論我國檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的改革

黎曉露

摘要我國檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),國家賦予其檢察權(quán)是為保障國家法律的正確實(shí)施,檢察機(jī)關(guān)職權(quán)配置是否得當(dāng),是關(guān)系到依法治國方略能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)健。本文指出在改革我國檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)方面,應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)在刑事審前程序中的司法審查功能;賦予檢察機(jī)關(guān)在自訴案件中,當(dāng)刑事自訴人由于特定原因不能繼續(xù)參加或者維持訴訟的情況下?lián)?dāng)訴訟的職權(quán);落實(shí)并加強(qiáng)民事和行政領(lǐng)域中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán);賦予檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟的職權(quán)。

關(guān)鍵詞檢察機(jī)關(guān)檢察職權(quán)檢察改革

中圖分類號:D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-171-02

一個(gè)機(jī)關(guān)的憲法定位,實(shí)質(zhì)上是國家權(quán)利的配置問題,從權(quán)利配置和權(quán)力沿革的角度更能反映該機(jī)關(guān)所行使的國家權(quán)力的本質(zhì)。研究檢察機(jī)關(guān)及其檢察權(quán)的憲法地位和性質(zhì),必須從檢察制度的沿革,國家權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律和架構(gòu),我國的憲政制度,法制建設(shè)的現(xiàn)狀以及現(xiàn)實(shí)發(fā)展的角度去把握。檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置是否科學(xué)、合理,直接關(guān)乎檢察權(quán)能否有效行使,因此各國都依據(jù)本國檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)、地位以及政治制度和司法制度的特點(diǎn)來建立符合本國檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置方式?？傮w而言,我國檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置的基本內(nèi)容適合我國對檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的定位和我國的國情,但是隨著我國法制文明的進(jìn)步和法制文明的進(jìn)步和法治實(shí)踐的發(fā)展,現(xiàn)行有關(guān)立法的滯后性日益突出,與有關(guān)的爭鳴、探討也因此成為我國檢察改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容和議題。本文試圖系統(tǒng)梳理與其相關(guān)的問題提出具體的改革方案,并提出具體的改革方案。

一、我國檢察機(jī)關(guān)的立法現(xiàn)狀

根據(jù)我國《立法法》第8條的規(guī)定,涉及人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的事項(xiàng),只能由法律規(guī)定。根據(jù)我《憲法》第l3l條的規(guī)定,人民檢察院要依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)。這就為我國檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的正當(dāng)行使提供了最有效的憲法依據(jù)和保障。作為同樣屬于憲法類法律規(guī)范的人民檢察院組織法是規(guī)范我國檢察機(jī)關(guān)職權(quán)最為具體的法律,現(xiàn)行《檢察院組織法》第5條確定了我國檢察機(jī)關(guān)所享有職權(quán)的基本框架。此外,其他部門法對檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)亦有涉及,如《國家賠償法》、《監(jiān)獄法》、《引渡法》等等。由于訴訟活動(dòng)是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)運(yùn)行的基本領(lǐng)域,因此三大訴訟法,尤其是刑事訴訟法對檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定亦是相對比較集中。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的法律規(guī)定體現(xiàn)了立法當(dāng)時(shí)的檢察實(shí)踐需要,但是隨著檢察實(shí)踐的發(fā)展和檢察理論研究的深化,我們發(fā)現(xiàn)了一下一系列的問題:

第一,我國現(xiàn)有部門法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定并不能完全體現(xiàn)憲法對檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)或者滿足憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的使命,已經(jīng)滯后于我國法制實(shí)踐的發(fā)展,因此需要對檢查職權(quán)進(jìn)行從新界定解釋,豐富內(nèi)涵。例如,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一些需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入擔(dān)當(dāng)法律關(guān)系的主體,以維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,因此檢察機(jī)關(guān)有必要擁有提起公益訴訟的職權(quán),但是目前我國《檢察院組織法》、《民事訴訟法》等相關(guān)部門法對此并無規(guī)定,以至一些地方的檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的提起公益訴訟的改革嘗試雖然符合憲法對檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”性質(zhì)定位,但卻缺乏具體部門法的支持,形成檢察權(quán)在實(shí)踐中某些場合的缺位現(xiàn)象。

第二,現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的法律規(guī)范之間還缺乏一個(gè)統(tǒng)一完整的權(quán)力體系,尤其是,作為集中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的《檢察院組織法》與其他部門法之間在有關(guān)內(nèi)容上所出現(xiàn)的斷裂比較明顯。比如,《刑法》第98條規(guī)定了告訴才處理的案件,如果被害人因受強(qiáng)制、威嚇無法告訴的,人民檢察院也可以告訴。民事訴訟法和行政訴訟法則分別規(guī)定了人民檢察院對該兩大訴訟的法律監(jiān)督權(quán),但是這些職權(quán)卻在檢察院組織法中沒有得到體現(xiàn)。

