江蘇省對(duì)外勞務(wù)合作中有關(guān)法律問(wèn)題簡(jiǎn)析及建議

卞菲菲

摘要我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市相應(yīng)規(guī)制對(duì)外勞務(wù)合作的法律法規(guī)是由中央各相關(guān)部門(mén)及地方政府制定的兩套法律法規(guī)體系構(gòu)成的。然而,由于相關(guān)部門(mén)在制定相應(yīng)法律時(shí)缺乏一定的銜接性,地方政府又未對(duì)相關(guān)法律事實(shí)做足夠的分析,造成在綜合運(yùn)用兩套法律體系多個(gè)法律條例和相關(guān)通知時(shí),仍然存在著甚為嚴(yán)重的法律漏洞。本文就旨在以江蘇的對(duì)外勞務(wù)合作相應(yīng)管理?xiàng)l例為研究對(duì)象,探析江蘇在綜合運(yùn)用兩套法律體系存在的法律問(wèn)題,并提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞自然人流動(dòng)對(duì)外勞務(wù)合作法律規(guī)范缺失海外勞工健全

中圖分類號(hào):C913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-110-03

烏拉圭回合貿(mào)易談判啟動(dòng)了第一個(gè)管理WTO各成員國(guó)國(guó)內(nèi)相應(yīng)服務(wù)法規(guī)的多邊服務(wù)貿(mào)易談判,并達(dá)成了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱為GATS)。該協(xié)定給出了服務(wù)貿(mào)易的四種供給模式:1,跨境交付;2,境外消費(fèi);3,商業(yè)存在;4,自然人流動(dòng)。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家,在市場(chǎng)開(kāi)放度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展度以及技術(shù)先進(jìn)度方面與發(fā)達(dá)國(guó)家有一定的距離,因此我國(guó)在對(duì)應(yīng)GATS的1,2,3模式下的對(duì)外服務(wù)貿(mào)易方面相較于發(fā)達(dá)國(guó)家劣勢(shì)較為顯著,然而,我們應(yīng)該看到的是,作為一個(gè)人口大國(guó),我國(guó)擁有豐富且價(jià)格低廉的勞動(dòng)力資源,具有很大的國(guó)際比較優(yōu)勢(shì),通過(guò)自然人流動(dòng)方式進(jìn)行的出口服務(wù)貿(mào)易應(yīng)是我國(guó)能夠并且應(yīng)該大力發(fā)展的領(lǐng)域。GATS 中所規(guī)定的自然人流動(dòng)至少包括兩種情況,第一種情況是一成員方的自然人作為自營(yíng)服務(wù)者,在其它成員方境內(nèi)以自己的名義提供服務(wù); 第二種情況是受雇于一成員方服務(wù)提供者的自然人在其他成員方境內(nèi)提供服務(wù)。我國(guó)的國(guó)際勞務(wù)輸出目前主要有兩種形式:一是商務(wù)廳主管下的對(duì)外勞務(wù)合作,一是勞動(dòng)和社會(huì)保障廳主管下的境外就業(yè)。而其中的對(duì)外勞務(wù)合作是指我國(guó)境內(nèi)企業(yè)法人與國(guó)(境)外允許招收或雇用外籍勞務(wù)人員的公司、中介機(jī)構(gòu)或私人雇主簽訂合同,并按合同約定的條件有組織地招聘、選拔、派遣我國(guó)公民到國(guó)(境)外為外方雇主提供勞務(wù)服務(wù)并進(jìn)行管理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),符合GATS意義下的自然人流動(dòng)形式的第二種情況。

我國(guó)的對(duì)外勞務(wù)合作是伴隨改革開(kāi)放興起的一項(xiàng)事業(yè)。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展,我國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作取得了良好績(jī)效,成為我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的重內(nèi)容?！笆濉逼陂g,中國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作營(yíng)業(yè)額年均增長(zhǎng)11.5%,高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的平均增速。在外勞務(wù)人數(shù)由2001 年底的47.5 萬(wàn)人上升到2005 年底的56.5 萬(wàn)人。2006 年,派出各類勞務(wù)人員35.1 萬(wàn)人,比上年同期增加7.7 萬(wàn)人; 12 月底在外各類勞務(wù)人員67.5 萬(wàn)人,較上年同期增加11 萬(wàn)多人。2007 年1 月至9 月,我國(guó)派出各類勞務(wù)人員27 萬(wàn)人,較上年同期增加1.5 萬(wàn)人; 9月末在外各類勞務(wù)人員75.5 萬(wàn)人,較上年同期增加9 萬(wàn)人。

