(yīng)科學(xué)確定保障標(biāo)準(zhǔn),不同地區(qū)依據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以有所不同。2.逐步建立靈活多樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式可以多樣化,主要有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等。一般地區(qū)普遍建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外,鼓勵(lì)農(nóng)民個(gè)人按照自愿原則,繳納補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。二是繳費(fèi)方式應(yīng)有別于城市。由于農(nóng)民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,無固定用工單位,不可能完全參照城市居民的繳費(fèi)方式。建議在鄉(xiāng)農(nóng)民由個(gè)人、各級(jí)財(cái)政分別負(fù)擔(dān),按合理比例繳費(fèi),計(jì)入以身份證號(hào)碼為編碼的全國通用個(gè)人賬戶。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民享受當(dāng)?shù)芈毠ね却?按所在地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策,由個(gè)人和用工單位按一定標(biāo)準(zhǔn)靈活繳費(fèi),計(jì)入個(gè)人通用賬戶。繳費(fèi)時(shí)間也可靈活確定,每年年終個(gè)人可查詢、核對、補(bǔ)繳,逐年積累,到期定期支取。三是規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理。在確?；鸢踩缘那疤嵯?努力提高基金的保值增值。3.大力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療具有以下幾大特點(diǎn):一是突出大病統(tǒng)籌為主,重點(diǎn)解決農(nóng)民“因病致貧,因病返貧”的問題;二是政府給予資助,發(fā)揮資金利益導(dǎo)向作用,激發(fā)農(nóng)民參與的積極性;三是將過去以鄉(xiāng)村為統(tǒng)籌單位改為以縣為統(tǒng)籌單位,增加抗風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管能力。這種新型合作醫(yī)療制度十分切合農(nóng)村的實(shí)際情況,應(yīng)予以大力推廣,并在條件成熟和經(jīng)濟(jì)允許的情況下,逐步向城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度過渡豒。

(二)拓寬農(nóng)村社保資金來源渠道

一是中央財(cái)政、地方財(cái)政都要適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高社保資金支出比例,加大對農(nóng)村社保資金的投入。同時(shí),中央財(cái)政、地方財(cái)政要明確各自責(zé)任和投資分配比例。二是借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗(yàn),發(fā)行社會(huì)保障彩票,從社會(huì)廣泛募集資金。還可建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),將三種彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)合并,縮小管理成本。三是開征社會(huì)保障稅。稅制法定,一般具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、強(qiáng)制性等特征,是相對比較固定的籌資渠道。社會(huì)保障稅作為附加稅,由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收,一方面可以減少征收成本,另一方面富者多繳,窮者少繳,起到“抑富濟(jì)貧”的作用,有利于促進(jìn)社會(huì)公平豓。

(三)完善和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障管理,強(qiáng)化監(jiān)督

農(nóng)村社會(huì)保障中存在的問題及農(nóng)民投保熱情不高,社會(huì)保障意識(shí)淡薄,與農(nóng)村社會(huì)保障管理體制不規(guī)范有密切關(guān)系。因此,要使農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展,必須在強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障制度制衡機(jī)制上下工夫。首先,應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè),建立全國統(tǒng)一的、有權(quán)威的農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。其次,完善農(nóng)村保障的監(jiān)督體系,這是農(nóng)村社會(huì)保障制衡機(jī)制的主要組成部分。第三,加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)。要通過內(nèi)部提高職工素質(zhì)和外部引進(jìn)專業(yè)人才的途徑,努力塑造和培育一支專業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化管理所需要的專業(yè)隊(duì)伍豔。

(四)提升土地保障和家庭保障的“造血”功能

在農(nóng)村建立社會(huì)保障體系,并不是全盤否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反,土地保障和家庭保障符合中國國情和文化傳統(tǒng),是農(nóng)村社會(huì)保障體系的有益補(bǔ)充。要充分發(fā)揮土地保障和家庭保障的功能和作用,就必須提升其“造血”功能。一方面,要進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大科技扶貧力度,提高土地產(chǎn)出效益,使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。另一方面,家庭保障主要依賴于子女的贍養(yǎng),而子女的贍養(yǎng)能力往往決定于其就業(yè)狀況,就業(yè)狀況又決定于其受教育程度。但在廣大農(nóng)村尤其是中西部落后地區(qū)農(nóng)村,兒童失學(xué)輟學(xué)的現(xiàn)象并不少見,上學(xué)難的問題比較突出。因此,應(yīng)加大農(nóng)村教育投入,提高農(nóng)民子女的文化素質(zhì),增強(qiáng)其將來的就業(yè)能力,從源頭著手,為家庭保障提升“造血”功能豖。