第三,從立法技術(shù)的角度來看,現(xiàn)有調(diào)整檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的部門法在有些相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定上還存在瑕疵。其中,有些瑕疵是由于立法本身的不明確所導(dǎo)致,而有些瑕疵則是由于有關(guān)法律修訂、變更而導(dǎo)致的。如《人民檢察院組織法》第5條中關(guān)于免予起訴的規(guī)定已經(jīng)由于我國在1996年修訂《刑事訴訟法》時(shí)廢除免予起訴制度而顯得不合時(shí)宜。

二、我國檢察機(jī)關(guān)職權(quán)完善的立法建議

由于檢察院組織法是規(guī)范和調(diào)整檢察機(jī)關(guān)職權(quán)最為集中的法律,因此改革和完善檢察機(jī)關(guān)職權(quán)應(yīng)當(dāng)以《人民檢察院組織法》為中心,通過對其相關(guān)條款的縝密設(shè)計(jì)和合理整合而建立起來的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的科學(xué)體系。對此,我國現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)職權(quán)應(yīng)做出如下重大改革:

第一,賦予檢察機(jī)關(guān)在自訴案件中,刑事自訴人由于特定原因不能繼續(xù)參加或者維持訴訟的情況下?lián)?dāng)訴訟的職權(quán)。

自訴的對象盡管涉及公民健康、人格、名譽(yù)、精神或物質(zhì)財(cái)產(chǎn)等個(gè)人權(quán)益方面的犯罪,但既然構(gòu)成犯罪,從根本上來說都是危害國家或社會(huì)利益的行為。因此,當(dāng)自訴機(jī)制由于某種原因發(fā)生障礙,致使被害人不能正常行使自己的訴訟權(quán)利,使犯罪分子有可能逃避法律的制裁時(shí),國家應(yīng)進(jìn)行必要的干預(yù),以維護(hù)被害人的合法權(quán)益,保證法律的正確實(shí)施。

從各國的法律規(guī)定看來,國家對自訴進(jìn)行干預(yù)主要適用于兩種情況。第一種情況是,被害人由于各種原因,致使不能或難以履行自己的起訴權(quán),由檢察機(jī)關(guān)代其提起和參加訴訟。如我國《刑法》第98條規(guī)定,對于告訴才處理的犯罪,如果被害人因受強(qiáng)制、威嚇無法告訴的,人民檢察院也可以告訴。第二種情況就是檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)自訴,即被害人已經(jīng)提出控訴,自訴程序已經(jīng)進(jìn)行,但被害人于提起自訴后因某種原因不能繼續(xù)進(jìn)行其訴訟行為,在此種情況下,國家有必要進(jìn)行干預(yù),使已經(jīng)開始的自訴程序得以繼續(xù)進(jìn)行下去,干預(yù)的方式就是由公訴機(jī)關(guān)介入,替代被害人行使支持控訴的職能。我國在民主革命時(shí)期曾采用過檢察員協(xié)助擔(dān)當(dāng)自訴的作法。如1939年4月4日《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》第14條規(guī)定,協(xié)助擔(dān)當(dāng)自訴是檢察員的職權(quán)之一。但是這種做法在我國現(xiàn)行法律中卻無相關(guān)規(guī)定,因此應(yīng)當(dāng)通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)在必要情況下?lián)?dāng)自訴的職權(quán)。

人民檢察院擔(dān)當(dāng)自訴的必要情況應(yīng)當(dāng)從訴訟需要和實(shí)體需要兩個(gè)方面加以界定,訴訟需要指根據(jù)案件性質(zhì)、影響,為維護(hù)國家利益和社會(huì)利益,保證法律的正確實(shí)施,人民檢察院認(rèn)為有必要參與訴訟,進(jìn)行干預(yù)。人民檢察院在自訴過程中參與的緣由,可以應(yīng)當(dāng)事人及其親屬的請求,可以根據(jù)人民法院的通知或要求,也可以根據(jù)有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體或公民的反映依職權(quán)主動(dòng)決定。

第二,賦予檢察機(jī)關(guān)在刑事審前程序中的司法審查功能。

在刑事偵查過程中的強(qiáng)制措施如逮捕、扣押、強(qiáng)制人身檢查等都伴隨著國家強(qiáng)制力的公權(quán)力運(yùn)作行為,其在行使過程中必然涉及到對公民相關(guān)基本人權(quán)的限制或者剝奪,因此為了實(shí)現(xiàn)偵查程序中的人權(quán)保障,西方法治國家普遍采取讓法院介入偵查而對偵查機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施和強(qiáng)制偵查行為的適用。偵查機(jī)關(guān)不僅有權(quán)采取勘驗(yàn)檢查、詢問證人、鑒定等偵查行動(dòng),而且連適用拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強(qiáng)制性偵查行為,也是自行決定,偵查權(quán)因此而被濫用的危險(xiǎn)增大。

