外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)的反壟斷法律規(guī)制研究

陳桂華

摘要外資并購(gòu)作為國(guó)際直接投資的主要方式,一方面推動(dòng)了我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí),在一些領(lǐng)域也出現(xiàn)了壟斷問(wèn)題。本文以比較的方法分析了國(guó)外立法和司法實(shí)踐中關(guān)于企業(yè)并購(gòu)中所涉及的反壟斷問(wèn)題的規(guī)定,并結(jié)合外資并購(gòu)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)狀,從實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范兩個(gè)方面對(duì)完善外資并購(gòu)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的反壟斷規(guī)制進(jìn)行思考,并提出了一些建議。

關(guān)鍵詞外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)反壟斷規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào):D922.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-139-04

一、外資并購(gòu)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的反壟斷規(guī)制的背景與立法現(xiàn)狀

外資并購(gòu)是指外國(guó)投資者通過(guò)兼并或收購(gòu)形式進(jìn)行的涉及企業(yè)控制權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)交易行為。外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的方式包括股權(quán)并購(gòu)和資產(chǎn)并購(gòu)兩種。

隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織對(duì)外資進(jìn)入管制的放松,外資開(kāi)始逐漸放棄在華投資設(shè)廠的單一方式(也稱(chēng)綠地投資),轉(zhuǎn)而將跨國(guó)并購(gòu)中國(guó)企業(yè)作為進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的主要途徑。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)《世界投資報(bào)告》顯示,我國(guó)跨國(guó)并購(gòu)額2000年為22.5億美元,占當(dāng)年我國(guó)外商直接投資額407.2億美元的5.5%;2004年為67.6億美元,占當(dāng)年我國(guó)外商直接投資額606.3億美元的11%。隨著外國(guó)投資者對(duì)中國(guó)境內(nèi)企業(yè)并購(gòu)份額的日益擴(kuò)大,其對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響是深遠(yuǎn)的。一方面,外資并購(gòu)作為國(guó)際直接投資的主要方式,在推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革、促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建立、彌補(bǔ)資金不足、引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等方面具有積極的意義,但另一方面,也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響,尤其是外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)所產(chǎn)生的壟斷問(wèn)題,引發(fā)了人們關(guān)于外資并購(gòu)中涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的壟斷問(wèn)題的探討和研究。近年情況分析,外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)中出現(xiàn)的壟斷趨勢(shì)主要反映在以下幾方面:第一,外資加大控股并購(gòu)的力度,謀求企業(yè)控制權(quán)的意圖日益明顯,通過(guò)采用系統(tǒng)化、大規(guī)模的并購(gòu)方式,企圖獲得更多的行業(yè)控制權(quán)。第二,外資并并購(gòu)的目標(biāo)企業(yè)主要為上市公司及行業(yè)龍頭。第三,外資并購(gòu)著眼于品牌控制,從而導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)民族品牌的弱化和無(wú)形資產(chǎn)的流失。第四,外資并購(gòu)?fù)顿Y主體發(fā)生變化,在全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系中占有壟斷優(yōu)勢(shì)的著名跨國(guó)公司明顯增加。

