試論房屋拆遷之經(jīng)濟(jì)法理念

陳昊陽

摘要目前,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速,房屋拆遷已成為全國各城市建設(shè)和百姓生活中的熱門話題。拆遷工作具有政策性、社會性、群眾性強的特點,而且涉及到廣大被拆遷群眾的切身利益。拆遷過程中能否做到依法辦事,不僅影響到城市建設(shè)進(jìn)度和目標(biāo)的實現(xiàn),也影響著社會穩(wěn)定的大局。經(jīng)濟(jì)法作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系的法律,在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著巨大的作用,在面對目前城市房屋拆遷問題和困境時,如何運用經(jīng)濟(jì)法理念來指導(dǎo)和完善無疑具有重要意義。

關(guān)鍵詞房屋拆遷經(jīng)濟(jì)法理念

中圖分類號:D912.99文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-149-02

城市房屋拆遷是因城市建設(shè)的需要,經(jīng)政府有關(guān)部門的審批,由拆遷人拆除被拆遷人現(xiàn)有城市房屋及其他地上附屬物,并由拆遷人對被拆遷人對被拆遷人進(jìn)行補償、安置的法律行為。

城市房屋拆遷的核心問題是拆遷行為的性質(zhì)問題。目前學(xué)界關(guān)于拆遷性質(zhì)問題看法不一。有的學(xué)者認(rèn)為拆遷實質(zhì)是國家對相對人房屋的一種強制征收行為豍;有的學(xué)者認(rèn)為拆遷實質(zhì)是為了取得被拆遷人房屋及其附屬物占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)豎;還有的學(xué)者從現(xiàn)實出發(fā)認(rèn)為目前大多數(shù)拆遷是商業(yè)拆遷,其性質(zhì)是被拆遷人的利益轉(zhuǎn)移給了拆遷人,與憲法上的征收和征用不同。我們認(rèn)為房屋拆遷行為不是一個單純的法律行為,而是充斥著各種復(fù)雜多樣的法律關(guān)系。其中,是否以“公共利益”為目的是城市房屋拆遷的靈魂。據(jù)此房屋拆遷可以分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。公益性拆遷是行政法律關(guān)系,屬公法調(diào)整范疇;而商業(yè)性拆遷則是民事法律關(guān)系,屬私法調(diào)整范疇,公權(quán)力必須退出,政府不得介入和干預(yù)。實踐中基于公益建設(shè)項目的拆遷(比如公路,鐵路建設(shè)等)以及危房改造的拆遷,屬于公益拆遷。出于商業(yè)開發(fā)目的的拆遷(比如寫字樓,商品房等),屬于商業(yè)拆遷。

根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《管理條例》)的有關(guān)規(guī)定,城市房屋拆遷的過程如下:拆遷申請人要在城區(qū)一塊建有房屋的土地上進(jìn)行項目開發(fā)建設(shè),先要得到相關(guān)行政部門許可(計劃主管部門、城市規(guī)劃部門、土地管理部門),然后持有關(guān)許可證書籍文件、拆遷計劃和拆遷方案、拆遷安置資金證明向城市房屋拆遷管理部門申請拆遷。經(jīng)過審查,房屋拆遷管理部門向拆遷人頒發(fā)拆遷許可,同時發(fā)布拆遷公告。然后由拆遷人與被拆遷人就補償?shù)姆绞?、補償?shù)臄?shù)額等具體事項進(jìn)行協(xié)商,并按協(xié)議給予補償。協(xié)議不成,當(dāng)事人可以申請行政裁決或提起訴訟。對裁決不服的可以上訴法院,在此期間法院可以先予執(zhí)行。對裁決不服又不上訴的,可以強制拆遷或申請法院執(zhí)行。

隨著城市建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國城市房屋拆遷中暴露出來的問題越來越多,比如:

(一)《管理條例》規(guī)定

《管理條例》第二條規(guī)定:“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷并需要對被拆遷人補償安置的,適用本條例?！痹谛g(shù)語的使用上,未對拆遷行為本身的目的性作任何規(guī)定,導(dǎo)致拆遷的“公”“私”利益界限不清。

(二)不依法行政,角色串位

盡管國務(wù)院的《管理條例》中規(guī)定房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人,但在某些地區(qū),政府行政部門以保證建設(shè)項目的順利進(jìn)行為由,強行介入平等主體之間的交易活動。它們往往由一個直接行使政府權(quán)力的機(jī)構(gòu),搖身變?yōu)橹苯拥牟疬w人,既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運動員。由于政府本身就成為拆遷糾紛的一方當(dāng)事人,這就使得政府的行政裁決已經(jīng)沒有任何實質(zhì)意義,更沒任何公正可言。