然而,在外派勞務(wù)人員迅猛增長(zhǎng)的背后卻存在著嚴(yán)重的法律缺失以及海外勞工合法權(quán)益無(wú)法得到切實(shí)保障這一系列的問(wèn)題,隨著外派勞務(wù)數(shù)的增加,這些問(wèn)題必將更加突出,及時(shí)采取有效法律措施,對(duì)于防止此類后果的發(fā)生甚為重要。本文就主要結(jié)合江蘇省的對(duì)外勞務(wù)合作暫行管理辦法和中央各有關(guān)部門(mén)頒發(fā)的關(guān)于對(duì)外勞務(wù)合作的法律規(guī)章和管理?xiàng)l例,探究其對(duì)外勞務(wù)合作中存在的法律問(wèn)題,并提出相應(yīng)的解決辦法。

一、江蘇省對(duì)外勞務(wù)合作中的法律問(wèn)題

江蘇省自行制定并加以實(shí)施的約束對(duì)外勞務(wù)合作的法規(guī)主要是《江蘇省對(duì)外勞務(wù)合作暫行辦法》,但是與之結(jié)合實(shí)施的國(guó)家相關(guān)部門(mén)制定的法律條例以及通知就有很繁多豎。

結(jié)合上述法律規(guī)范,我們不難歸納出,一對(duì)外勞務(wù)經(jīng)營(yíng)公司要通過(guò)合法的渠道對(duì)外輸出勞務(wù),主要通過(guò)以下三個(gè)流程:一,獲得外經(jīng)貿(mào)部頒發(fā)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作經(jīng)營(yíng)資格證書(shū),二,將相應(yīng)的對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)目提交審批(具有外交部授權(quán)自辦簽證的企業(yè)除外),三,辦妥勞務(wù)人員的相關(guān)簽證。此處需要說(shuō)明的是,將對(duì)外合作項(xiàng)目提交審批時(shí),需要備齊以下材料:1.填寫(xiě)完整、準(zhǔn)確的《外派勞務(wù)項(xiàng)目審查表》; 2. 與外方、勞務(wù)人員簽訂的合同以及外方與勞務(wù)人員簽訂的雇傭合同(如已簽訂);3.項(xiàng)目所在國(guó)政府批準(zhǔn)的工作許可證明(驗(yàn)原件,存復(fù)印件); 4. 外方(雇主或中介)的當(dāng)?shù)睾戏ń?jīng)營(yíng)及居住身份證明(復(fù)印件); 5. 勞務(wù)人員的有效護(hù)照及培訓(xùn)合格證(復(fù)印件)以及我國(guó)駐外使(領(lǐng))館經(jīng)商機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。所以,在提交審批之前,需要進(jìn)行一系列前期準(zhǔn)備程序,而這些程序也涉及到相關(guān)部門(mén)的規(guī)制問(wèn)題。

雖然規(guī)制相關(guān)程序的文件很多,但其中仍然存在著甚為嚴(yán)重的法律漏洞。本部分主要以江蘇省對(duì)外勞務(wù)合作為研究對(duì)象,對(duì)相應(yīng)法律規(guī)范做詳細(xì)分析,概括兩套法律體系綜合實(shí)施后相應(yīng)法律方面的缺失:

(一)缺乏系統(tǒng)的對(duì)外國(guó)雇用人資信鑒定的體系

《江蘇省對(duì)外勞務(wù)合作暫行辦法》第二章第八條中提及“經(jīng)營(yíng)公司開(kāi)展對(duì)外勞務(wù)合作業(yè)務(wù),應(yīng)當(dāng)了解外方的資信和實(shí)力,依法與外方簽訂《對(duì)外勞務(wù)合作合同》”,然而所有的對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)公司均是商業(yè)性質(zhì)的,其所從事的活動(dòng)也是以營(yíng)利為目的的,在利益面前,如果沒(méi)有強(qiáng)制性的法律約束,此類公司不可能正真做到以對(duì)外輸出的勞務(wù)人員利益為出發(fā)點(diǎn),對(duì)相應(yīng)的外國(guó)雇傭公司自信實(shí)力做詳盡的調(diào)查分析。雖然,該暫行辦法即后在該章的第十六條中提及各經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)按原外經(jīng)貿(mào)部《對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)目審查有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》(外經(jīng)貿(mào)合發(fā)[2002]137號(hào))和商務(wù)部《關(guān)于印發(fā)<對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)目審查有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知>的通知》(商合發(fā)[2003]44號(hào))等文件對(duì)所提供材料的真實(shí)性負(fù)全責(zé),然而這兩個(gè)通知中僅對(duì)對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)公司需要提交的材料做了說(shuō)明,雖然提交的材料中有涉及“項(xiàng)目所在國(guó)政府批準(zhǔn)的工作許可證明(驗(yàn)原件,存復(fù)印件),外方(雇主或中介)的當(dāng)?shù)睾戏ń?jīng)營(yíng)及居住身份證明(復(fù)印件),我國(guó)駐外使(領(lǐng))館經(jīng)商機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)”,但是對(duì)于前兩個(gè)文件,本國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)部門(mén)僅是根據(jù)經(jīng)營(yíng)公司提供的現(xiàn)有文件進(jìn)行審批,而對(duì)于文件等的真實(shí)性卻無(wú)法得知,另外,雖然要求提供駐外使(領(lǐng))館經(jīng)商機(jī)構(gòu)的意見(jiàn),但是根據(jù)外經(jīng)貿(mào)部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)駐外使(領(lǐng))館經(jīng)商參處(室)對(duì)對(duì)外承包工程和勞務(wù)合作業(yè)務(wù)管理的規(guī)定》的通知豏內(nèi)容可知,駐外使(領(lǐng))館經(jīng)商機(jī)構(gòu)所要提供的相關(guān)意見(jiàn)僅涉及(“駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)我國(guó)外經(jīng)貿(mào)政策和駐在國(guó)的有關(guān)政策法規(guī)、市場(chǎng)容量、項(xiàng)目類型以及我經(jīng)營(yíng)公司的規(guī)模等情況,盡快對(duì)有關(guān)登記企業(yè)可否進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)、開(kāi)展某方面或某項(xiàng)業(yè)務(wù)作出答復(fù)并提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。”)國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)公司的相關(guān)情況,雖然有要求企業(yè)提交的資料中出具“外方合作對(duì)象(包括業(yè)主、雇主、出資方、合資方、代理人、中介人等)的基本情況”,但這仍然是由企業(yè)片面的提供材料,沒(méi)有一個(gè)相應(yīng)的實(shí)地審核程序,還是沒(méi)有提到落實(shí)外國(guó)雇用人的資信情況方面的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō),缺乏一個(gè)對(duì)海外雇用人的資信審核體系。

(二)國(guó)內(nèi)對(duì)外合作項(xiàng)目申請(qǐng)人相關(guān)權(quán)益

關(guān)于印發(fā)《對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)目審查有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》的通知附件第5條提及外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)應(yīng)在收到經(jīng)營(yíng)公司送審材料后五個(gè)工作日內(nèi),對(duì)符合規(guī)定的在《審查表》上予以蓋章確認(rèn)。但是對(duì)于外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)是否應(yīng)該在未通過(guò)審核的項(xiàng)目申請(qǐng)人要求下給予其項(xiàng)目未經(jīng)通過(guò)之理由這方面沒(méi)有給予相關(guān)闡述。我們知道,在GATS第二篇第6條國(guó)內(nèi)規(guī)章處有提及“特定承諾中之服務(wù)應(yīng)先申請(qǐng)使得提供者,成員之相關(guān)機(jī)關(guān),應(yīng)于依據(jù)其國(guó)內(nèi)法令之規(guī)定,申請(qǐng)案完備之后合理期限內(nèi),通知申請(qǐng)人有關(guān)該申請(qǐng)之結(jié)果。申請(qǐng)人請(qǐng)求者,成員之該管機(jī)關(guān)應(yīng)提供申請(qǐng)人有關(guān)申請(qǐng)案情況之資訊,不得有任何不當(dāng)之延誤”。對(duì)于合理期限內(nèi)通知申請(qǐng)人有關(guān)結(jié)果這一點(diǎn)上我國(guó)相應(yīng)法規(guī)給出了5日這個(gè)期限,應(yīng)該說(shuō)是達(dá)到了這一點(diǎn),但是在給予未通過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)人相關(guān)資訊上相關(guān)法規(guī)沒(méi)有給出任何承諾,當(dāng)然對(duì)于此項(xiàng)法規(guī)所管制的服務(wù),中國(guó)并沒(méi)有在其具體承諾表中給出承諾,但在此援引GATS的相關(guān)規(guī)定只是想說(shuō)明,我國(guó)關(guān)于印發(fā)《對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)目審查有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》的通知的不足之處,由于此處沒(méi)有做出此項(xiàng)規(guī)定,很可能導(dǎo)致審核的不透明,尋租問(wèn)題的產(chǎn)生。因?yàn)橄嚓P(guān)機(jī)構(gòu)無(wú)需給出未通過(guò)審核申請(qǐng)人相應(yīng)的資訊,可能就會(huì)導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)排除合格的申請(qǐng)者而給予在某些方面可能存在疑問(wèn)的申請(qǐng)者以通過(guò)審核的批準(zhǔn)。