事實(shí)上,有關(guān)日益頻繁的外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)涉及的壟斷問(wèn)題已經(jīng)引起決策部門(mén)的高度重視。到目前為止,涉及外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)反壟斷規(guī)制方面的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)反壟斷法》、《關(guān)于外商投資企業(yè)合并與分立的規(guī)定》、《利用外資改組國(guó)有企業(yè)暫行規(guī)定》及《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》等。1999年公布,2001年修訂的《關(guān)于外商投資企業(yè)合并與分立的規(guī)定》第26條第2款規(guī)定:“公司合并的審批機(jī)關(guān)為外經(jīng)貿(mào)部的,如果外經(jīng)貿(mào)部認(rèn)為公司合并具有行業(yè)壟斷的趨勢(shì)或者可能形成就某種特定商品或服務(wù)的市場(chǎng)控制地位而妨礙公平競(jìng)爭(zhēng),可于接到前款所述有關(guān)文件后,召集有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu),對(duì)擬合并的公司進(jìn)行聽(tīng)證并對(duì)該公司及其相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查?！痹摋l款雖然沒(méi)有規(guī)定具體的調(diào)查程序和相關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),但已經(jīng)明確了政府在外資并購(gòu)審批中要實(shí)施反壟斷調(diào)查的態(tài)度,可以說(shuō)是開(kāi)了外資并購(gòu)反壟斷審查的先河。2002年11月發(fā)布的《利用外資改組國(guó)有企業(yè)暫行規(guī)定》分別在第6條和第9條兩個(gè)條款中對(duì)壟斷問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。第6條第6款規(guī)定,利用外資改組國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)“促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),不得導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷”。第9條規(guī)定:“接受申請(qǐng)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》的權(quán)限和有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行審核。中央企業(yè)及其全資或具有控制權(quán)的企業(yè)進(jìn)行改組的、被改組企業(yè)直接或間接持有上市公司股權(quán)的、改組后的企業(yè)資產(chǎn)總額不低于3000萬(wàn)美元的,由國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)審核;對(duì)可能導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷、妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的,在審核前組織聽(tīng)證。”2003年頒布,2006年8月由商務(wù)部重新修訂的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》明確要求:“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán),涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的,當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)”,同時(shí),在第五章對(duì)反壟斷審查進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。2007年8月30日《反壟斷法》的出臺(tái)則以法律的形式,將這一問(wèn)題進(jìn)一步規(guī)范化和制度化?！斗磯艛喾ā返?1條規(guī)定:“對(duì)外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中,涉及國(guó)家安全的,除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外,還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查?！?該法將外資并購(gòu)中的壟斷行為納入了規(guī)制范圍,使得對(duì)外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)反壟斷有了法律依據(jù)。但我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)反壟斷法體系在實(shí)體規(guī)制和程序規(guī)制方面尚有缺陷,還需要在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)立法和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全與完善。

二、國(guó)外對(duì)外資并購(gòu)的反壟斷規(guī)制的立法與司法實(shí)踐及對(duì)我國(guó)的啟示

(一)國(guó)外相關(guān)立法與司法實(shí)踐

1.美國(guó)

(1)立法體系。美國(guó)是全球第一個(gè)對(duì)企業(yè)并購(gòu)進(jìn)行反壟斷規(guī)制的國(guó)家,其規(guī)制模式往往為其他國(guó)家所參照和借鑒。美國(guó)規(guī)制企業(yè)并購(gòu)的反壟斷法體系主要包括聯(lián)邦反托拉斯法(1890年的《謝爾曼法》、1914年的《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》、1914年的《克萊頓法》)、政府頒布的企業(yè)并購(gòu)指南(1968年、1982年、1988年、1992、1997年指南)以及法院的判例,此外還包括各州的并購(gòu)法律。對(duì)于外資并購(gòu)行為,雖然美國(guó)在《克萊頓法》中明確規(guī)定,外資并購(gòu)行為適用與國(guó)內(nèi)并購(gòu)行為相同的并購(gòu)法規(guī),但出于國(guó)家安全與主權(quán)考慮,美國(guó)對(duì)外資并購(gòu)仍采取了一定的規(guī)制,并對(duì)外資進(jìn)入的領(lǐng)域進(jìn)行了明晰和嚴(yán)格的限制,同時(shí)設(shè)置了外國(guó)投資委員會(huì)專(zhuān)門(mén)對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行審查。

(2)企業(yè)并購(gòu)反壟斷實(shí)體規(guī)范。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部聯(lián)合發(fā)布的1992年《橫向并購(gòu)指南》對(duì)相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行了明確的界定:一個(gè)市場(chǎng)指一個(gè)產(chǎn)品(包括服務(wù))或一組產(chǎn)品(包括服務(wù))和一個(gè)地理區(qū)域。凡是生產(chǎn)同一產(chǎn)品或具有可替代性的產(chǎn)品的市場(chǎng),就界定為同一的產(chǎn)品市場(chǎng);地域市場(chǎng)的劃分則取決于并購(gòu)企業(yè)的產(chǎn)品及與其有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的產(chǎn)品的銷(xiāo)售地域,同時(shí)運(yùn)輸費(fèi)用、產(chǎn)品與消費(fèi)者之間的距離、買(mǎi)方的購(gòu)買(mǎi)渠道和購(gòu)買(mǎi)習(xí)慣等對(duì)地域市場(chǎng)的劃分有著重要的意義。在確定產(chǎn)業(yè)集中度上,采用量化的評(píng)估方法,用赫芬達(dá)爾-赫希曼指數(shù)(Herfindahl-Hirschman Index,簡(jiǎn)稱(chēng)HHI)來(lái)測(cè)度和衡量。HHI指數(shù)取決于各企業(yè)的不均等程度和企業(yè)數(shù)量,也可以用來(lái)測(cè)算市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況與市場(chǎng)集中度。一般說(shuō),HHI值越大,說(shuō)明市場(chǎng)集中程度越高;反之,HHI值越小,市場(chǎng)集中度越低。