(三)行政權(quán)力肆意介入民事關(guān)系

行政裁決、行政審批、行政強制等手段大量使用,民事關(guān)系被扭曲、平等平衡關(guān)系被打破,個別地方政府通過發(fā)放拆遷許可、單方確定補償價格和進(jìn)行裁決甚至直接強制等手段代替了市場主體的自由選擇,尤其是對被拆遷人而言,政府的干預(yù)往往損害了其最基本的生存權(quán)和最根本的財產(chǎn)權(quán)。

經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、維護(hù)公平競爭關(guān)系、組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系的法,是對縱向經(jīng)濟(jì)關(guān)系和橫向經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行全方位和全過程的綜合調(diào)整的法,是一個獨立的基本法部門。經(jīng)濟(jì)法以社會責(zé)任為其本位,同民法,行政法一道共同承擔(dān)著對市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整的神圣使命,發(fā)揮著重要作用。

經(jīng)濟(jì)法的理念是人們對經(jīng)濟(jì)法的理性的、基本的認(rèn)識和追求,是經(jīng)濟(jì)法及其適用的最高原理。經(jīng)濟(jì)法理念包含哪些內(nèi)容,見仁見智。楊紫烜教授認(rèn)為維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序,推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步,以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法主體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)法理念包含的內(nèi)容;漆多俊教授堅持經(jīng)濟(jì)法理念應(yīng)包含秩序、效率、公平和正義等內(nèi)容;徐孟洲教授則更直接的指出,與新發(fā)展觀相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法要堅持以人為本、樹立全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展、使經(jīng)濟(jì)社會與人類應(yīng)和諧發(fā)展的理念;還有的學(xué)者把經(jīng)濟(jì)法理念具體歸納為:政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有限性和須規(guī)制性理念;可持續(xù)發(fā)展理念;社會效益和社會公正理念;經(jīng)濟(jì)主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全理念;程序之法理念等。

城市房屋拆遷制度屬于經(jīng)濟(jì)法體系中房地產(chǎn)法律制度中的一部分,城市房屋拆遷問題關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。在面對目前城市房屋拆遷的問題和困境時,運用經(jīng)濟(jì)法理念來指導(dǎo)和完善是一項重大的使命。我們認(rèn)為,在拆遷過程中貫徹和堅持政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有限性和須規(guī)制性理念、社會公平理念、程序之法理念和以人為本理念無疑更具有重要意義。

城市房屋拆遷活動中,應(yīng)該堅持政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有限性和須規(guī)制性理念。政府應(yīng)當(dāng)有所為有所不為,防止行政權(quán)的濫用。經(jīng)濟(jì)法從本質(zhì)上來說是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律。然而由于政府的有限理性、政府行為目標(biāo)與社會公共利益之間的偏差、信息不對稱等問題,客觀上不可避免的造成“政府失靈”。因此經(jīng)濟(jì)法一方面要賦予政府干預(yù)市場的一定權(quán)力,以矯正“市場失靈”;另一方面,經(jīng)濟(jì)法又要防范、限制政府的干預(yù),以防止政府的權(quán)力濫用,防止“政府失靈”。在城市房屋拆遷問題上,我國個別地方政府在經(jīng)營城市過程中,由于種種原因和利益驅(qū)動,存在不依法行政,甚至強行介入拆遷糾紛這一民事關(guān)系中,實則借公共利益之名追求商業(yè)利益,給拆遷評估工作造成種種干擾,這也是引起諸多拆遷糾紛的原因之一。具體情形主要有:(1)政府在拆遷活動中的角色混亂?！豆芾項l例》第五條規(guī)定政府是房屋拆遷的監(jiān)督管理者;第七條規(guī)定政府是房屋拆遷的許可者;第十六條規(guī)定政府是拆遷人與被拆遷人因達(dá)不成拆遷補償安置協(xié)議的裁決者。政府角色定位不準(zhǔn)是引發(fā)被拆遷人將拆遷矛盾指向政府的重要原因。(2)行政權(quán)濫用。有些地方政府因為“政績效應(yīng)”和禁不起大筆土地出讓金的誘惑,打著舊城改造的旗號大肆介入商業(yè)拆遷領(lǐng)域,而置被拆遷群眾利益于不顧。此外,由于政府往往站在拆遷人立場,因此拆遷當(dāng)事人之間就拆遷補償安置問題無法真正的平等協(xié)商。(3)拆遷評估機(jī)構(gòu)獨立性難以保障。評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查是由政府職能部門實施的。而政府本身就存在尋租行為的風(fēng)險。有的評估機(jī)構(gòu)明知政府沒有完成辦理《拆遷許可證》手續(xù),仍然接受其委托從事估價活動。上述現(xiàn)實困境反映出的主要問題是,必須要對政府的干預(yù)行為進(jìn)行限制和規(guī)范。從經(jīng)濟(jì)法的角度來說,政府應(yīng)具有監(jiān)督職能是勿庸置疑的,但側(cè)重應(yīng)是間接的宏觀調(diào)控,加強對拆遷市場的規(guī)范,而不是直接干預(yù),瓜分利益;政府應(yīng)該真正的退出拆遷市場,特別是不能以任何理由強行介入商業(yè)拆遷,商業(yè)拆遷是在開發(fā)商與被拆遷人在自由平等協(xié)議的基礎(chǔ)上實施的房屋拆遷行為,整個過程應(yīng)該完全按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來進(jìn)行,政府不得干預(yù)。被拆遷人有不同意拆遷的選擇權(quán);在拆遷補償安置階段,政府不得介入拆遷人與被拆遷人之間的談判,不得利用任何具有強制性手段來脅迫被拆遷人,使被拆遷人違背自己意志簽訂拆遷補償協(xié)議;在拆遷價格評估機(jī)構(gòu)方面,我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由行業(yè)協(xié)會來審查評估機(jī)構(gòu)資質(zhì),由行業(yè)協(xié)會推薦一些優(yōu)秀單位供拆遷當(dāng)事人選擇。行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的自律和監(jiān)管可以在最大限度上保證評估機(jī)構(gòu)的估價公平合理。將政府權(quán)力限制在一定范圍,把一些工作交給社會相關(guān)組織。

