反壟斷國(guó)際執(zhí)法合作的理論基礎(chǔ)分析

黃 丹

摘要全球經(jīng)濟(jì)一體化和貿(mào)易投資自由化,使得跨國(guó)投資行為日益突出。為了有效規(guī)制跨國(guó)壟斷行為的消極影響,維護(hù)本國(guó)利益,各國(guó)紛紛開(kāi)始尋求反壟斷合作并取得了相當(dāng)成效。本文通過(guò)對(duì)國(guó)際合作的理論前提構(gòu)架在反壟斷法的域外效力、效果原則及積極禮讓原則的三個(gè)層面分析研究,從而對(duì)我國(guó)在反壟斷法實(shí)施方面開(kāi)展與其他國(guó)家的合作提供相關(guān)啟示。

關(guān)鍵詞域外效力管轄沖突效果原則積極禮讓

中圖分類(lèi)號(hào):D99文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-175-02

21世紀(jì),反壟斷法和反壟斷政策國(guó)際合作的必要性和緊迫性日益凸顯。在主要的發(fā)達(dá)國(guó)家和重要的國(guó)際組織內(nèi),關(guān)于合作課題的討論已經(jīng)廣泛而深入的展開(kāi),相關(guān)的國(guó)內(nèi)立法、雙邊和區(qū)域協(xié)議、國(guó)際組織的工作報(bào)告已經(jīng)不少。尤其雙邊合作更取得了顯著成效。盡管?chē)?guó)際合作這一議題的許多方面還存在非常激烈的爭(zhēng)論,但是,反壟斷法領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行國(guó)際執(zhí)法合作已成為各方的共識(shí)。

一、反壟斷法的域外效力——反壟斷國(guó)際執(zhí)法合作的直接原因

(一)域外效力的確立

反壟斷法的域外效力,是指在反壟斷的域外適用上,當(dāng)位于本國(guó)領(lǐng)土之外的其他國(guó)家和地區(qū)的企業(yè)在該國(guó)境外實(shí)施的行為,對(duì)該國(guó)國(guó)內(nèi)相應(yīng)的市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的惡劣的影響時(shí),在多大的程度和范圍內(nèi),該國(guó)的反壟斷法可以適用于這些特定的外國(guó)企業(yè)的行為的司法管轄權(quán)問(wèn)題。①最初,世界各國(guó)的反壟斷法都嚴(yán)格遵循屬地原則,二戰(zhàn)后隨著貿(mào)易障礙的減少,國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈,跨國(guó)壟斷日益突出和嚴(yán)重,在缺乏國(guó)際反壟斷立法的情況下,反壟斷法的域外適用應(yīng)運(yùn)而生。美國(guó)是世界上最早規(guī)定反壟斷法域外效力的國(guó)家。在1945年美國(guó)訴鋁公司案中,美國(guó)第二巡回法官漢恩德指出,謝爾曼法適用于外國(guó)企業(yè)在美國(guó)境外訂立的所有協(xié)議,只要“它們的意圖是影響對(duì)美國(guó)的出口,而且事實(shí)上也影響了美國(guó)的出口?！边@一案件便是反壟斷法域外效力在實(shí)踐上的開(kāi)端。②從這之后,美國(guó)開(kāi)始憑借強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在境外適用其反托拉斯法,追究外國(guó)企業(yè)的法律責(zé)任。

(二)域外效力引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題

如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)全球化是反壟斷法國(guó)際合作的根源,那么由反壟斷法域外效力引起的各種沖突則是導(dǎo)致各國(guó)尋求國(guó)際合作的直接原因。