(3)企業(yè)并購(gòu)反壟斷程序規(guī)范。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)與司法部下屬的反托拉斯處為反壟斷主管機(jī)關(guān),同時(shí),法院有權(quán)對(duì)反壟斷案件進(jìn)行審理,遇有重大的跨國(guó)并購(gòu)案還須經(jīng)過(guò)聯(lián)邦議院和總統(tǒng)的批準(zhǔn),從而形成行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間相互制約的機(jī)制。

美國(guó)的企業(yè)并購(gòu)反壟斷程序規(guī)范確立了事前申報(bào)、事前評(píng)估制度,并將聽(tīng)證程序作為并購(gòu)程序規(guī)制架構(gòu)的中心環(huán)節(jié)。并購(gòu)當(dāng)事人和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)可以進(jìn)行對(duì)抗式的質(zhì)證和抗辯,以實(shí)現(xiàn)程序規(guī)制的客觀與公正。

2.歐盟

(1)立法體系。歐盟規(guī)制企業(yè)并購(gòu)的法律體系主要由1989年第4064/89號(hào)《歐共體并購(gòu)條例》、1997年1310/97號(hào)并購(gòu)修改條例、2004年第139/2004號(hào)《歐共體并購(gòu)條例》及歐盟委員會(huì)頒布的《橫向并購(gòu)評(píng)估指南》和《歐共體并購(gòu)控制程序最佳指南》構(gòu)成。

(2)企業(yè)并購(gòu)反壟斷實(shí)體規(guī)范。當(dāng)參與并購(gòu)企業(yè)的營(yíng)業(yè)額達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)或補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)時(shí),歐盟委員會(huì)便應(yīng)審查該并購(gòu)是否與共同市場(chǎng)相容。根據(jù)《橫向并購(gòu)評(píng)估指南》第l0條規(guī)定,委員會(huì)在評(píng)估并購(gòu)時(shí)通常需要分兩個(gè)階段進(jìn)行。第一階段是界定相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)和地域市場(chǎng),其主要目的是系統(tǒng)地確定并購(gòu)后企業(yè)所直接引起的競(jìng)爭(zhēng)限制。第二階段是對(duì)并購(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估。根據(jù)2004年并購(gòu)條例第2條,委員會(huì)應(yīng)根據(jù)條例目的及第2條的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估,以確認(rèn)并購(gòu)是否與共同市場(chǎng)相容。如果一項(xiàng)并購(gòu)產(chǎn)生或增強(qiáng)支配性地位而對(duì)共同體市場(chǎng)或其重大領(lǐng)域的有效競(jìng)爭(zhēng)造成損害,則應(yīng)宣布為與共同市場(chǎng)不相容而予以阻止(第3款),反之,則應(yīng)宣布為與市場(chǎng)相容(第2款),并及時(shí)批準(zhǔn)該并購(gòu)。

(3)企業(yè)并購(gòu)反壟斷程序規(guī)范。歐盟內(nèi)部負(fù)責(zé)反壟斷法執(zhí)行的機(jī)構(gòu)主要是歐盟委員會(huì)。歐盟企業(yè)并購(gòu)反壟斷程序規(guī)范對(duì)并購(gòu)控制模式(歐盟采取的是事前強(qiáng)制申報(bào)異議制)、審查程序、并購(gòu)申報(bào)的具體內(nèi)容、調(diào)查手段及組織保障、程序違法責(zé)任等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

3.德國(guó)