在城市房屋建設(shè)過程中應(yīng)該堅持社會公平理念。公平是法的基本價值。社會公平同樣也是經(jīng)濟(jì)法所追求的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)法上的公平是社會公平,在重視傳統(tǒng)民商法所遵循的地位平等、機(jī)會均等的原則下,還強調(diào)結(jié)果公平,結(jié)果公平的核心是對弱勢群體的保護(hù)。我們認(rèn)為城市房屋拆遷活動中,被拆遷人利益更多的應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)法來保護(hù)。但由于《管理條例》未能區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷,導(dǎo)致只要拆遷人申請和履行相關(guān)手續(xù)拿到拆遷許可證之后就可以“光明正大”地對被拆遷人的房屋及其附屬物進(jìn)行拆除,而被拆遷人面臨的只能是被動接受拆遷的尷尬境地。憲法和物權(quán)法中關(guān)于私人合法財產(chǎn)不受侵犯的規(guī)定早已被拋置腦后。這種在拆遷許可過程中存在的被拆遷人意思不自由是民商法所保護(hù)不及的。此外,在拆遷過程中被拆遷群眾處于弱勢地位,這種客觀存在的不平等不公平也是民商法所難以解決的。而經(jīng)濟(jì)法則可以彌補這方面缺陷。經(jīng)濟(jì)法的社會公平理念的價值判斷之一在于對弱勢群體的保護(hù),被拆遷人作為一個整體應(yīng)該受到公平正義的待遇。不僅要體現(xiàn)在對私有財產(chǎn)的保護(hù),也要體現(xiàn)在對補償安置的合理要求。在商業(yè)拆遷中嚴(yán)禁政府成為幕后拆遷人,還拆遷市場公平競爭的環(huán)境,保障拆遷當(dāng)事人充分表達(dá)意見的權(quán)利。在補償安置方面,政府不得以行政手段壓低補償價格,而應(yīng)當(dāng)從被拆遷人利益出發(fā),允許拆遷人選擇補償方式,允許被拆遷人選擇拆遷價格評估機(jī)構(gòu)。還要強調(diào)的是在拆遷人與被拆遷人未就補償安置達(dá)成協(xié)議的情形下應(yīng)將該協(xié)議的裁決權(quán)交由法院,而不是房屋拆遷管理部門或地方政府去行使,因為房屋拆遷管理部門或地方政府是拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人之一,他們在某種程度上與拆遷人利益是一致的,再由他們就補償安置進(jìn)行裁決有違公正,對被拆遷人也是極大的不公平。