1.引發(fā)了與國(guó)家主權(quán)的矛盾。反壟斷法的域外效力不可避免的會(huì)涉及到與國(guó)家主權(quán)之間的關(guān)系。國(guó)際法上的國(guó)家主權(quán)只能是國(guó)家對(duì)內(nèi)的最高權(quán)和對(duì)外的獨(dú)立權(quán)。在對(duì)外方面,主權(quán)意味著獨(dú)立。獨(dú)立表現(xiàn)之一就是國(guó)家在其領(lǐng)土和主權(quán)管轄范圍之內(nèi)行使權(quán)力的排他性,包含了國(guó)家的屬人和屬地優(yōu)越權(quán)。也就是說(shuō),國(guó)家依據(jù)主權(quán)原則對(duì)他國(guó)的域外管轄權(quán)在天然的排斥傾向。但是對(duì)主權(quán)原則的支持不代表對(duì)域外管轄權(quán)的全面否定。國(guó)家主權(quán)是相對(duì)的,不是絕對(duì)的。隨著國(guó)際法的發(fā)展和國(guó)際社會(huì)的進(jìn)步,絕對(duì)主權(quán)論日益成為阻礙國(guó)際合作和社會(huì)進(jìn)步的桎梏,國(guó)家應(yīng)當(dāng)更加清楚地看到,在法律地位平等的基礎(chǔ)上,開(kāi)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作更符合國(guó)家的根本利益。正是因?yàn)闅W盟成員國(guó)放棄了部分經(jīng)濟(jì)主權(quán)和司法主權(quán),歐盟這個(gè)超國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體才能建立適用于所有成員國(guó)的有效的反壟斷法執(zhí)行機(jī)制,并取得了相當(dāng)?shù)某煽?jī)。若德國(guó)、瑞士、英國(guó)、日本、意大利等國(guó)家不對(duì)自己的國(guó)家主權(quán)作出部分限制,也難以成就美國(guó)在反壟斷法領(lǐng)域的今天。③因此,在處理域外效力問(wèn)題時(shí),國(guó)家主權(quán)需要靈活考慮。

2.增加了交易成本。降低交易成本是經(jīng)濟(jì)全球化及貿(mào)易自由化的重要目標(biāo)。反壟斷法的域外效力為跨國(guó)限制競(jìng)爭(zhēng)行為重疊適用多國(guó)法律提供了前提條件,當(dāng)交易行為同時(shí)受多國(guó)反壟斷法調(diào)整時(shí),行為人為了交易行為的順利進(jìn)行,必須同時(shí)按照多個(gè)國(guó)家反壟斷法的規(guī)定,同時(shí)完成相應(yīng)規(guī)定事宜及程序,這大大的增加了交易的成本,而這些成本是無(wú)益的且最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

各國(guó)反壟斷法域外適用的規(guī)定,對(duì)反壟斷的國(guó)際執(zhí)法合作來(lái)說(shuō)是一把雙刃劍。從美國(guó)、歐盟等國(guó)家或者其他地區(qū)的司法實(shí)踐看,反壟斷法的域外適用常常會(huì)產(chǎn)生管轄權(quán)沖突和法律沖突,甚至引發(fā)國(guó)家間糾紛。因此,反壟斷法不能過(guò)度的域外適用。另一方面,由于競(jìng)爭(zhēng)的相互關(guān)聯(lián)性,要保持國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)秩序的有序、合法,就不能不排除國(guó)際無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的干擾。在目前缺乏統(tǒng)一遵守的國(guó)際反壟斷法規(guī)則的條件下。一國(guó)只能將本國(guó)反壟斷法適用于域外,對(duì)發(fā)生在他國(guó)的影響到本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)秩序的限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制和干預(yù),才能確保本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)秩序不被破壞?？梢?jiàn),競(jìng)爭(zhēng)法域外適用是國(guó)家一種現(xiàn)實(shí)而無(wú)奈的選擇,適應(yīng)了國(guó)際交往的需要,有其存在的合理性。因此,反壟斷法域外適用應(yīng)當(dāng)非常慎重。