(1)立法體系。德國(guó)確立了外資并購(gòu)與國(guó)內(nèi)并購(gòu)一體適用反壟斷法體系,德國(guó)對(duì)企業(yè)并購(gòu)反壟斷法律規(guī)制的依據(jù)主要是1957年頒布的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》。并賦予設(shè)在聯(lián)邦政府的卡特爾局作為獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)關(guān)獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)。

(2)企業(yè)并購(gòu)反壟斷實(shí)體規(guī)范。德國(guó)的聯(lián)邦卡特爾局規(guī)制并購(gòu)主要是依據(jù)企業(yè)的市場(chǎng)份額來(lái)判斷并購(gòu)是否產(chǎn)生或加強(qiáng)了市場(chǎng)支配地位。根據(jù)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第19條第3款規(guī)定,如果單個(gè)企業(yè)在有關(guān)市場(chǎng)占有1/3或1/3以上的市場(chǎng)份額;2個(gè)或3個(gè)企業(yè)共同占有1/2或1/2以上的市場(chǎng)份額;3個(gè)以上5個(gè)以下(包括5個(gè))的企業(yè)共同占有2/3或2/3以上的市場(chǎng)份額,就可以認(rèn)定存在市場(chǎng)支配地位,除非這些企業(yè)能夠證明,他們之間存在著實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng),或者他們作為一個(gè)共同體相對(duì)于其他競(jìng)爭(zhēng)者不具有顯著的市場(chǎng)地位。

(3)企業(yè)并購(gòu)反壟斷程序規(guī)范。德國(guó)的并購(gòu)反壟斷主管機(jī)關(guān)是聯(lián)邦卡特爾局。在程序上設(shè)有事前登記和事后審查雙重制度,所有的并購(gòu)都應(yīng)辦理登記手續(xù),同時(shí)對(duì)于被認(rèn)為會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大影響的并購(gòu)必須進(jìn)行事后申報(bào)。這些企業(yè)在其并購(gòu)登記后的一年以內(nèi)聯(lián)邦卡特爾局都有權(quán)認(rèn)定其違法而予以禁止。

4.日本

與美國(guó)和西歐國(guó)家相比,日本對(duì)外資并購(gòu)持謹(jǐn)慎態(tài)度,保護(hù)主義色彩較濃。外國(guó)企業(yè)在日本進(jìn)行跨國(guó)并購(gòu)?fù)顿Y活動(dòng),除了要受到日本1947年頒布的《禁止壟斷法》等法規(guī)約束以外,還要受到許多外資法規(guī)的管制。在眾多規(guī)制外商投資的法律中,影響最大的是《外國(guó)投資法》和《外匯管理法》,這兩部法律經(jīng)過(guò)多次修訂,迄今已合二為一,成為日本目前調(diào)整外資并購(gòu)的基本法。

日本反壟斷法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是公正交易委員會(huì),它是依據(jù)《禁止壟斷法》的規(guī)定而設(shè)立的專(zhuān)門(mén)行政委員會(huì),同時(shí),《禁止壟斷法》也賦予法院享有對(duì)企業(yè)并購(gòu)行為發(fā)布緊急停止令的權(quán)力。

5.澳大利亞

澳大利亞在外資并購(gòu)反壟斷法律規(guī)制方面與大多數(shù)歐美國(guó)家做法不同,區(qū)別國(guó)內(nèi)并購(gòu)和外資并購(gòu)制定了不同的規(guī)制法律和不同的審查機(jī)關(guān)。

對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)并購(gòu)的審查,由澳大利亞交易委員會(huì)根據(jù)《澳大利亞交易行為法》進(jìn)行,而對(duì)外資并購(gòu)的審查,則是由聯(lián)邦財(cái)政部授權(quán)的外國(guó)投資審查委員會(huì)根據(jù)1975年生效的《外國(guó)并購(gòu)法》進(jìn)行。根據(jù)外國(guó)并購(gòu)法的規(guī)定,對(duì)跨國(guó)并購(gòu)超過(guò)5000萬(wàn)澳元的交易,并購(gòu)雙方即必須接受審查。此外,根據(jù)澳大利亞的法律規(guī)定,對(duì)跨國(guó)并購(gòu)還有一些特殊限制。

