知情權(quán)芻議

申 靜 王仁波

摘要本文從知情權(quán)的概念和性質(zhì)入手,提出知情權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利,然后對(duì)知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行制度構(gòu)建。

關(guān)鍵詞知情權(quán)基本權(quán)利信息公開

中圖分類號(hào):D911文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-175-02

一、知情權(quán)的概念和性質(zhì)

(一)知情權(quán)的界定

古代雖然沒有知情權(quán)這個(gè)專業(yè)詞語,但是有關(guān)于“知情”的法律實(shí)踐。早在公元前536年,鄭國子產(chǎn)“鑄刑于鼎”,是我國歷史上第一次正式公布成文法,使天下人知悉法律的內(nèi)容。當(dāng)然,這個(gè)“知情”并非現(xiàn)代意義上的知情;現(xiàn)代意義的“知情權(quán)”一詞源于英文“right to know”,這一概念發(fā)源于西方國家?！爸闄?quán)”一詞首次作為一個(gè)明確的政治法律概念被提出,最早見于1945年美國AP通訊社專務(wù)理事肯特.庫勃的一次講演。二戰(zhàn)后,隨著各國民主主義的發(fā)展和國民主權(quán)觀念的深入,公民對(duì)于政府信息的知情權(quán)顯得日益重要。西德首先從憲法制度方面較早將知情權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)加以確認(rèn)和保障,1949年實(shí)施的西德基本法第五條第一項(xiàng)規(guī)定,任何人享有自一般情報(bào)來源接受報(bào)道獲取情報(bào)而不受阻礙之自由。美國行政法上“知情權(quán)”是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息。我國學(xué)界對(duì)于知情權(quán)的含義眾說紛紜。廣義的知情權(quán)認(rèn)為,知情權(quán)是指自然人、法人及其他社會(huì)組織依法享有的知悉、獲取與法律賦予該主體的權(quán)利相關(guān)的各種信息的自由和權(quán)利。狹義的知情權(quán)是指公民、法人或其他組織對(duì)國家機(jī)關(guān)掌握的信息享有的知道的權(quán)利。筆者認(rèn)為,知情權(quán)是對(duì)龐雜的社會(huì)實(shí)踐的概括和總結(jié),因此要堅(jiān)持專業(yè)和角度不同就會(huì)得出不同的含義。本文從憲法學(xué)和行政法學(xué)的角度,來對(duì)知情權(quán)進(jìn)行界定,即公法領(lǐng)域的知情權(quán)。因此本文所討論的知情權(quán)限于行政相對(duì)人與行政主體之間及行政主體之間的知情關(guān)系。本文將知情權(quán)的概念做如下定義:依法從行政主體處知悉、獲取信息的權(quán)利和自由。知情權(quán)的權(quán)利主體是以行政相對(duì)人身份出現(xiàn)的自然人、法人、社會(huì)團(tuán)體及國家機(jī)關(guān)。知情權(quán)的義務(wù)主體是控制和掌握政府信息的各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、接受行政機(jī)關(guān)委托的組織和個(gè)人。

(二)知情權(quán)的性質(zhì)

1.知情權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)

知情權(quán)的主體和客體為其成為基本人權(quán)提供了物理性的基礎(chǔ)。另外,知情權(quán)的客體是信息,信息具有的可復(fù)制性和傳播性為知情權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)的客體基礎(chǔ)。人類對(duì)信息的需要為知情權(quán)提供了道德性基礎(chǔ)。知情權(quán)使民眾有機(jī)會(huì)充分獲取對(duì)個(gè)人而言至關(guān)重要的信息,使個(gè)人發(fā)展自身人格以及實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值成為可能,在一定程度上可以說是公民其它基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。因此,知情權(quán)是人之成其為人的保障。知情權(quán)范圍的廣泛性反映了基本人權(quán)的普遍性特性。知情權(quán)是一項(xiàng)集合性權(quán)利,它并不是體現(xiàn)在某一領(lǐng)域而是廣泛涉及人的生活的方方面面。