城市房屋拆遷的整個過程應(yīng)當(dāng)貫徹“程序之法”理念,循序漸進(jìn)、按章辦事。程序通常指“事情進(jìn)行的先后次序”或“按時間先后依次安排的工作步驟”。豏法律程序則是指在實施法律行為時,所應(yīng)在時間和空間上遵守的特定的步驟和次序。經(jīng)濟(jì)法不僅是實體法,同樣也是程序法。經(jīng)濟(jì)法程序理念的價值存在于其對政府在管理市場經(jīng)濟(jì)活動過程中進(jìn)行監(jiān)督和約束。通過經(jīng)濟(jì)法程序?qū)φ虑笆轮羞M(jìn)行控制和約束,促進(jìn)政府行政的效率,防止政府權(quán)力的濫用。公平正義不僅應(yīng)由實體法來保障,程序法也應(yīng)該在其具體規(guī)定中貫徹公平正義原則,其實程序法本身就蘊含依法行事的法律理念?！俺绦蛑ā崩砟钜笤诔鞘蟹课莶疬w活動中,應(yīng)當(dāng)貫徹按“程序”辦事的原則。在行政許可這一環(huán)節(jié)中應(yīng)當(dāng)堅持拆遷人手續(xù)齊全完備才能發(fā)放拆遷許可證的原則。《管理條例》明文規(guī)定拆遷人申請拆遷許可證應(yīng)當(dāng)提交的資料,行政審查機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真負(fù)責(zé)的履行職責(zé),對手續(xù)不全的禁止發(fā)放拆遷許可證。在拆遷許可環(huán)節(jié)中,由于直接涉及到被拆遷群眾的財產(chǎn)權(quán),因此應(yīng)當(dāng)允許民意的滲透;現(xiàn)行拆遷相關(guān)條例并未對行政許可環(huán)節(jié)設(shè)立聽證制度做出規(guī)定。我們認(rèn)為,允許被拆遷人加入既符合《行政許可法》中關(guān)于聽證制度的要求,也可以保證被拆遷人充分享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),防止政府行政權(quán)損害民眾利益。特別是在商業(yè)拆遷中,更能保證被拆遷人主張自己的權(quán)利;強制拆遷要嚴(yán)格按程序辦事。符合強拆條件的才能拆,不符合條件的一定不能強行拆遷。對符合強拆條件的要耐心的做好被拆遷戶的思想工作,同時做好證據(jù)保留;行政訴訟期間,先予執(zhí)行應(yīng)當(dāng)慎重。在界定公益拆遷和商業(yè)拆遷的前提下,明確規(guī)定在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項目中,拆遷人和被拆遷人沒有就補償安置達(dá)成一致,項目就不能開工,更不能使用先予執(zhí)行的手段。在公益性拆遷中可以申請先予,但應(yīng)當(dāng)慎而又慎,否則法律的正當(dāng)性無從談起。

在強制拆遷過程中應(yīng)該堅持以人為本理念。從個人本位或權(quán)利本位轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣疚坏钠?這是西方法哲學(xué)或立法指導(dǎo)思想再當(dāng)代的重大變化。然而過于強調(diào)社會本位也是有害的。社會本位應(yīng)與個人本位進(jìn)行必要的平衡。從某種意義上來說,經(jīng)濟(jì)法應(yīng)該是追求個人私利和公眾福祉的平衡,“以人為本”理念是構(gòu)建和諧社會的價值基礎(chǔ)。以人為本要求尊重人權(quán)、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主。眾所周知,各地拆遷實踐中民眾最反感的,也是最容易激發(fā)矛盾沖突的就是強制拆遷。政府的強制拆遷固然是為了提高了政府處理拆遷問題的工作效率,保障建設(shè)項目進(jìn)度按時完成,但是權(quán)力的不當(dāng)行使卻極有可能以侵犯被拆遷人的合法權(quán)益為代價。一些拆遷單位對住戶采用恐嚇、脅迫或者采取停水、停電、停止供氣、供熱等手段,強迫被拆遷人搬遷。類似嘉禾事件的拆遷至今仍然發(fā)生。因此,在強制拆遷中應(yīng)該貫徹以人為本的理念,防止濫用行政權(quán)肆意侵害被拆遷人的利益。行政工作者在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)做到依法執(zhí)法、文明執(zhí)法,以被拆遷人的利益為重,加強法律宣傳和思想溝通工作,嚴(yán)禁用粗暴的行政手段侵犯被拆遷人的私有財產(chǎn),貫徹使被拆遷人利益損失最小化的原則。在以人為本的理念下重構(gòu)經(jīng)濟(jì)、文化和社會和諧的拆遷制度。