二、效果原則——反壟斷國(guó)際執(zhí)法合作的客觀要求

(一)效果原則的形成

效果原則是競(jìng)爭(zhēng)法域外適用的傳統(tǒng)依據(jù)。它指發(fā)生在一國(guó)域外的行為如果對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,那么該國(guó)就可以對(duì)此行為行使管轄權(quán)。1945年的“美國(guó)訴鋁公司案”確立了著名的“效果原則”。該案的焦點(diǎn)在于:有許多外國(guó)制造者加盟的“限制性協(xié)議”是否構(gòu)成一個(gè)“限制州際或國(guó)際商業(yè)或貿(mào)易的合同、聯(lián)合……或共謀”。如果構(gòu)成,則是《謝爾曼法》所規(guī)定的“違法行為”。法庭最終指出,“案中的兩合同雖然簽訂于美國(guó)境外,但它們?cè)噲D影響美國(guó)的進(jìn)口貿(mào)易,并實(shí)際上造成了影響,因而,這種合同應(yīng)受美國(guó)法院及美國(guó)的反壟斷法管轄”。④此后,這一原則開(kāi)始被越來(lái)越多國(guó)家的立法與司法實(shí)踐所采納,典型的如德國(guó)、法國(guó)、奧地利、瑞典、澳大利亞、瑞士等國(guó)均以效果原則主張競(jìng)爭(zhēng)法的域外效力。當(dāng)然,也有國(guó)家對(duì)此原則持反對(duì)態(tài)度,最典型的是英國(guó)。⑤

(二)效果原則的適用評(píng)析

1.缺乏明確的理論依據(jù)?！靶Ч瓌t”實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際法域外效力的過(guò)度擴(kuò)張,在很大程度上忽視了傳統(tǒng)國(guó)際法關(guān)于屬地管轄權(quán)或?qū)偃斯茌牂?quán)對(duì)法律域外效力的限制作用,而將域外效力的適用完全建立在行為的后果與本國(guó)的客觀聯(lián)系上。因此,該原則盡管滿足了壟斷行為超越國(guó)界適用的內(nèi)在需求,但是即便將“效果原則”視為“客觀屬地原則”的表現(xiàn)形式,由于其著眼點(diǎn)是本國(guó)利益,在最大限度擴(kuò)張法律適用空間的同時(shí),會(huì)不自覺(jué)地侵犯到別國(guó)的利益,從而被認(rèn)為是侵犯了他國(guó)的主權(quán)權(quán)益。⑥而對(duì)國(guó)家主權(quán)原則的挑戰(zhàn)恰恰動(dòng)搖了“屬地原則”的根基?？梢?jiàn),“效果原則”盡管滿足了實(shí)踐的需求,卻沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的理論根基,這也正是該原則遲遲沒(méi)有能夠成為國(guó)際法基本原則的原因。

2.引起國(guó)家間管轄權(quán)的沖突。反壟斷法域外適用究其本質(zhì)還是一國(guó)的域外管轄權(quán)問(wèn)題。管轄權(quán)是國(guó)際法中的一個(gè)重要概念,是由國(guó)家主權(quán)派生的權(quán)利。如何劃分國(guó)家之間對(duì)某些問(wèn)題的管轄權(quán)也是國(guó)際法中的重要問(wèn)題。國(guó)際常設(shè)法院在1927年審理的荷花號(hào)案中對(duì)國(guó)家管轄權(quán)的結(jié)論是:“國(guó)際法沒(méi)有限制一個(gè)國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之外的人、財(cái)產(chǎn)以及行為適用其自己的法律以及行使法院的管轄權(quán)。相反,國(guó)際法給了它們很大的自由裁量權(quán)。除了某些情況的限制外,每個(gè)國(guó)家都可以采用一個(gè)它認(rèn)為最好和最恰當(dāng)?shù)脑瓌t?！?因此,各國(guó)可以在反壟斷法中根據(jù)自己的管轄原則和規(guī)則主張對(duì)同一案件的管轄權(quán),這必然會(huì)造成管轄權(quán)上的法律沖突。