(二)國(guó)外對(duì)企業(yè)并購(gòu)的反壟斷規(guī)制對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)考察西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)并購(gòu)反壟斷立法及其發(fā)展歷程,有以下幾個(gè)方面,值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

1.企業(yè)并購(gòu)反壟斷法律規(guī)范呈體系化

西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)企業(yè)并購(gòu)反壟斷立法都非常完善,形成了包括實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)則的規(guī)范體系。同時(shí),由于并購(gòu)這種市場(chǎng)交易行為,涉及的利益主體是多元的,所以各國(guó)對(duì)并購(gòu)行為的反壟斷規(guī)制除了反壟斷法之外,還有完善的外資企業(yè)法、企業(yè)并購(gòu)法、公司法、證券法、合同法等法律的協(xié)調(diào)配合,形成了各自的跨國(guó)并購(gòu)立法體系。在對(duì)待內(nèi)資并購(gòu)與外資并購(gòu)的反壟斷問(wèn)題上,西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家并未作區(qū)分,統(tǒng)一適用反壟斷法,但大多數(shù)國(guó)家對(duì)于外資并購(gòu)都相繼制定了不同于內(nèi)資企業(yè)并購(gòu)的具體實(shí)施規(guī)則,出現(xiàn)了以反壟斷法為基礎(chǔ),對(duì)外資并購(gòu)實(shí)施特別規(guī)制的現(xiàn)象。

西方國(guó)家對(duì)企業(yè)并購(gòu)反壟斷立法這種高度法制化和極具透明度的審查制度,既有利于東道國(guó)政府對(duì)外資并購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)制,達(dá)到吸引外資與保護(hù)國(guó)內(nèi)有效競(jìng)爭(zhēng)的雙重目的,同時(shí)又有利于跨國(guó)公司的投資決策,降低跨國(guó)公司對(duì)東道國(guó)目標(biāo)公司實(shí)施并購(gòu)的政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.以獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查和執(zhí)行并購(gòu)壟斷案件

這類(lèi)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)擁有較高的權(quán)威和高度的獨(dú)立性,比如美國(guó)和德國(guó)僅在聯(lián)邦和州兩級(jí)上設(shè)立了反壟斷機(jī)構(gòu),歐盟和日本則分別是單一的歐盟委員會(huì)和公正交易委員會(huì),這樣可以很好地杜絕地方保護(hù)主義的干擾以及行政管轄的影響,保證反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性。并且,這類(lèi)反壟斷機(jī)構(gòu)都是審執(zhí)合一的,擁有獨(dú)立的準(zhǔn)司法權(quán),它們既可以對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查,也有權(quán)作出裁決并執(zhí)行。

3.外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制與本國(guó)經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)

由于各國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同,所以外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制在各國(guó)之間及同一國(guó)不同時(shí)期不盡相同,不過(guò),總體發(fā)展趨勢(shì)是從嚴(yán)厲走向了寬松。一般來(lái)說(shuō),發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外資并購(gòu)限制較少,在許多領(lǐng)域?qū)?nèi)外資一視同仁。但是,發(fā)達(dá)國(guó)家在其發(fā)展的不同階段,也采取限制外資并購(gòu)的措施。以日本為例,日本的外資并購(gòu)法經(jīng)歷了一個(gè)從保守到逐漸開(kāi)放的過(guò)程。二戰(zhàn)以前,日本外資法對(duì)待外商投資及并購(gòu)企業(yè)的基本態(tài)度是“原則禁止,例外自由”。但是,隨著日本經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的提高,加上國(guó)際上要求日本開(kāi)放資本市場(chǎng)的巨大壓力,日本對(duì)外資的基本態(tài)度由“原則禁止,例外自由”變成了“原則自由,例外禁止”。

總之,基于各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展背景不同,企業(yè)并購(gòu)反壟斷規(guī)制體系有較大差異。一個(gè)國(guó)家對(duì)外資并購(gòu)的控制,無(wú)論是開(kāi)放程度,還是審查的標(biāo)準(zhǔn)與門(mén)檻,都與其在世界競(jìng)爭(zhēng)中的經(jīng)濟(jì)地位和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益相一致。對(duì)于我們這樣一個(gè)尚處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的發(fā)展中國(guó)家而言,如何在全球化背景下,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況制定出適度、合理的外資并購(gòu)審查標(biāo)準(zhǔn),建立起完善的外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)反壟斷規(guī)制體系,是一個(gè)十分重要的課題。