(三)海外勞動(dòng)者合法權(quán)益未能得到切實(shí)的保護(hù)

《江蘇省對(duì)外勞務(wù)合作暫行管理辦法》第二章第二十一條中雖有涉及經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)對(duì)派到國(guó)(境)外的勞務(wù)人員進(jìn)行有效的管理,切實(shí)保障勞務(wù)人員的合法權(quán)益不受侵害,人生安全不受威脅,出現(xiàn)勞務(wù)糾紛和突發(fā)事件要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和合同負(fù)責(zé)及時(shí)妥善處理?？墒呛螢橛行У墓芾?這本身是一個(gè)很模糊的概念,且該條例也沒(méi)有對(duì)經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)對(duì)對(duì)外勞務(wù)人員負(fù)有的責(zé)任范圍做出詳盡闡明(雖然財(cái)政部外經(jīng)貿(mào)部關(guān)于印發(fā)《對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作企業(yè)外派人員工資管理辦法》的通知豐有規(guī)定相關(guān)企業(yè)在住房,工資等問(wèn)題上有對(duì)經(jīng)營(yíng)公司做出規(guī)定,但其僅局限于此),更加沒(méi)有提及如果相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)公司未能做出有效的管理會(huì)受到何種罰則,根本上來(lái)說(shuō),此項(xiàng)規(guī)定是法律制定者片面的希望以道德來(lái)約束相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)公司,實(shí)質(zhì)所存在法律上的約束力甚微,這對(duì)于在外的勞務(wù)人員而言是一個(gè)隱性的威脅,可能會(huì)阻止很多閑置在國(guó)內(nèi)勞務(wù)人員出國(guó)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。雖然省政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外派勞務(wù)合作和境外就業(yè)中介管理的通知中有提及由省政府分管秘書(shū)長(zhǎng)牽頭,省外經(jīng)貿(mào)廳、省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、省公安廳、省工商局、省外辦等部門(mén)負(fù)責(zé)人組成,負(fù)責(zé)對(duì)全省外派勞務(wù)合作工作中重要事項(xiàng)和突發(fā)事件的協(xié)調(diào)應(yīng)急處理,但是對(duì)于發(fā)生在國(guó)外的牽涉勞務(wù)工作人員人身財(cái)產(chǎn)安全的事宜,以及因?yàn)榉N種滯留海外的勞務(wù)人員的歸國(guó)等一系列問(wèn)題,處在國(guó)內(nèi)的相關(guān)部門(mén)又能如何處理,且對(duì)于駐外使(領(lǐng))館相關(guān)方面的主要責(zé)任也是落在對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的兼管上,對(duì)于如何保障勞務(wù)人員在海外的相應(yīng)權(quán)利的具有約束力的法律規(guī)范及相應(yīng)機(jī)構(gòu)無(wú)實(shí)質(zhì)性的涉及。即使在對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于印發(fā)《勞務(wù)輸出合同主要條款內(nèi)容》的通知第18條提及明確規(guī)定因執(zhí)行合同所引起的任何爭(zhēng)議的解決方式,以及需提交仲裁時(shí)所指定的仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁規(guī)則,可是真正遇到此類問(wèn)題,由誰(shuí)向海外勞務(wù)人員提供法律援助,這一方面也沒(méi)有落實(shí)到位,與國(guó)內(nèi)律師事務(wù)所合作,由特定部門(mén)通過(guò)駐外使(領(lǐng))館提供這方面的援助是極其必要的。