效果原則是反壟斷法域外適用制度影響最大,同時(shí)也是引起爭(zhēng)議最多的原則。盡管存在諸多爭(zhēng)議,但經(jīng)濟(jì)的全球化使得現(xiàn)實(shí)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)生活中跨國(guó)壟斷的域外適用仍在繼續(xù),且有擴(kuò)大的趨勢(shì)。因此,在人們還沒(méi)有找到更好的理論基礎(chǔ)前,“效果原則”有其存在和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求?！靶Ч瓌t”的運(yùn)用不僅使得本國(guó)法可以適用于域外的壟斷行為,更重要的是有可能使得本國(guó)法獲得比行為地法或其他國(guó)家的法律更為優(yōu)先的地位。實(shí)踐證明,通過(guò)一方單方面的解決跨國(guó)限制競(jìng)爭(zhēng)行為是不現(xiàn)實(shí)的。只有加強(qiáng)國(guó)際執(zhí)法合作才是解決沖突和對(duì)抗的最好辦法,我們應(yīng)該在合作中謀求發(fā)展,不斷修正現(xiàn)有的“效果原則”。

三、積極禮讓原則——反壟斷國(guó)際執(zhí)法合作的理論基礎(chǔ)

(一)積極禮讓原則的起源與發(fā)展

上世紀(jì)70年代,面對(duì)反壟斷法執(zhí)行方面單邊主義所遭受的挫折及自身國(guó)力的相對(duì)衰弱,美國(guó)不得不開(kāi)始調(diào)整自身政策,逐步修正“效果原則”,開(kāi)始嘗試與其他國(guó)家通過(guò)合作的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)其反壟斷法的域外效力?！胺e極禮讓原則”便是美國(guó)與其它國(guó)家合作機(jī)制中最具特色的制度。

美國(guó)和歐共體1991年簽訂的《美國(guó)政府與歐洲共同休委員會(huì)關(guān)于它們競(jìng)爭(zhēng)法適用的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)美歐協(xié)定)是第一個(gè)在競(jìng)爭(zhēng)政策方面規(guī)定積極禮讓內(nèi)容的協(xié)定。美歐協(xié)定第5條規(guī)定:“如果一方相信在另一方領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行的反競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)有害地影響了其重要利益,可以請(qǐng)求另一方采取適當(dāng)?shù)男袨?另一方應(yīng)考慮該項(xiàng)請(qǐng)求并通告它所做出的決定和任何相關(guān)的調(diào)查。該程序的適用并不妨礙請(qǐng)求方自行采取行動(dòng)?！雹吒鶕?jù)該原則,當(dāng)一國(guó)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)幾個(gè)國(guó)家都有消極影響的觸犯反壟斷法的跨國(guó)行為由另一個(gè)國(guó)家處理更好時(shí),該國(guó)主管機(jī)關(guān)應(yīng)要求該另一國(guó)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查,并給予可能的積極協(xié)助。1998年美國(guó)和歐共體進(jìn)一步簽訂了《關(guān)于在競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法過(guò)程中實(shí)施積極禮讓原則的協(xié)定》,作為1991年協(xié)定的補(bǔ)充。該補(bǔ)充協(xié)定中關(guān)于請(qǐng)求國(guó)應(yīng)推遲或中止本國(guó)調(diào)查程序以利于被請(qǐng)求國(guó)來(lái)采取相應(yīng)措施的規(guī)定,被視為最實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。⑧此后美國(guó)與加拿大、澳大利亞、日本、墨西哥等國(guó)家之間簽訂的合作協(xié)定中以該協(xié)定為模版。

(二)積極禮讓原則的優(yōu)越性

積極禮讓是一種創(chuàng)造性的反壟斷執(zhí)法合作原則。該原則上在美國(guó)和歐盟的報(bào)告里得到了一致的贊許,認(rèn)為其對(duì)雙邊合作的進(jìn)一步發(fā)展有重要作用。美歐協(xié)議也被其它國(guó)家認(rèn)為是“走向美歐反托拉斯法統(tǒng)一和一致的重要一步,是未來(lái)國(guó)際統(tǒng)一反托拉斯法的一個(gè)范本”。⑨該原則與身俱來(lái)的優(yōu)越性有效的促進(jìn)了反壟斷的國(guó)際執(zhí)法合作。