三、對(duì)完善外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)的反壟斷規(guī)制的幾點(diǎn)思考

1.確立“合理原則”為普遍原則“本身違法原則”為特殊原則的非法壟斷認(rèn)定原則

反壟斷法所要規(guī)制的是非法壟斷。合理區(qū)分合法性壟斷與非法性壟斷是界定外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)反壟斷法規(guī)制的前提。各國(guó)在認(rèn)定壟斷是否為非法壟斷時(shí)主要有本身違法原則(rule of per se illegal)和合理原則(rule of reason)兩種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。本身違法原則指當(dāng)事人只要符合法律規(guī)定的情形,即使沒(méi)有造成損害后果,也構(gòu)成違法。合理原則是指確定某些對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制比較模糊的行為是否構(gòu)成壟斷,必須在慎重考慮企業(yè)的行為意圖、行為方式及行為后果等因素后,才可以確定其是否為違法行為。合理原則首創(chuàng)于美國(guó)判例法,1911年美國(guó)聯(lián)邦最高法院在美孚標(biāo)準(zhǔn)石油公司案中提出以“合理原則”對(duì)《謝爾曼法》加以解釋,認(rèn)為被法律所禁止的只是那些“不適當(dāng)?shù)摹被蛘摺耙圆还姆绞健毕拗聘?jìng)爭(zhēng)的行為。

本身違法原則反映的是一個(gè)事實(shí)定位的問(wèn)題,適用該原則時(shí),只要認(rèn)定限制競(jìng)爭(zhēng)的事實(shí)存在就足以做出裁決,因而訴訟成本非常低,但是毫無(wú)例外地禁止一切限制競(jìng)爭(zhēng)行為也是比較危險(xiǎn)的事情,也有可能產(chǎn)生巨大的社會(huì)成本。合理規(guī)則反映的是一個(gè)價(jià)值判斷問(wèn)題,合理規(guī)則強(qiáng)調(diào)的是對(duì)當(dāng)事人限制競(jìng)爭(zhēng)行為后果的考量。適用合理規(guī)則,固然可以在一定程度上減少了本身違法原則“一刀切”的做法所可能產(chǎn)生的社會(huì)成本,但是也不可避免地帶來(lái)了巨大的訴訟成本?；谏鲜鲈?自從2O世紀(jì)7O年代后期以來(lái),西方國(guó)家一些法院的判決中已經(jīng)意識(shí)到將本身違法和合理原則對(duì)立起來(lái)的二元分析模式(a dichotomymodel)的局限性,而逐步采用一元序列分析模式(a unified continuum model),在一元序列分析模式中,本身違法原則和合理分析原則是一個(gè)單一的分析進(jìn)程的組成部分。認(rèn)為本身違法原則只是一種出于訴訟經(jīng)濟(jì)角度考慮的極度簡(jiǎn)化了的合理分析原則。一元序列分析模式把本身違法原則納入合理分析原則之中,從而使得反托拉斯法理論體系更加嚴(yán)密。

我國(guó)目前的反壟斷立法和司法實(shí)踐中在確定非法壟斷原則時(shí),采取的是以本身違法原則為主、合理原則為輔的二元分析模式。這種模式的選擇有其產(chǎn)生的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)背景,包括中國(guó)在內(nèi)的一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家中,限制和禁止行政壟斷行為構(gòu)成了這些國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)法的重要內(nèi)容,鑒于行政壟斷行為是一種比較嚴(yán)重的、明顯的、濫用行政權(quán)力限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為,所以一般情況下,在認(rèn)定非法壟斷時(shí)主要適用本身違法原則。但隨著外資對(duì)境內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大,以及經(jīng)濟(jì)壟斷行為的日漸凸現(xiàn),為了更好地維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全、市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序以及消費(fèi)者的合法權(quán)益,應(yīng)逐漸確立以合理原則為普遍原則,本身違法原則為特殊原則的非法壟斷確認(rèn)原則。這意味著當(dāng)外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)造成外資對(duì)我國(guó)某一行業(yè)或市場(chǎng)獨(dú)占狀態(tài)時(shí),即使沒(méi)有危害后果的出現(xiàn),也會(huì)受到我國(guó)反壟斷法的規(guī)制。當(dāng)然,基于訴訟成本的制約,在適用合理原則時(shí),應(yīng)采用不同層次的合理原則,使得該原則更具有可操作性。

