我國行政強制基本原則之取舍

王紅君

摘要行政強制基本原則是行政強制立法的基礎(chǔ),關(guān)于行政強制基本原則的取舍,很多學(xué)者都對其進行了不同的界定,至今未有定論。本文從國外行政強制基本原則的分析出發(fā),并針對我國實際情況,進行了初步的分析探討,對行政強制的基本原則進行了新的界定,以期拋磚引玉,推動行政強制法的研究和實踐。

關(guān)鍵詞行政強制正當(dāng)程序法定原則比例原則救濟原則

中圖分類號:D922.1文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-051-02

行政強制的基本原則,是行政強制法基本精神的體現(xiàn)。它不僅貫穿于整個行政強制理論之中,而且對所有的行政強制行為都起著統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。所以,對行政強制基本原則的深入研究無疑具有不容忽視的重大意義。

一、國外行政強制基本原則之考察

只要存在行政強制的國家,行政強制的基本原則都是必不可少的。在國外,很多國家的行政強制法中都有關(guān)于行政強制基本原則的規(guī)定。比如,瑞士聯(lián)邦行政程序法、奧地利行政程序法規(guī)定了比例原則;德國行政執(zhí)行法規(guī)定了適當(dāng)原則、最小損害當(dāng)事人原則等等。筆者以英國、奧地利、西班牙的行政強制制度為例,對國外行政強制的基本原則作一簡要分析。

(一)英國行政強制的基本原則

1.正當(dāng)程序原則

在英國,行政機關(guān)執(zhí)行行政強制措施必須遵守正當(dāng)程序原則,否則授權(quán)該行為的命令將被法院以無效撤銷,而且該行為也會被認定為非法的越權(quán)行為。如果該行為造成了當(dāng)事人合法權(quán)益的損害,行政機關(guān)還將承擔(dān)一定的行政賠償責(zé)任。

行政機關(guān)遵守正當(dāng)程序原則主要表現(xiàn)在兩個方面:首先,行政機關(guān)授權(quán)進行某項行政強制措施命令(如調(diào)查令、搜查令)時,內(nèi)容必須具體。其次,行政強制措施必須在具體的授權(quán)事項范圍內(nèi)進行。豍

2.自然公正原則

除正當(dāng)程序原則外,行政機關(guān)在行政強制過程還應(yīng)遵守自然公正原則。行政機關(guān)在執(zhí)行行政強制措施時,行政相對人有權(quán)了解相應(yīng)的根據(jù)和理由。此外,當(dāng)事人還能為自己的行為辯護。而行政強制措施的執(zhí)行機關(guān)必須聽取當(dāng)事人的抗辯,并如實回答采取該措施的合法根據(jù)。

如果行政機關(guān)實施的行政強制措施違法,侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益,當(dāng)事人可以根據(jù)法律提出上訴,并且可以申請包括禁令、宣告令、人身保護令等等在內(nèi)的一切權(quán)利救濟;豎行政強制措施已經(jīng)執(zhí)行完畢的,當(dāng)事人可以請求行政機關(guān)進行行政賠償。

(二)奧地利行政強制的基本原則

1.最輕微原則

根據(jù)奧地利《行政強制執(zhí)行法》的規(guī)定,“執(zhí)行官署行使強制權(quán)力,應(yīng)注意以最輕微之方法達到強制執(zhí)行目的之原則”。這里的“最輕微原則”,實際上是“比例原則”的邏輯延伸。也即是說,在所有能達到某一行政目的之方法中,行政機關(guān)應(yīng)選擇對相對人利益影響最小的方法。

2.最低限度原則

該原則是指,“金錢給付之強制,以不影響受執(zhí)行人最低限度之生活,及不妨害法定贍養(yǎng)義務(wù)之履行者為限”。在執(zhí)行義務(wù)時,行政機關(guān)必須留給強制義務(wù)人適當(dāng)?shù)纳钯M用;如義務(wù)人是法人或組織,則不得執(zhí)行該法人或組織維持生產(chǎn)所必須的生產(chǎn)資料與辦公用品。很顯然,它體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的人道主義精神。豐