2.知情權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利

公民的基本權(quán)利是“由憲法所確認(rèn)的首要的、根本性的、具有決定性的權(quán)利”。我國現(xiàn)行憲法沒有將知情權(quán)規(guī)定在基本權(quán)利當(dāng)中。但是并不表明知情權(quán)就不是一項(xiàng)基本權(quán)利。知情權(quán)已經(jīng)具備了基本權(quán)利的法律特性。知情權(quán)是一項(xiàng)普遍性權(quán)利。在這個(gè)追求民主、法制的信息社會(huì)里,人人都有知的渴望和獲取咨訊的法定利益,任何人都離不開知情權(quán)。并且知情權(quán)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性權(quán)利。知情權(quán)在公民體系中的基礎(chǔ)地位日漸突出。知情權(quán)是其它權(quán)利行使的先決性權(quán)利。公民享有知情權(quán)就可以通過政府提供的信息更好的實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)權(quán)利。在公法領(lǐng)域,公民正確行使知情權(quán),獲得各種與自身利益有關(guān)的信息是公民參與社會(huì)政治民主生活的基礎(chǔ)之一。公民享有知情權(quán)才能行使言論、集會(huì)、游行、示威、結(jié)社、出版等表達(dá)自由和選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利。知情權(quán)使公民有機(jī)會(huì)獲取對(duì)個(gè)人發(fā)展而言重要的信息,從而健全個(gè)人人格、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值;如果一個(gè)人對(duì)與自己有關(guān)的信息一無所知,就無法生存;沒有知情權(quán),實(shí)質(zhì)意義的政治民主權(quán)利就成為一紙空文。

(三)知情權(quán)主要是一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利

知情權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利,但是知情權(quán)在公民基本權(quán)利中應(yīng)該歸屬于政治權(quán)利還是社會(huì)權(quán)利呢?

最初知情權(quán)用來指民眾享有通過新聞媒介了解政府工作情況的權(quán)利。知情權(quán)屬于政治權(quán)利。二十世紀(jì)六十年代以來,隨著信息化進(jìn)程的加快,知情權(quán)從作為保護(hù)與擴(kuò)大新聞自由的原則,逐漸被理解成為一種廣泛的社會(huì)權(quán)利。西方新聞界和法律界力圖讓這一思想由理論形態(tài)變?yōu)閷?shí)踐原則,進(jìn)入新聞立法和司法領(lǐng)域。并且知情權(quán)與各種社會(huì)權(quán)利如生存權(quán)、教育權(quán)、工作權(quán)和社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)都有直接或者間接的聯(lián)系,直接關(guān)系著公民是否能勝任社會(huì)工作以及能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活中的平等,因此知情權(quán)逐步發(fā)展為一種社會(huì)權(quán)利。

綜上,知情權(quán)是基本人權(quán),是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

二、知情權(quán)的價(jià)值

(一)保障公民權(quán)利

知情權(quán)首要的突出的價(jià)值為保障公民的權(quán)利。公民的權(quán)利包括很多種,人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利等。很多情況下,公民從行政機(jī)關(guān)那里獲取準(zhǔn)確地、明確的信息資訊,是上述種種權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障。反之,如果公民不能及時(shí)、準(zhǔn)確地從行政機(jī)關(guān)那里獲得與自己有關(guān)的信息,就無法避免自己的權(quán)利受到侵害。比如,非典期間,行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確地每天對(duì)公眾公布信息,使得公民人心穩(wěn)定。在我國目前經(jīng)常發(fā)生重大安全事故,重大火災(zāi)以及環(huán)境嚴(yán)重污染等事件。這些事件的發(fā)生有多種誘因,但是很重要的一點(diǎn)就是我國知情權(quán)制度的缺失。政府官員為了避免承擔(dān)責(zé)任,經(jīng)常是進(jìn)行隱瞞,封鎖消息。如果知情權(quán)制度在我國建立起來,就會(huì)成為公民的權(quán)利保障機(jī)制之一。

(二)有利于建立責(zé)任政府和服務(wù)政府的構(gòu)建

我國現(xiàn)在正在大力構(gòu)建服務(wù)型政府和責(zé)任政府的構(gòu)建。這是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要多方面的努力。但是,知情權(quán)是進(jìn)行構(gòu)建責(zé)任政府和服務(wù)政府的關(guān)鍵一環(huán)?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?路燈是最好的警察”。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力如果進(jìn)行政府信息公開,保障公民的知情權(quán),就可以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)與政府的監(jiān)督,避免腐敗的產(chǎn)生。知情權(quán)也有利于政府努力提高自身工作水平,全心全意為人民服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府和服務(wù)政府的目標(biāo)。

