淺析小產(chǎn)權房法律問題

王云利

摘要幾年前,小產(chǎn)權房以其低廉的價格出現(xiàn)在房地產(chǎn)市場時,曾引發(fā)了各界的關注。最近,隨著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場政策的提出,小產(chǎn)權房問題又一次成為房地產(chǎn)界的熱點事件。本文通過對小產(chǎn)權房性質、產(chǎn)生原因及利弊分析后,結合近期相關政策對小產(chǎn)權房問題的解決對策提出一些建議,以期能對小產(chǎn)權問題的妥善解決起到些許作用。

關鍵詞小產(chǎn)權房風險性二元土地所有權制

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-108-02

一、小產(chǎn)權房的性質

小產(chǎn)權房是指在農(nóng)村集體所有土地上建造的,出售給非本集體經(jīng)濟成員的房屋。由于此類房屋不具備國家核發(fā)土地使用證的條件,無法辦理由縣級以上地方人民政府,房產(chǎn)交易管理機關也不對此類購房合同給予備案,因此購房人只能得到由擁有該集體土地所有權的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作經(jīng)濟聯(lián)合體或鄉(xiāng)政府制作頒發(fā)的權屬證書。小產(chǎn)權究竟是否具備合法的身份呢?學術界在此問題上存在著兩種截然不同的觀點,一方的觀點是:小產(chǎn)權房是合法的,他們的依據(jù)是《憲法》第八條:“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟織的勞動者,有權在法律規(guī)定的范內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”和《憲法》第十條:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬集體所有;宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”的規(guī)定。提出小產(chǎn)權房是集體組織在本集體所有的土地上建造并出售的,根據(jù)以上兩條法律規(guī)定,是屬于合法經(jīng)營范圍。因此,建造小產(chǎn)權并出售并無違法之處。另一方則提出,由于農(nóng)村集體所有土地上建造的房屋只能供給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員所有,現(xiàn)存大量的出售給非本集體組織人所有的小產(chǎn)權房是不受法律保護的。

(一)以往法律規(guī)定

《中華人民共和國土地管理法》第63條第1款這樣規(guī)定:“農(nóng)民集體所有土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設。”相關的政府部門也曾對小產(chǎn)權房問題表示出過明確態(tài)度. 2004年 11月國土資源局《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中規(guī)定:“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地 ,嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！眹鴦赵恨k公廳在2008年1月11日下發(fā)的《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》曾針對小產(chǎn)權房問題作出如下批示:“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權房”。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?！?008年10月22日國務院新聞辦公室的新聞發(fā)布會上,中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文就農(nóng)村小產(chǎn)權房問題,作出如下的說明:小產(chǎn)權房違法,絕對不允許再建設。

(二)近期政策動向

十七屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》針對農(nóng)村集體土地利用提出:“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外,經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目,允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權,在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。抓緊完善相關法律法規(guī)和配套政策,規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度改革”。

通過對比以上政策法規(guī)可見,以往國家為了保護耕地,維護糧食安全和農(nóng)村社會的穩(wěn)定,嚴格禁止在集體土地上建造小產(chǎn)權房出售給城市居民,然而隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展建設的要求及小產(chǎn)權房積極作用的展現(xiàn),國家針對小產(chǎn)權房的態(tài)度正在逐步發(fā)生變化。

二、小產(chǎn)權房的現(xiàn)狀及存在原因

根據(jù)國家相關部門2007年不完全調(diào)查顯示,現(xiàn)存小產(chǎn)權房的數(shù)量非常龐大,北京市早已突破 1000萬平方米,大概占住房總量的20%,分布在房山、通州昌平、順義、密云等京郊;西安市郊小產(chǎn)權房超過 100萬平方米;深圳等一些城市小產(chǎn)權房所占的比重甚至高達40%. 在政府三令五申禁止城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權房的形勢下,小產(chǎn)權房的開發(fā)、銷售仍然如火如荼,并在全國范圍蓬勃發(fā)展。