(三)西班牙行政強制的基本原則

1.決定在先,執(zhí)行在后原則豑

西班牙《新行政程序法》第93條第1款、第2款規(guī)定:“在沒有做出作為其法律依據(jù)的裁決前,公共行政機關(guān)不得開始任何限制個人權(quán)利的執(zhí)行裁決的實際行動?！狈駝t,行政機關(guān)的行政強制將被禁止。而且,行政機關(guān)還必須將裁決通知到有關(guān)個人。這樣,被執(zhí)行人的合法權(quán)益以及裁決的合法性和有效性得到了充分保障,從而為以后的強制執(zhí)行奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.立即執(zhí)行原則

根據(jù)西班牙《新行政程序法》第94條規(guī)定,“受行政約束的公共行政機關(guān)的行為應(yīng)正確執(zhí)行,但第111條和第138條規(guī)定的情形、某項法規(guī)作相反規(guī)定或需要上級同意或批準(zhǔn)的情形不在此限?！钡?11條和第138條規(guī)定的情形是指該行政行為對裁決的執(zhí)行,可能造成不能或難以補救的損害時,應(yīng)立即終止該行政行為的執(zhí)行,而且對于作為強制執(zhí)行依據(jù)的裁決,該程序法還嚴(yán)格限制了它的內(nèi)容形式。豒

3.比例原則

西班牙《新行政程序法》第96條第1款規(guī)定“公共行政機關(guān)進行行政強制必須遵守比例原則”,第2款規(guī)定“如有多種可以接受的執(zhí)行手段,則應(yīng)選擇其中對個人自由限制較少的一種”。

二、我國行政強制基本原則之取舍

關(guān)于我國行政強制的基本原則,學(xué)者們的看法不一,但基本含義卻大致相同。比如,應(yīng)松年教授歸結(jié)為以下四種原則:法定原則;適當(dāng)原則,又稱為比例原則、禁止過分原則、最小損害原則等等;說服教育與行政強制相結(jié)合的原則;救濟原則。豓信春鷹教授則認為,行政強制原則應(yīng)該包括:依法強制的原則;比例原則,也稱為最小損失原則;效率與權(quán)利保障兼顧原則;救濟原則。此外,胡建淼教授概括為:法定原則;適當(dāng)原則;自我履行原則;禁止夜間執(zhí)行原則;法律救濟原則。豔

筆者認為,我國行政強制基本原則的確定應(yīng)滿足兩方面的條件:一是必須與行政法的基本原則相統(tǒng)一,而且要借鑒國外行政強制理論的經(jīng)驗;二是充分考慮我國的國情與文化背景,符合我國的實際情況。鑒于以上考慮,我國行政強制的基本原則可概括為:

(一)行政強制法定原則

行政強制法定原則是行政合法性原則在行政強制領(lǐng)域的邏輯延伸。行政合法性原則是行政法的基本原則,它要求一切行政行為都應(yīng)依法行使,并受法律的約束。行政強制豖,作為一項干預(yù)行政,理應(yīng)符合行政強制法定原則。這里的“法”,應(yīng)作廣義的解釋,不僅指立法機關(guān)制定的法律,還應(yīng)包括國務(wù)院制定的行政法規(guī),但決不應(yīng)包括地方性法規(guī)、規(guī)章等其他法律法規(guī)。

長期以來,我國傳統(tǒng)的行政特權(quán)思想比較嚴(yán)重。由于沒有對行政強制作出統(tǒng)一規(guī)定,我國行政強制的設(shè)定權(quán)不明確,導(dǎo)致行政強制措施不但可以由法律創(chuàng)設(shè),而且法規(guī)、規(guī)章甚至政府部門內(nèi)部文件都可以設(shè)定。更嚴(yán)重的是,有的行政主體在沒有法律、法規(guī)規(guī)定的情況下,自行對行政相對人采取行政強制措施。此外,有的行政主體為了實現(xiàn)行政管理的目的,自己給自己創(chuàng)設(shè)行政強制手段。這些現(xiàn)象的存在,嚴(yán)重侵犯了公民的基本人權(quán)。因此,行政強制法制定的主要目的在于限權(quán),而不是保障行政主體的行政強制權(quán),行政強制法定原則應(yīng)作為行政強制的首要原則。也就是說,沒有法律和行政法規(guī)的依據(jù),或者不遵守行政強制法所規(guī)定的法定程序,行政強制行為既是無效的。