2.在司法實(shí)踐中逐步確立非法壟斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)非法壟斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是外資并購(gòu)反壟斷規(guī)制的核心問(wèn)題。當(dāng)今各國(guó)的反壟斷立法中,對(duì)該問(wèn)題都沒(méi)有具體的判斷標(biāo)準(zhǔn),僅是對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)作概括性描述,如美國(guó)的反托拉斯法將其表述為“本質(zhì)上減少競(jìng)爭(zhēng)或具有形成壟斷的趨勢(shì)”,美國(guó)1992年企業(yè)并購(gòu)指南則表述為“產(chǎn)生或擴(kuò)大市場(chǎng)勢(shì)力或推動(dòng)行使市場(chǎng)勢(shì)力”,又如德國(guó)的反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法表述為“形成或加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位”,歐盟2004年第139/2004號(hào)并購(gòu)條例則表述為“嚴(yán)重?fù)p害有效競(jìng)爭(zhēng)”。但是在司法實(shí)踐中,一般是由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)通過(guò)規(guī)范性文件或判例加以明確的。一般來(lái)說(shuō),判斷標(biāo)準(zhǔn)所要考慮的因素主要是相關(guān)市場(chǎng)的界定和相關(guān)市場(chǎng)上壟斷狀態(tài)的界定。

相關(guān)市場(chǎng)的界定是判斷某一并購(gòu)是否產(chǎn)生或加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位的前提條件。我國(guó)《反壟斷法》第12條第2款規(guī)定:“本法所稱(chēng)相關(guān)市場(chǎng),是指經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)(以下統(tǒng)稱(chēng)商品)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的商品范圍和地域范圍?！痹撘?guī)定是對(duì)相關(guān)市場(chǎng)一個(gè)原則性的規(guī)定,但是,為了給經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)行為提供指導(dǎo),可以借鑒美國(guó)、歐共體等國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),制定有關(guān)相關(guān)市場(chǎng)界定的專(zhuān)門(mén)指引,進(jìn)一步明確相關(guān)市場(chǎng)的內(nèi)容、界定相關(guān)市場(chǎng)的方法及界定相關(guān)市場(chǎng)過(guò)程中需要考慮的因素等。

3.進(jìn)一步量化市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定方法

市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定主要通過(guò)市場(chǎng)的集中度,西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)市場(chǎng)支配地位的測(cè)算重要有以下兩種方法:市場(chǎng)集中度(CRn)標(biāo)準(zhǔn)與赫芬達(dá)爾-赫希曼(HHI)標(biāo)準(zhǔn)。

集中度(CRn)標(biāo)準(zhǔn)是指同一產(chǎn)業(yè)內(nèi),前若干家企業(yè)的銷(xiāo)售收入(或者就業(yè)量、資本量等)占整個(gè)產(chǎn)業(yè)的比重,它通常用來(lái)測(cè)量一個(gè)市場(chǎng)的集中度,集中度越高則壟斷程度越高。

市場(chǎng)集中度公式如下:

其中CRn為集中度;Qn為前n 家最大企業(yè)的銷(xiāo)售收入(或者就業(yè)量、資本量等);Qm 為產(chǎn)業(yè)內(nèi)其余企業(yè)的銷(xiāo)售收入(或者就業(yè)量、資本量等);集中度(CRn)指標(biāo)中n的值可以取任何正整數(shù),但一般研究者多取4或者8,即前4家或者前8家企業(yè)的市場(chǎng)占有率。

上述指標(biāo)可以用來(lái)表明市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況與市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)類(lèi)型:在完全競(jìng)爭(zhēng)市結(jié)構(gòu)條件下,CRn趨近于0;在完全壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)條件下,CRn=1;而在壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)和寡頭壟斷市場(chǎng)上,0