三、建立完善的知情權(quán)保障體系

知情權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利,必須要通過具體的制度來予以保障。

(一)將知情權(quán)作為基本權(quán)利規(guī)定在憲法文本中

我國目前有關(guān)知情權(quán)的規(guī)定散見于各種法律規(guī)范之中,缺乏系統(tǒng)性和全面性,法律位階比較低,很難體現(xiàn)出知情權(quán)是公民的基本權(quán)利并且缺少侵犯公民知情權(quán)的救濟(jì)途徑,很難以能夠滿足現(xiàn)代人對(duì)社會(huì)信息強(qiáng)烈獲取的需求。很多國家的憲法文本和國際性文件中已經(jīng)明確將知情權(quán)規(guī)定為一項(xiàng)基本權(quán)利。如泰國1997年《憲法》規(guī)定“會(huì)影響國家安全、公共安全或其他人受到法律保護(hù)的利益,人們應(yīng)有權(quán)獲得國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)或者地方政府機(jī)構(gòu)所擁有的公共信息”。 《世界人權(quán)宣言》規(guī)定:“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由;此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由,和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！?。

我國現(xiàn)行憲法中并沒有“知情權(quán)”的提法,但是憲法文本中隱含著對(duì)知情權(quán)的規(guī)定,比如:第27條:一切國家機(jī)關(guān)和工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)”。知情權(quán)這項(xiàng)具體權(quán)利的生成已經(jīng)達(dá)到普遍強(qiáng)烈程度,因而應(yīng)當(dāng)進(jìn)入到憲法文本,成為以憲法文本結(jié)構(gòu)為依據(jù)的實(shí)定權(quán)利。同時(shí),由于其越來越多的體現(xiàn)出社會(huì)權(quán)利的屬性,筆者建議將知情權(quán)規(guī)定在憲法公民基本權(quán)利一章中的社會(huì)權(quán)利中。在憲法層面確立知情權(quán),就可以為公民享有知情權(quán)提供制度上的保障,實(shí)現(xiàn)憲政的根本要求。

(二)完善《政府信息公開條例》,并制定《政府信息公開法》

知情權(quán)直接針對(duì)的對(duì)象是政府信息。實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的最重要、最根本、最有效的保障方式是建立政府信息公開制度。政府做到將其信息公開,知情權(quán)才會(huì)從抽象走向具體。政府信息的公開程度,決定著知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。2008年5月1日起開始實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》具有里程碑的意義。條例明確將政府規(guī)定為信息公開義務(wù)人,公民是信息公開的權(quán)利人。依據(jù)條例規(guī)定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息,并建立健全政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制。《條例》還對(duì)政府信息公開的原則、信息公開工作機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)、公開的范圍、公開的方式和程序以及監(jiān)督和保障等問題做出了明確規(guī)定。條例的頒布對(duì)于保障公民知情權(quán)、促進(jìn)政務(wù)公開、建設(shè)透明政府將發(fā)揮重要的作用。在面對(duì)汶川大地震時(shí),各級(jí)政府都迅速做出反映,也能體現(xiàn)出此部條例已經(jīng)開始發(fā)揮其作用。但是我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到,《政府信息公開條例》的頒布只是保障公民知情權(quán)的開始,處于起步階段。