可見加強(qiáng)對偵查機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施和強(qiáng)制偵查行為的外在監(jiān)督和控制已是我國司法改革的當(dāng)務(wù)之急。但根據(jù)我國國情和法制發(fā)展的現(xiàn)狀,在近期實(shí)行由法官控制強(qiáng)制措施和強(qiáng)制偵查行為的令狀制度不太現(xiàn)實(shí),而比較適宜強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施和強(qiáng)制偵查行為的監(jiān)督與制約。主要基于以下兩點(diǎn)考慮:第一,西方國家實(shí)行由法官對偵查機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施和強(qiáng)制偵查行為進(jìn)行司法監(jiān)控的前提條件之一是有獨(dú)立的、區(qū)別于庭審法官的治安法官或者預(yù)審法官、偵查法官。而在我國,不存在獨(dú)立的、區(qū)別于庭審法官的治安法官、預(yù)審法官或偵查法官制度,而且我國的法院總體上與偵查機(jī)關(guān)是互相配合的關(guān)系。倘若由現(xiàn)有法院中的法官來從事對偵查機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施和強(qiáng)制偵查行為的司法審查和監(jiān)控,效果可能適得其反,背離制度設(shè)計(jì)者加強(qiáng)對犯罪嫌疑人權(quán)利保護(hù)的初衷。第二,基于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位和對刑事訴訟活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的職能,由檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)所采取的強(qiáng)制措施進(jìn)行是否準(zhǔn)許的審查批準(zhǔn),可以實(shí)際發(fā)揮司法審查的功能,同時(shí)也能避免在沒有建立預(yù)審法官或者偵查法官之前,庭審法官過早介人審前程序而先人為主地產(chǎn)生被告人有罪的預(yù)斷。

第三,賦予檢察機(jī)關(guān)對于涉及國家利益和重大公共利益的民事、行政案件,代表國家提起公益訴訟的職權(quán)。

公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等在國家 利益或者重大公共利益受到侵害時(shí),以有關(guān)侵害主體或者行政訴訟制度。具體包括民事訴訟和行政訴訟。我國法律并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利,因而目前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟面臨著法律上原告資格的障礙。我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定:“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！庇纱丝梢?無論是民事訴訟還是行政訴訟,我國法律均要求原告必須與爭議事項(xiàng)具有直接利害關(guān)系,從而給檢察官提起公益訴訟造成障礙。

當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速,利益分化加劇,各方面的制度還不完善,環(huán)境污染、破壞自然資源、侵害消費(fèi)者權(quán)益、不正當(dāng)競爭等嚴(yán)重?fù)p害國家利益、公共利益和不特定多數(shù)人利益的案件數(shù)量呈不斷上升趨勢,公共利益得不到有效保護(hù)的問題日益凸顯。為應(yīng)對此種情況,建議修改法律,拓寬我國民事訴訟和行政訴訟的原告資格,增設(shè)公益訴訟,賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力,以便在國家利益、公共利益受到不法侵害時(shí),檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起公益訴訟,從而使國家利益、公共利益獲得有效的救濟(jì)。

公益訴訟制度的確立將會(huì)在相當(dāng)大的程度上擴(kuò)大司法對社會(huì)的間接管理功能,同時(shí)由于公益訴訟涉及社會(huì)公共利益,由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟并由法院進(jìn)行裁判,意味著檢查和審判功能的同時(shí)拓展,而這正是法治社會(huì)的必要命題。因此,檢察機(jī)關(guān)享有擔(dān)當(dāng)公益訴訟的職權(quán)是我國走向法治之路的正確選擇。

第四,落實(shí)并加強(qiáng)民事和行政領(lǐng)域中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作。

在檢察實(shí)踐中一個(gè)比較突出的問題是檢察機(jī)關(guān)一般將工作的重心放在刑事訴訟領(lǐng)域,法律監(jiān)督權(quán)的行使也更多地側(cè)重于進(jìn)行刑事訴訟法律監(jiān)督,而在民事和行政領(lǐng)域中,法律監(jiān)督權(quán)的行使則相對乏力。為了充分行使憲法的授權(quán),檢察機(jī)關(guān)在注重刑事訴訟法律監(jiān)督的同時(shí),也要落實(shí)和加強(qiáng)民事和行政領(lǐng)域中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。為此,應(yīng)當(dāng)在立法中做出如下兩項(xiàng)職權(quán)的改革和完善:

其一,明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。進(jìn)行法律監(jiān)督,是人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)之一,在我國民事訴訟法和行政訴訟法中均有相關(guān)規(guī)定。但是人民檢察院的此種監(jiān)督權(quán)卻沒有規(guī)定在檢察院組織法中,因此為了實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)體系的完整性和協(xié)調(diào)性,有必要在人民檢察院組織法中對此條予以明確規(guī)定。行政訴訟中同樣存在類似的向題。

其二,賦予檢察機(jī)關(guān)對限制、剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為是否合法實(shí)行法律監(jiān)督。限制、剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰,與公民的基本權(quán)利密切相關(guān),倘若不加以有效的監(jiān)督和制約將極易被濫用而侵犯公民的合法權(quán)益。為維護(hù)國家法律的正確實(shí)施,加強(qiáng)對公民個(gè)人的人權(quán)保障,維護(hù)行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為對象的合法權(quán)益,有必要賦予檢察機(jī)關(guān)對限制、剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為是否合法實(shí)行監(jiān)督的職權(quán)。