對建立我國行政調(diào)解制度的思考

范志存 于 芳

摘要行政法第50條實質(zhì)上確立了我國的行政訴訟不適用調(diào)解制度,但是調(diào)解行為卻在司法實踐中大量存在。本文建議對目前的撤訴制度進行改造,吸收其合理內(nèi)核建立行政調(diào)解制度。但是在制度的建構(gòu)上應該強調(diào)確立行政調(diào)解的有限性原則,并做好其它配套工作。

關(guān)鍵詞行政調(diào)解撤訴建構(gòu)有限性

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-069-01

一、建立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)

(一)公權(quán)力理論的發(fā)展

在行政法理論和實踐飛速發(fā)展的當代中國,行政訴訟中不適用調(diào)解這一原則并非不可動搖的。由原來的威權(quán)國家公權(quán)力至上逐漸向帶有協(xié)商、合作精神的公權(quán)力過渡,建立服務(wù)型政府和合作型政府也已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法上很先進的人文理念。在行政訴訟領(lǐng)域如何貫徹依法行政理念、服務(wù)與合作理念,如何充分保障行政相對人的程序性權(quán)利、調(diào)動行政相對人積極參與解決行政爭議的積極性等問題就擺在了理論界與實務(wù)界面前,而行政訴訟調(diào)解制度就為我們提供了一個良好的解決問題的思路。

(二)契約理念在行政法的引入

將契約理念引入行政訴訟過程,契約理念中所包含中的自由、平等、互利等觀念,能夠使訴訟的過程處于相對穩(wěn)定和確定的狀態(tài),增加訴訟結(jié)果的理性和效益,克服訴訟過程中可能出現(xiàn)的風險,擺脫訴訟結(jié)果的不確定性。訴訟調(diào)解制度的出現(xiàn),正是這種契約理念在行政訴訟領(lǐng)域中的重要反映,契約文化及其所代表的自由、平等觀念也為行政訴訟調(diào)解制度的運行提供外在的觀念環(huán)境。

(三)域外經(jīng)驗

德國行政法明文規(guī)定可以進行有限度的協(xié)商。《德國行政法院法》第87條規(guī)定:“審判長或其指定之法官,為使爭訴盡可能一次言詞辯論終結(jié),于言辭辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭訟之善意解決之和解。”我國臺灣行政訴訟中,1998年修正的臺灣《行政訴訟法》中對行政訴訟中的“和解”制度進行了規(guī)定。同時,美英等國家的司法審查制度中協(xié)商自治規(guī)則的有效運用對我國行政訴訟建立調(diào)解制度同樣具有直接的參考和借鑒價值。我國加入WTO后,行政審判具有了更強的外向性,借鑒其他國家或我國臺灣地區(qū)的解決爭端機制實在是無可回避的出路。

二、構(gòu)建我國行政訴訟調(diào)解的制度設(shè)想

在行政訴訟中引入調(diào)解,改革者不僅必須具有現(xiàn)實主義態(tài)度和超越形式主義法治的理論勇氣,而且必須構(gòu)建一套相對可行的體系對之加以保障。

(一)嚴格界定適用范圍

首先要強調(diào)在行政訴訟中適用調(diào)解的范圍應當是有限的,不能實行民事訴訟中那種完全調(diào)解制度,而只能實行有限調(diào)解制度。適用范圍應明確界定。

第一,因行政主體的非強制行政行為引起的行政爭議。在非強制性行政行為中,行政相對人有進行判斷并進而作出是否服從的選擇自由,若相對人不服從,行政主體不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。該行政行為實現(xiàn)是以相對方的認同為前提。

第二,因行政主體行使自由裁量權(quán)作出的行政行為而引起的行政爭議。在這種爭議中,法院在行政主體的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)進行調(diào)解,行政主體改變其不合理的行政行為,使其行政更趨科學、合理,符合行政訴訟的根本目的。

第三,因行政賠償和行政補償引起的行政爭議。行政賠償訴訟允許調(diào)解已由法律作出規(guī)定,因此對行政補償案件同樣應可以適用調(diào)解。

(二)當事人啟動原則

為了更好的保護相對人的合法權(quán)益,杜絕個別法官或行政主體以權(quán)壓制相對人,強迫相對人達成調(diào)解,調(diào)解應當由當事人的申請啟動,法官無權(quán)自行啟動行政訴訟的調(diào)解,確保在合意形成的整個過程中,當事人的意愿得到尊重,當事人成為合意的真正決定者。

(三)程序要求

第一,調(diào)解的次數(shù)與時間應該有所限制。為防止案件久調(diào)不決,以拖壓調(diào),應對調(diào)解的次數(shù)作出限制。為了與調(diào)解的階段相協(xié)調(diào),調(diào)解的次數(shù)不應超過兩次。

第二,賦予調(diào)解協(xié)議的法律效力。經(jīng)法官審查后確認的合法的調(diào)解協(xié)議,其效力主要有兩部分:一是終結(jié)訴訟的效力;二是與判決有同等的效力,即包括形式上的確定力與實質(zhì)上的確定力。即,指當事人不得以上訴的方法,請求將判決廢棄或變更;訴訟標的在確定的終局判決中經(jīng)裁判后,除法律另有規(guī)定外,當事人不得就該法律關(guān)系再行起訴。調(diào)解書具有與判決書同等的法律效力,一方不履行的,對方可申請人民法院強制執(zhí)行。

(四)法官在調(diào)解中的地位與作用

法官在行政訴訟調(diào)解中的職權(quán)作用應當限于以下幾個方面。

第一,提供調(diào)解環(huán)境。在當事人符合調(diào)解要件的前提下,適時為雙方提供協(xié)商、對話的機會和場合,提供平等對話的平臺,起中介、溝通作用。如果雙方在訴訟過程中產(chǎn)生情緒上的對立,法官應當緩和氣氛,引導雙方在自愿基礎(chǔ)上進入?yún)f(xié)商過程,幫助當事人恢復對話。

第二,控制調(diào)解進程。法官在調(diào)解過程中應當了解爭執(zhí)的真相,指導雙方當事人集中地對爭議的問題按時提交訴辯理由和證據(jù),幫助雙方當事人歸納爭議的焦點和分歧,對相關(guān)的法律、政策及調(diào)解方案作出解釋。

第三,審查調(diào)解協(xié)議。雙方達成調(diào)解協(xié)議后,需要雙方當事人對法院進行相一致的陳述, 由法院對調(diào)解協(xié)議的合法性進行審查。但此處的“合法性”并非嚴格的實體合法性,而是只要不違反相關(guān)法律的禁止性規(guī)定,即應認為其合法。

行政訴訟有限調(diào)解制度是一個結(jié)構(gòu)復雜的司法程序系統(tǒng),其實行和運轉(zhuǎn)須以宏觀制度設(shè)計和微觀技術(shù)運作的共同支持與配合為前提,因此還要需要立法者與最高司法機關(guān)的通盤考慮與恰當安排。