通過對房地產(chǎn)市場的調(diào)研可以發(fā)現(xiàn),小產(chǎn)權房迅速發(fā)展的原因主要體現(xiàn)以下幾方面:從購買者角度看主要是基于日益高漲的城市商品房價格。根據(jù)對全國26大中城市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2005～2007年平均三年商品房的房價收入比均大于6,深圳、北京、上海三城市房價收入比超過13。 如此高的房價超出了一般收入家庭的購買能力,迫使他們不得不將眼光投向市郊的小產(chǎn)權房,而小產(chǎn)權房的價格大多相當于商品房的30%至40%。以首都為例,北京市內(nèi)商品房最低價格也在10000元/平方米以上,而京郊的小產(chǎn)權房價格大多在3500元/平方米至4000元/平方米左右。這樣懸殊的價格當然讓許多人心動,從而忽略了購買小產(chǎn)權房的風險性。其次,從小產(chǎn)權房的地理位置看,小產(chǎn)權房大多位于近郊,交通相對方便,空氣質量又好于鬧市區(qū)。這一特點又恰恰迎合了,一部分想購買的小產(chǎn)權房用于退休安享晚年的購房者心理。再次,還有一部分人購買小產(chǎn)權房是出于投資的目的,他們根據(jù)《物權法》對私人財產(chǎn)的法律保護,預期國家在處理小產(chǎn)權房問題上,最終會給小產(chǎn)權房一個合法的身份,這樣他們低價購買的小產(chǎn)權房變成了合法的產(chǎn)權房,價格就會翻幾番,達到他們投資的目的。從出售者角度分析,主要有以下幾方面原因: 一部分出售者是在城市購買了商品房的原集體經(jīng)濟組織的成員,他們在城市擁有了穩(wěn)定的收入,甚至獲得了城市戶口,他們的在農(nóng)村住房自然要出售;還有的出售者的是因為土地被政府征收,每戶獲得三到五套住宅樓作為補償,閑置的住房要對外出售;最后一部分人,他們的目的就是純粹為了獲取經(jīng)濟利益,利用舊村改造或新農(nóng)村建設過程以安置的名義,在本集體土地上建造的多于實際安置需求的住宅。這部分房屋由于是以安置的名義建造的,一無購地成本,二無各種稅費,出售后所獲得的巨額利潤的吸引,當然會讓一部分人不顧相關法律法規(guī)規(guī)定,私自建造房屋銷售。

以上兩個購銷兩方面的原因,是小產(chǎn)權房存在的表面原因,小產(chǎn)權房存在的根本原因在于我國二元制的土地所有權制度。所謂二元土地所有權制度是指在我國土地所有權形式有兩種,一種是屬于國家所有的土地,針對的是城市城市市區(qū)的土地;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第6條和《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定,只有國家所有的土地才能用于房地產(chǎn)開發(fā),農(nóng)村集體所有的土地不能直接用于商品房開發(fā)建設。只有通過國家相關部門補償征收后,變集體所有的土地為國家所有的土地,才能出讓給有資質的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行開發(fā)。然而事實上,國家一邊禁止集體所有土地直接進入土地流轉市場,一邊又通過低價征收了集體所有的土地,然后以征收補償費用的幾十倍甚至幾百倍的價格出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商。同是一塊土地,同是一樣的用途,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有時,不允許出讓給房地產(chǎn)開發(fā)。在經(jīng)過政府部門的征收,并加價了幾十倍后就允許。在這種情況下,有些集體經(jīng)濟組織為了維護自身經(jīng)濟利益,在集體所有的土地以各種名義建造房屋,并通過出售獲取了一定的經(jīng)濟利益。

三、小產(chǎn)權房的利弊

小產(chǎn)權房的積極作用:1.在集體所有土地上開發(fā)建造小產(chǎn)權房,打破政府對土地開發(fā)市場的壟斷,降低了因壟斷建設開發(fā)土地供給而形成的地價虛高,起到平抑高漲商品房價格的積極作用,而且小產(chǎn)權的存在也確實解決了一部分低收入家庭的居住問題,緩解了城市住房壓力,有利于社會和諧;2.農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織通過出售小產(chǎn)權房獲得了一定的經(jīng)濟利益,增加了農(nóng)民的收入,提高農(nóng)民生活水平,拓寬農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資渠道,有利于農(nóng)村經(jīng)濟建設的發(fā)展;3.對于地方政府來講,小產(chǎn)權房的開發(fā)建設有利于促進本地各項基礎設施建設,能夠促進早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

小產(chǎn)權房存在的弊病:1.小產(chǎn)權房最大的弊病就是風險性。第一:由于小產(chǎn)權房建造在集體所有的土地上,不具有國家房產(chǎn)管理部門頒發(fā)房屋所有權證的資格,并且購房合同未經(jīng)合法程序進行備案。后果是一旦國家認定該小產(chǎn)權房是違法違規(guī)開發(fā)耕地建房,要求拆除小產(chǎn)權房,或者發(fā)生了其它任何產(chǎn)權糾紛,購房人將無合法理由得到補償;第二:由于小產(chǎn)權房沒有合法的開發(fā)建設手續(xù),游離于有效監(jiān)管以外,房屋建設質量未經(jīng)相應監(jiān)督,這樣就無法保障房屋質量。此外,小產(chǎn)權房的配套工程建設及后期維護也存在著相當一定的隱患;2.小產(chǎn)權房如果無序建造會破壞土地利用總體規(guī)劃,造成建設用地失控,并且私自開發(fā)集體所有土地的會影響耕地保護,甚至于危及糧食安全;3.小產(chǎn)權房以其低廉的價格進行銷售,會擾亂房地產(chǎn)市場正常秩序,造成商品房價格的嚴重混亂,并且危及國家對房地產(chǎn)市場有效管理。