其中,HHI 為赫芬達(dá)爾一赫希曼指數(shù),Si為第i個(gè)(下轉(zhuǎn)第143頁(yè))(上接第141頁(yè))企業(yè)的市場(chǎng)份額百分?jǐn)?shù),赫芬達(dá)爾一赫希曼指數(shù)給每個(gè)企業(yè)的市場(chǎng)份額百分?jǐn)?shù)一個(gè)權(quán)數(shù),這個(gè)權(quán)數(shù)就是其市場(chǎng)份額百分?jǐn)?shù),也就是說(shuō)赫芬達(dá)爾一赫希曼指數(shù)等于所有被計(jì)算企業(yè)市場(chǎng)份額百分?jǐn)?shù)的平方和。一般說(shuō),HHI值越大,說(shuō)明市場(chǎng)集中程度越高;反之,HHI值越小,市場(chǎng)集中度越低。從理論上講,赫芬達(dá)爾一赫希曼指數(shù)不但考慮了企業(yè)總數(shù),而且考慮了企業(yè)的規(guī)模分布,因而是一個(gè)較好的側(cè)算壟斷程度的方法。

我國(guó)的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》與《反壟斷法》在市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定上采取的是市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)份額是反映企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場(chǎng)占有率的一個(gè)重要指標(biāo),市場(chǎng)占有率達(dá)到一定程度,就有可能形成壟斷,妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)。然而,如何確定市場(chǎng)份額或市場(chǎng)占有率卻是個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。筆者認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)階段采用市場(chǎng)份額來(lái)衡量市場(chǎng)集中度是可取的,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善,可以借鑒美國(guó)等國(guó)家的作法,采用赫芬達(dá)爾一赫希曼指數(shù)來(lái)反映市場(chǎng)的集中度。同時(shí),在確定市場(chǎng)集中度時(shí),除了采取市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)和赫芬達(dá)爾指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)外,諸如并購(gòu)后能否將多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)者排擠出市場(chǎng),能否構(gòu)成市場(chǎng)進(jìn)入障礙等因素也要予以考慮。

4.建立具有高度獨(dú)立性和權(quán)威性的外資并購(gòu)反壟斷實(shí)施機(jī)制

我國(guó)《反壟斷法》第9條規(guī)定,國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì),負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作。第10條對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作了規(guī)定。有學(xué)者將這種反壟斷執(zhí)法體制稱(chēng)為“雙層次多機(jī)構(gòu)”的執(zhí)法體制。所謂“雙層次”是指壟斷委員會(huì)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu);所謂“多機(jī)構(gòu)”是指有眾多機(jī)構(gòu)將有反壟斷法的執(zhí)法權(quán),這些機(jī)構(gòu)包括國(guó)家工商總局、商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì),證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)。我國(guó)外資并購(gòu)反壟斷法設(shè)置雙層多機(jī)構(gòu)執(zhí)法機(jī)制雖然考慮到了現(xiàn)實(shí)的可行性,維持了有關(guān)部門(mén)分別執(zhí)法的現(xiàn)有格局,但是其弊端也是顯而易見(jiàn)的。作為外資并購(gòu)反壟斷主管機(jī)關(guān)的反壟斷委員會(huì)只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)關(guān),沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。這與國(guó)外“委員會(huì)式”的反壟斷主管機(jī)構(gòu)有很大的差異。同時(shí),在目前這種雙層體制下,反壟斷委員會(huì)不具有對(duì)反壟斷執(zhí)法的監(jiān)督權(quán),這必將會(huì)影響到反壟斷執(zhí)法的效果。

在具體的外資并購(gòu)反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上,為了對(duì)并購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行有效地監(jiān)控,在條件成熟的情況下,應(yīng)借鑒大多數(shù)國(guó)家的作法,建立一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威和統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)行的并購(gòu)反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置并非一種理想的模式,只是權(quán)宜之計(jì)。就目前情況看,應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)外資并購(gòu)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,進(jìn)一步明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán),并對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)在實(shí)施細(xì)則中予以明確界定,使其在維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、有效規(guī)制外資并購(gòu)方面發(fā)揮重要作用。