(四)相關(guān)機(jī)構(gòu)自行裁量權(quán)過(guò)大,缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于印發(fā)《對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)目審查有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》的通知第三條:在審查項(xiàng)目時(shí),如該項(xiàng)目屬下列情況,外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)應(yīng)就項(xiàng)目可行性、真實(shí)性向我國(guó)駐項(xiàng)目所在國(guó)(地區(qū))使(領(lǐng))館經(jīng)商機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)后,方可予以審批中的第2項(xiàng)“經(jīng)營(yíng)公司所簽合同派出勞務(wù)人員數(shù)量較多或向服務(wù)行業(yè)派出女性(標(biāo)準(zhǔn)由外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)自行掌握)”; 外經(jīng)貿(mào)部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)駐外使(領(lǐng))館經(jīng)商參處(室)對(duì)對(duì)外承包工程和勞務(wù)合作業(yè)務(wù)管理的規(guī)定》的通知第三條駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)我國(guó)外經(jīng)貿(mào)政策和駐在國(guó)的有關(guān)政策法規(guī)、市場(chǎng)容量、項(xiàng)目類型以及我經(jīng)營(yíng)公司的規(guī)模等情況,盡快對(duì)有關(guān)登記企業(yè)可否進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)、開(kāi)展某方面或某項(xiàng)業(yè)務(wù)作出答復(fù)并提出指導(dǎo)性意見(jiàn)等,由于相關(guān)機(jī)構(gòu)存在者很大的裁量范圍,缺乏想的標(biāo)準(zhǔn)就存在著很大的而尋租空間。何為外派人員勞務(wù)數(shù)量較多,沒(méi)有量的規(guī)定;何為市場(chǎng)容量符合要求,這又是一個(gè)很模糊的概念?？偟膩?lái)說(shuō),由于缺失具體可操作的標(biāo)準(zhǔn),能否通行基本就取決于進(jìn)行該項(xiàng)審核的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員,只要相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員主觀上覺(jué)得是符合要求的就能通過(guò),而相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員的主管判斷給予尋租留下了無(wú)限的空間。

(五)多頭管理

上述所列文件中有公安部頒發(fā)的,有外經(jīng)貿(mào)部頒發(fā)的,有商務(wù)部頒發(fā)的,有的還涉及到外交部,管理機(jī)構(gòu)涉及過(guò)于繁多。如何使這些不同部門(mén)通過(guò)政府宏觀的統(tǒng)一管理協(xié)調(diào),形成有機(jī)整體,對(duì)提高工作效率,增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)對(duì)外勞務(wù)合作有著積極作用[5]。另外,省政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外派勞務(wù)合作和境外就業(yè)中介管理的通知中規(guī)定由省政府分管秘書(shū)長(zhǎng)牽頭,省外經(jīng)貿(mào)廳、省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、省公安廳、省工商局、省外辦等部門(mén)負(fù)責(zé)人組成,負(fù)責(zé)對(duì)全省外派勞務(wù)合作和境外就業(yè)中介管理工作中重要事項(xiàng)和突發(fā)事件的協(xié)調(diào)應(yīng)急處理,發(fā)生勞務(wù)糾紛或突發(fā)事件,應(yīng)本著“誰(shuí)簽約誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)派出誰(shuí)管理、誰(shuí)所轄誰(shuí)處理”的原則及時(shí)處理,由于涉及部門(mén)過(guò)多,協(xié)調(diào)處理工作就需要很長(zhǎng)的時(shí)間,對(duì)于相應(yīng)問(wèn)題的處理就會(huì)出現(xiàn)拖延情況,在原來(lái)問(wèn)題還沒(méi)有解決,新的問(wèn)題又會(huì)出現(xiàn),這樣會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)事件的處理效率低下,無(wú)法保障相關(guān)人員的合法利益。再者,由于管理機(jī)構(gòu)過(guò)多,各有各的處理程序和方法,無(wú)法形成統(tǒng)一的程序,無(wú)法形成標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于進(jìn)一步的完善法律,健全體制存在很大的阻礙。另外,我們也看到,由于制定相關(guān)法律規(guī)范涉及到的部門(mén)很繁多,導(dǎo)致在制定相應(yīng)法律是不能有效的協(xié)調(diào),存在著法律上的銜接性不夠,漏洞難以避免。