1.回避了國(guó)家主權(quán)問(wèn)題。前文已提到反壟斷法的域外效力和“效果原則”的適用或多或少的都會(huì)被指責(zé)為侵犯了他國(guó)主權(quán),容易引起國(guó)家間的沖突和對(duì)抗。而根據(jù)積極禮讓原則,與限制競(jìng)爭(zhēng)行為有最密切聯(lián)系的締約國(guó)一方承擔(dān)調(diào)查和提供可能的救濟(jì)的責(zé)任,并且該締約國(guó)依據(jù)自己的法律來(lái)進(jìn)行這種調(diào)查和提供救濟(jì),而請(qǐng)求國(guó)則對(duì)承擔(dān)調(diào)查和提供救濟(jì)的締約國(guó)提供各種協(xié)助。如此,積極禮讓原則就避開(kāi)了有關(guān)國(guó)家主權(quán)的問(wèn)題,從而降低了一方對(duì)另一方采取單邊主義措施的可能性,有效地減少?lài)?guó)際摩擦或糾紛。

2.有效遏制了跨國(guó)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。在遇到境外發(fā)生但對(duì)境內(nèi)產(chǎn)生不利影響的限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí),請(qǐng)求國(guó)如果堅(jiān)持傳統(tǒng)的國(guó)際法管轄原則,就無(wú)法主張對(duì)其擁有管轄權(quán),不能有效的保護(hù)本國(guó)利益;如果基于“效果原則”主張本國(guó)反壟斷法的域外適用,會(huì)引發(fā)一系列不必要的沖突。盡管境外國(guó)家認(rèn)為境內(nèi)國(guó)家對(duì)該行為擁有管轄權(quán),但是由于不能展開(kāi)徹底調(diào)查,也很難證明嫌疑行為的違法性,更不用說(shuō)在執(zhí)行方面可能遇到的各種阻礙。但通過(guò)積極禮讓原則,即使請(qǐng)求國(guó)的域外管轄權(quán)受到了限制,也可以借助被請(qǐng)求國(guó)的法律對(duì)跨國(guó)反競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行矯正。

3.降低了反壟斷執(zhí)法的成本。在適用“效果原則”時(shí),如果一國(guó)相信境外行為對(duì)其本國(guó)利益產(chǎn)生了不利影響,通常會(huì)依據(jù)本國(guó)法律立即啟動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)法的調(diào)查程序。而這種跨國(guó)境限制競(jìng)爭(zhēng)行為的調(diào)查,從時(shí)間、經(jīng)濟(jì)和風(fēng)險(xiǎn)等方面來(lái)說(shuō)成本都是很大的。但積極禮讓原則將調(diào)查程序交由與限制競(jìng)爭(zhēng)行為有最密切聯(lián)系的國(guó)家來(lái)進(jìn)行,可以減少被請(qǐng)求國(guó)不必要的調(diào)查成本和風(fēng)險(xiǎn)成本。

盡管積極禮讓原則大大促進(jìn)了反壟斷法的執(zhí)法合作,但是其缺陷也是比較明顯的。首先,積極禮讓原則雖然建立了一種完全基于自愿的合作機(jī)制,但是到目前為止它還只是一個(gè)原則,沒(méi)有形成一套具體的行為規(guī)范,缺乏可操作性;其次,在跨國(guó)限制競(jìng)爭(zhēng)行為中,對(duì)“效果原則”的弱化作用并不明顯。盡管積極禮讓原則的缺陷不容忽視,但是我們同樣必須用發(fā)展的眼光看問(wèn)題。積極禮讓原則作為新生事物,在開(kāi)展反壟斷法實(shí)施中雙邊合作的領(lǐng)域中有著其蓬勃的生命力,在國(guó)際執(zhí)法合作不斷深入的過(guò)程中,該原則還會(huì)不斷充實(shí)和完善以發(fā)揮更大效用。因此,對(duì)該原則加以修正,使其不斷適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展趨勢(shì),同時(shí)又保持其尊重他國(guó)主權(quán)的優(yōu)點(diǎn),是目前反壟斷國(guó)際執(zhí)法合作的最優(yōu)路徑。