值得注意的是,行政強制法定原則應(yīng)注意兩方面問題:1、行政強制法定原則的核心是法律保留原則。行政合法性原則包括法律優(yōu)位原則和法律保留原則。無論是行政強制執(zhí)行還是行政強制措施,都是行政主體采取國家實力行為直接影響公民的合法權(quán)益,是一種典型的干預(yù)行政,理應(yīng)遵守法律保留原則。豗2、行政強制法定原則不僅包括設(shè)定權(quán)法定,還應(yīng)包括主體法定、手段法定、程序法定、對象法定等方面。豘

(二)正當(dāng)程序原則

在西方國家,正當(dāng)程序原則是行政法的基本原則。在英國體現(xiàn)為“自然正義”原則,豙在美國則相當(dāng)于行政法中的“正當(dāng)法律程序”原則。豛正當(dāng)程序原則,是指行政機關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為,必須遵循正當(dāng)法律程序,包括事先告知相對人,向相對人說明行為的根據(jù)、理由,聽取相對人的陳述、申辯,事后為相對人提供相應(yīng)的救濟程序等。

行政強制,作為一種直接影響公民、法人等行政相對人合法權(quán)益的行為,理應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則。在我國,正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在各項行政強制程序中,比如事先告誡、進行督促、重大案件聽證、公告履行期限、公布履行時間地點、公開收費數(shù)額等等。

(三)自我履行與行政強制相結(jié)合原則

現(xiàn)代民主觀念認為,人民是國家權(quán)利的惟一合法來源,沒有被統(tǒng)治者的同意,任何國家權(quán)力的行使都是不合法的。豞行政相對人不再是行政管理中的客體,而成為了行政管理中的主體。行政管理不能簡單地把國家意志單方面地強加于行政相對人,而是要尊重并體現(xiàn)行政相對人的意志。這就要求行政主體在行政強制中必須貫徹行政相對人的主體地位和行政合作精神,盡量讓相對人自覺履行行政義務(wù),在萬不得已的情況下才可以實施行政強制。

當(dāng)然,這一原則并不是要求行政主體面對行政相對人的消極履行無所作為,而是要求其采取積極行為以適當(dāng)?shù)姆绞?比如行政指導(dǎo))促使相對人自覺履行。并且,經(jīng)過行政指導(dǎo)、充分告誡等行政程序后行政相對人仍然不履行義務(wù)的,行政主體必須采取行政強制方式以保證行政管理目的的實現(xiàn)。

(四)比例原則

德國行政法鼻祖奧托·麥耶在《德國行政法》一書中指出,行政權(quán)追求公益應(yīng)由凌駕私益的優(yōu)越性,但行政權(quán)對公民的侵權(quán)必須符合目的性,并采取最小侵害之方法,這就是“比例原則”。豟國內(nèi)外很多學(xué)者都把比例原則看作是一項非常重要的行政法原則。比如,奧托·麥耶譽其為行政法中的“皇冠原則”,臺灣學(xué)者陳新民稱其為行政法中之“帝王條款”。豠作為一項重要的行政法原則,任何行政行為都應(yīng)遵守,當(dāng)然行政強制也不應(yīng)例外。

行政強制中的比例原則,指行政強制除要有法律規(guī)定外,還必須選擇以最小損害行政相對人的方式進行。就實體而言,行政機關(guān)依法實施行政強制,應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)行政強制之目的為限。就程序而言,行政主體所采取強制手段與要達到的行政目的之間要有合理的對應(yīng)關(guān)系。

(五)法律救濟原則

有權(quán)利必有救濟。行政主體實施行政強制對行政相對人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利進行限制或處分,在很大程度上可能產(chǎn)生違法行為,比如主體違法、程序違法、超越權(quán)限等。這樣就很容易對公民法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害,因此必須有相應(yīng)的法律途徑予以救濟。在依法治國成為我們實踐追求的今天,理應(yīng)高舉正當(dāng)程序旗幟,在行政強制領(lǐng)域確立法律救濟原則,只有這樣行政相對人的權(quán)益才會得以保障。

行政強制中的法律救濟,一般包括行政救濟和法律救濟。如果行政相對人認為行政強制行為違法,可以依法向有關(guān)機關(guān)(行政機關(guān)或者人民法院)提出保護,并可以依法請求獲得賠償。