目前,我國的政府信息公開制度仍然存在很多不足之處?！稐l例》中的一些規(guī)定不夠具體,太過于籠統(tǒng)。比如應(yīng)公開內(nèi)容的范圍還比較狹窄。有些規(guī)定過于籠統(tǒng),比如對(duì)于信息是否公開以及如何公開,規(guī)定的比較原則,使得行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大。我們需要進(jìn)行制度完善。將各項(xiàng)原則與以具體化。只有這樣才能防止行政機(jī)關(guān)在信息公開過程中權(quán)力濫用,侵犯公民的知情權(quán)。要進(jìn)一步明確政府信息公開的范圍。目前,我們采取的是列舉的方式。對(duì)于列舉事項(xiàng)要盡量全面和具體。在條例中未明確是否可以公開的事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)要進(jìn)行合理衡量。能公開的盡量公開?？梢越Y(jié)合我國實(shí)際情況,對(duì)于不能公開的信息加以明確規(guī)定。不能公開的信息包括:公開將會(huì)危害國家安全和公共安全的信息;公開將會(huì)影響公共利益的信息;涉及公民隱私權(quán)、職業(yè)秘密、商業(yè)秘密的信息等。

世界上已有40多個(gè)國家或地區(qū)制定了信息公開法,建立了政府信息公開制度。我國廣州市出臺(tái)的《政府信息公開規(guī)定》成為我國第一部地方政府“陽光法案”;國務(wù)院的《政府信息公開條例》為尊重和滿足公眾的知情權(quán)提供制度化支持。但是畢竟條例在效力、調(diào)整范圍以及制裁措施方面都存在局限性,因此,我國應(yīng)在條件成熟的情況下,在《條例》實(shí)施的實(shí)踐基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)盡快制定一部符合中國國情的《政府信息公開法》,給予知情權(quán)以法律層面的保障。

(三)進(jìn)行電子政府建設(shè)

我們已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)信息時(shí)代。單純依靠傳統(tǒng)的公開方式,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的要求,政府與公民之間缺少有效的信息溝通渠道,難以保障公民知情權(quán)的迅速和準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)。伴隨著搞科技的發(fā)展,電子政府為政府和公民之間搭建了新的橋梁。

發(fā)達(dá)國家普遍建立了電子政府便于公眾行使知情權(quán)?！半娮踊侵刚行У乩矛F(xiàn)代信息的通訊技術(shù),通過不同的信息服務(wù)設(shè)施(如電話、網(wǎng)絡(luò)、公用電腦站等),在其更方便的時(shí)間、地點(diǎn)及方式下,對(duì)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)社會(huì)組織和民眾提供自動(dòng)化的信息及其他服務(wù),從而建立一個(gè)有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任的、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府?！?/p>

政府網(wǎng)絡(luò)成為我國政府信息公開的重要載體之一。各級(jí)政府紛紛創(chuàng)建門戶網(wǎng)站。在網(wǎng)站上發(fā)布公共信息。網(wǎng)絡(luò)這個(gè)平臺(tái)相比其傳統(tǒng)模式,尤其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。公眾可以由途徑不受時(shí)空和地域的限制而直接、及時(shí)地獲取政府的相關(guān)信息,充分滿足自己的知情權(quán)。公民可以查取和自己相關(guān)的信息。比如婚姻登記檔案、戶籍檔案、信訪檔案、人事檔案、個(gè)人財(cái)產(chǎn)檔案、公證檔案等等。公民獲取信息的時(shí)間大大縮短,提高了效率。公民通過網(wǎng)上投票、網(wǎng)上民意調(diào)查等多種方式表達(dá)自己利益訴求,參與民主政治政府。通過電子政府的建設(shè)可以節(jié)約政府信息公開成本,提高工作效率,同時(shí)避免腐敗的滋生。電子政府建設(shè)是我國公民知情權(quán)的一個(gè)重要保證。

我國的電子政府建設(shè)步伐仍然太慢并且流于形式。政府網(wǎng)站的設(shè)置尚未在縣市一級(jí)得到普及;已經(jīng)設(shè)置了政府網(wǎng)站的,有些網(wǎng)站更新遲緩、時(shí)效性較差、網(wǎng)站的服務(wù)水平不高。不少網(wǎng)站沒有提供網(wǎng)上查詢政府信息公開內(nèi)容。我們要繼續(xù)完善電子政府的構(gòu)建。要加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè),對(duì)于關(guān)系公眾的信息要及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行更新,使電子信息公開逐漸成為與傳統(tǒng)公開并重的重要載體。電子政府建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)的工程,并不是簡單的用電子技術(shù)來代替紙面的東西。電子政務(wù)的建設(shè)要建立在政府信息公開的基礎(chǔ)上。