總的來(lái)說(shuō),國(guó)內(nèi)對(duì)于這一方面的法律法規(guī)過(guò)于模糊,且漏洞甚多,很多實(shí)施細(xì)則都沒(méi)有落實(shí)到位,而且沒(méi)有固定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),很多程序不夠透明,操作性不強(qiáng),相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)也過(guò)于繁多,造成協(xié)調(diào)工作的困難,非常不利于全國(guó)對(duì)外勞務(wù)輸出的發(fā)展。

二、法規(guī)建議

(一)建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序確保海外委托人的資信實(shí)力

由本文第2部分內(nèi)容江蘇省的對(duì)外勞務(wù)合作相關(guān)法律規(guī)范分析中,我們可以看到,相關(guān)法律在提及確保海外委托人的資信實(shí)力時(shí)說(shuō)的很含糊,沒(méi)有明確的給予標(biāo)準(zhǔn),也沒(méi)有列明審核程序和審核主體,更沒(méi)有落實(shí)相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)或是對(duì)于相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)規(guī)定的很模糊,沒(méi)有明確的實(shí)施細(xì)則,對(duì)于相關(guān)部門(mén)執(zhí)行起來(lái)沒(méi)有固定的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)可言。

首先應(yīng)盡快制定約束海外雇傭者范圍的資信標(biāo)準(zhǔn),可結(jié)合相應(yīng)國(guó)家采取滑動(dòng)式的標(biāo)準(zhǔn),有駐該國(guó)使(領(lǐng))館經(jīng)商機(jī)構(gòu)具體實(shí)施,可以建立一套有關(guān)國(guó)家有關(guān)企業(yè)的資信檔案。

(二)借鑒相關(guān)國(guó)家法律,以GATS為規(guī)范,在制定相關(guān)法律時(shí)力求完善

在制定相關(guān)法規(guī)時(shí)應(yīng)借鑒相關(guān)領(lǐng)域的法律體制比較成熟國(guó)家的有關(guān)法律,比如關(guān)于勞務(wù)輸出方面的法律,應(yīng)較多參考如菲律賓,印度尼西亞等國(guó)家的法律,因?yàn)檫@些國(guó)家對(duì)外勞務(wù)輸出比較早,相應(yīng)方面的法規(guī)也比較健全。盡量減少可能的法律漏洞,在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的法律漏洞時(shí),應(yīng)及時(shí)加以修改,法律畢竟是基于經(jīng)驗(yàn)主義哲學(xué)的。

(三)建立相關(guān)機(jī)構(gòu)及時(shí)跟蹤在外勞務(wù)的就業(yè)和權(quán)益情況

本文第2部分內(nèi)容中有涉及國(guó)內(nèi)法規(guī)在保障在外勞工的切身利益方面十分蒼白無(wú)力,因?yàn)榉芍贫ㄕ咂髨D用道德規(guī)范來(lái)奢望相應(yīng)的企業(yè)會(huì)對(duì)勞工全權(quán)負(fù)責(zé),但是作為民營(yíng)企業(yè),相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)公司協(xié)調(diào)相應(yīng)事務(wù)的能力是十分有限的,而且其是否會(huì)受道德的制約也是一個(gè)未知數(shù)。首先,我國(guó)相應(yīng)法規(guī)必須明確相應(yīng)企業(yè)的對(duì)由其引導(dǎo)輸出的海外勞工的責(zé)任范圍,強(qiáng)制其在該范圍內(nèi)對(duì)勞工負(fù)責(zé),若未能履行相應(yīng)的責(zé)任,對(duì)其所應(yīng)接受的出發(fā)作出詳細(xì)的規(guī)定,用法律約束企業(yè)。其次,對(duì)于一些以個(gè)人服務(wù)提供者的形式輸出的勞動(dòng)以及在相應(yīng)企業(yè)責(zé)任范圍內(nèi)的義務(wù),應(yīng)建立一個(gè)單一的機(jī)構(gòu),保障海外勞工的一切權(quán)益。