四、小產(chǎn)權房問題的解決對策研究

由于小產(chǎn)權房問題不僅關系到農(nóng)民、城市居民、開發(fā)商及地方政府的經(jīng)濟利益,還關系到國家的糧食安全和全社會穩(wěn)定的大問題,各級政府有關主管部門和各類學者都十分關注小產(chǎn)權房問題并積極提出解決對策。中央黨校三農(nóng)問題研究中心副主任徐祥林在十七屆三中全會上提出了:”只要小產(chǎn)權房符合政府規(guī)劃,農(nóng)民就應該可以進行小產(chǎn)權房開發(fā),不必非得由政府征收、政府轉讓給開放商”的觀點。也有學者也認為,由于小產(chǎn)權房違法的根源在于不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用地管制政策,那些在城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍之內(nèi)的小產(chǎn)權房,可以通過補繳土地出讓金等方式將土地變成國有土地。國土資源部副部長鹿心社就《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》有關問題接受專訪時,談到小產(chǎn)權房問題解決對策時說:“要深入研究,分類分析,采取有針對性的措施,來化解歷史上形成的小產(chǎn)權房問題?！笨梢娽槍π‘a(chǎn)權房問題的解決對策要從多角度,多方面著手。

(一)法律政策制度方面

黨十七屆三中全會上通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,提出了建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。報告明確地表示,在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外,經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目,允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益。這一決定的提出,為完善解決小產(chǎn)權房問題,提供了政策上的有力保障。根據(jù)這一決定的思路指導,只要經(jīng)有關部門批準,集體所有的土地就可以參與房地產(chǎn)開發(fā)。小產(chǎn)權房定性問題的關鍵在于:小產(chǎn)權房的開發(fā)建設是否得到了有關部門的批準。所以,針對小產(chǎn)權房問題,在法律政策方面,當前至為重要的是要及時出臺相關具體實施細則,例如,集體土地直接進入市場流轉應該采取什么方式,集體土地的交易要通過哪些部門的批準等等。

(二)需求關系方面

小產(chǎn)權房最大的消費群體是城市中的中低收入者,他們購買小產(chǎn)權房的原因是住房制度改革中住房保障制度的缺失和城市商品房價格超出中低收入者的承受能力。針對這部分群體:一方面,要建立健全住房保障體系,加大力度建設廉租房、經(jīng)濟適用房,積極有效地解決城市中低度收入居民的住房問題,以保證他們基本的住房生活需求。另一方面要加強對房地產(chǎn)市場的有效監(jiān)管,控制房地產(chǎn)市場投資過熱的狀況,有效穩(wěn)定城市商品房價格。這樣一來,對小產(chǎn)權房的需求量大大降低,易于政府相關部門將小產(chǎn)權房建設控制在合理合法的范圍內(nèi)。而且農(nóng)民也會自覺遵守土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地管制制度,減少違法建房的行為。

(三)具體處理原則

針對目前小產(chǎn)權房問題的具體情況和國家現(xiàn)行政策方針的要求,處理小產(chǎn)權房問題應該根據(jù)其各自的具體情況,遵循具體問題具體分析的原則,進行分類分析處理。第一類,對于已經(jīng)建成并已出售的符合城市規(guī)劃的小產(chǎn)權房。應該責令責任人在補交土地出讓金和各種稅費后,由相關部門予以頒發(fā)產(chǎn)權證件。第二類,已經(jīng)建成或在建但尚未銷售的小產(chǎn)權房,可以根據(jù)實際情況,結合國家推進經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房的建設要求,將這類小產(chǎn)權房轉換為保障性住房。第三類,對于違反土地利用總體規(guī)劃,未經(jīng)相關部門審批的占用基本農(nóng)田建設的小產(chǎn)權房要堅決拆除,并追究相關責任人的法律責任,然后通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃使其符合規(guī)劃。

總之,在以和諧為社會發(fā)展主題的今天,解決小產(chǎn)權房問題,要求相關部門一定要厘清各種情況,協(xié)調(diào)好各主體間關系,平衡好各個方面利益,制定切實有效的可行性方案,最終實現(xiàn)既能保護農(nóng)民利益、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,又能保證城市居民利益、維護社會穩(wěn)定的目的。