(四)制定操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn),減少相關(guān)機(jī)構(gòu)的自行裁量權(quán)

自行裁量權(quán)存在的主要原因是相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和可行性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則的缺失。由于中國(guó)在很多領(lǐng)域都涉足不久,缺乏制定相關(guān)領(lǐng)域所需法律的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)于在哪個(gè)具體操作方面需要設(shè)置何種程序概念很淡,所以在多行業(yè)的法律制定上都采取了很模糊的概念,給予了相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)很高的裁量權(quán),企圖以道德觀念來(lái)規(guī)范相應(yīng)的措施。然而,過(guò)于模糊的法律規(guī)范,執(zhí)行起來(lái)很困難,相應(yīng)地,透明度也就低了,尋租的空間也就產(chǎn)生了。對(duì)于解決這個(gè)問(wèn)題,當(dāng)然實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累很重要,但是結(jié)合我國(guó)國(guó)情,較多的借鑒相似國(guó)家的法律也能幫助我們減少這方面的問(wèn)題。

(五)變多頭管理為系統(tǒng)管理

在這個(gè)方面,可以參考一下菲律賓相關(guān)方面的做法:

菲律賓管理其對(duì)外勞務(wù)輸出主要是外交部和勞工部?jī)蓚€(gè)系統(tǒng)。菲律賓外交部(DFA)及其海外派駐機(jī)構(gòu)負(fù)有保護(hù)海外勞工和其他海外菲律賓人權(quán)利的職責(zé),及時(shí)協(xié)助受困海外勞工和海外菲律賓人回國(guó)是其重要任務(wù)。菲律賓勞工與就業(yè)部(DOLE)負(fù)責(zé)關(guān)注外國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)福利法律發(fā)展動(dòng)態(tài),及時(shí)制定相關(guān)對(duì)策,保證在任何時(shí)候海外勞工和海外菲律賓人都受到公平對(duì)待,包括獲得法律和醫(yī)療協(xié)助。DOLE下屬的菲律賓海外就業(yè)管理局(POEA)和菲律賓海外勞工福利管理局(OWWA),全面負(fù)責(zé)菲律賓海外就業(yè)管理和海外勞工利益保障。兩個(gè)系統(tǒng)各司其職,沒(méi)有重合的兩頭管理,而中國(guó)的海外勞務(wù)管理工作涉及的部門(mén)較多,除商務(wù)部外還有公安部和外交部,存在著行政和業(yè)務(wù)上的多頭管理、部門(mén)和地方多頭對(duì)外,且往往部門(mén)與地方的工作不能做到協(xié)調(diào)一致。為了提高政府工作效率,權(quán)利與義務(wù)劃分到位,應(yīng)變多頭管理為從中央至地方一套模式的系統(tǒng)管理,單列出一個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)海外勞工的機(jī)構(gòu),在各個(gè)主要省和直轄市建立其分派機(jī)構(gòu),進(jìn)行專項(xiàng)管理。

三、結(jié)論

總的來(lái)說(shuō),由于我國(guó)在對(duì)外勞務(wù)合作方面起步比較晚,相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不足,目前主要依靠政府主管部門(mén)對(duì)勞務(wù)輸出的政策,有關(guān)部門(mén)規(guī)定的一些暫行管理辦法和緊急通知、各地方政府部門(mén)頒發(fā)的管理辦法、試行辦法和通知來(lái)對(duì)勞務(wù)輸出進(jìn)行管理和規(guī)范,但是由于這些相關(guān)法律規(guī)范和條例來(lái)自于不同的部門(mén),無(wú)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一,導(dǎo)致在簡(jiǎn)單整合這些法律的同時(shí),還是存在著法律上較為嚴(yán)重的漏洞,為尋租提供了可能。我國(guó)急需克服現(xiàn)行管理?xiàng)l例的模糊,相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則缺失,沒(méi)有操作性強(qiáng)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序等缺陷,制定對(duì)外勞務(wù)合作方面較完善的法律法規(guī),對(duì)業(yè)務(wù)的開(kāi)展進(jìn)行有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào),使之規(guī)范化、系統(tǒng)化、制度化。