我國(guó)行政強(qiáng)制基本原則之取舍

王紅君

摘要行政強(qiáng)制基本原則是行政強(qiáng)制立法的基礎(chǔ),關(guān)于行政強(qiáng)制基本原則的取舍,很多學(xué)者都對(duì)其進(jìn)行了不同的界定,至今未有定論。本文從國(guó)外行政強(qiáng)制基本原則的分析出發(fā),并針對(duì)我國(guó)實(shí)際情況,進(jìn)行了初步的分析探討,對(duì)行政強(qiáng)制的基本原則進(jìn)行了新的界定,以期拋磚引玉,推動(dòng)行政強(qiáng)制法的研究和實(shí)踐。

關(guān)鍵詞行政強(qiáng)制正當(dāng)程序法定原則比例原則救濟(jì)原則

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-051-02

行政強(qiáng)制的基本原則,是行政強(qiáng)制法基本精神的體現(xiàn)。它不僅貫穿于整個(gè)行政強(qiáng)制理論之中,而且對(duì)所有的行政強(qiáng)制行為都起著統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。所以,對(duì)行政強(qiáng)制基本原則的深入研究無(wú)疑具有不容忽視的重大意義。

一、國(guó)外行政強(qiáng)制基本原則之考察

只要存在行政強(qiáng)制的國(guó)家,行政強(qiáng)制的基本原則都是必不可少的。在國(guó)外,很多國(guó)家的行政強(qiáng)制法中都有關(guān)于行政強(qiáng)制基本原則的規(guī)定。比如,瑞士聯(lián)邦行政程序法、奧地利行政程序法規(guī)定了比例原則;德國(guó)行政執(zhí)行法規(guī)定了適當(dāng)原則、最小損害當(dāng)事人原則等等。筆者以英國(guó)、奧地利、西班牙的行政強(qiáng)制制度為例,對(duì)國(guó)外行政強(qiáng)制的基本原則作一簡(jiǎn)要分析。

(一)英國(guó)行政強(qiáng)制的基本原則

1.正當(dāng)程序原則

在英國(guó),行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政強(qiáng)制措施必須遵守正當(dāng)程序原則,否則授權(quán)該行為的命令將被法院以無(wú)效撤銷,而且該行為也會(huì)被認(rèn)定為非法的越權(quán)行為。如果該行為造成了當(dāng)事人合法權(quán)益的損害,行政機(jī)關(guān)還將承擔(dān)一定的行政賠償責(zé)任。

行政機(jī)關(guān)遵守正當(dāng)程序原則主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:首先,行政機(jī)關(guān)授權(quán)進(jìn)行某項(xiàng)行政強(qiáng)制措施命令(如調(diào)查令、搜查令)時(shí),內(nèi)容必須具體。其次,行政強(qiáng)制措施必須在具體的授權(quán)事項(xiàng)范圍內(nèi)進(jìn)行。豍

2.自然公正原則

除正當(dāng)程序原則外,行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制過(guò)程還應(yīng)遵守自然公正原則。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政強(qiáng)制措施時(shí),行政相對(duì)人有權(quán)了解相應(yīng)的根據(jù)和理由。此外,當(dāng)事人還能為自己的行為辯護(hù)。而行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行機(jī)關(guān)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的抗辯,并如實(shí)回答采取該措施的合法根據(jù)。

如果行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政強(qiáng)制措施違法,侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益,當(dāng)事人可以根據(jù)法律提出上訴,并且可以申請(qǐng)包括禁令、宣告令、人身保護(hù)令等等在內(nèi)的一切權(quán)利救濟(jì);豎行政強(qiáng)制措施已經(jīng)執(zhí)行完畢的,當(dāng)事人可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政賠償。

(二)奧地利行政強(qiáng)制的基本原則

1.最輕微原則

根據(jù)奧地利《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》的規(guī)定,“執(zhí)行官署行使強(qiáng)制權(quán)力,應(yīng)注意以最輕微之方法達(dá)到強(qiáng)制執(zhí)行目的之原則”。這里的“最輕微原則”,實(shí)際上是“比例原則”的邏輯延伸。也即是說(shuō),在所有能達(dá)到某一行政目的之方法中,行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人利益影響最小的方法。

2.最低限度原則

該原則是指,“金錢給付之強(qiáng)制,以不影響受執(zhí)行人最低限度之生活,及不妨害法定贍養(yǎng)義務(wù)之履行者為限”。在執(zhí)行義務(wù)時(shí),行政機(jī)關(guān)必須留給強(qiáng)制義務(wù)人適當(dāng)?shù)纳钯M(fèi)用;如義務(wù)人是法人或組織,則不得執(zhí)行該法人或組織維持生產(chǎn)所必須的生產(chǎn)資料與辦公用品。很顯然,它體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的人道主義精神。豐

(三)西班牙行政強(qiáng)制的基本原則

1.決定在先,執(zhí)行在后原則豑

西班牙《新行政程序法》第93條第1款、第2款規(guī)定:“在沒(méi)有做出作為其法律依據(jù)的裁決前,公共行政機(jī)關(guān)不得開(kāi)始任何限制個(gè)人權(quán)利的執(zhí)行裁決的實(shí)際行動(dòng)?！狈駝t,行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制將被禁止。而且,行政機(jī)關(guān)還必須將裁決通知到有關(guān)個(gè)人。這樣,被執(zhí)行人的合法權(quán)益以及裁決的合法性和有效性得到了充分保障,從而為以后的強(qiáng)制執(zhí)行奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.立即執(zhí)行原則

根據(jù)西班牙《新行政程序法》第94條規(guī)定,“受行政約束的公共行政機(jī)關(guān)的行為應(yīng)正確執(zhí)行,但第111條和第138條規(guī)定的情形、某項(xiàng)法規(guī)作相反規(guī)定或需要上級(jí)同意或批準(zhǔn)的情形不在此限。”第111條和第138條規(guī)定的情形是指該行政行為對(duì)裁決的執(zhí)行,可能造成不能或難以補(bǔ)救的損害時(shí),應(yīng)立即終止該行政行為的執(zhí)行,而且對(duì)于作為強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)的裁決,該程序法還嚴(yán)格限制了它的內(nèi)容形式。豒

3.比例原則

西班牙《新行政程序法》第96條第1款規(guī)定“公共行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政強(qiáng)制必須遵守比例原則”,第2款規(guī)定“如有多種可以接受的執(zhí)行手段,則應(yīng)選擇其中對(duì)個(gè)人自由限制較少的一種”。

二、我國(guó)行政強(qiáng)制基本原則之取舍

關(guān)于我國(guó)行政強(qiáng)制的基本原則,學(xué)者們的看法不一,但基本含義卻大致相同。比如,應(yīng)松年教授歸結(jié)為以下四種原則:法定原則;適當(dāng)原則,又稱為比例原則、禁止過(guò)分原則、最小損害原則等等;說(shuō)服教育與行政強(qiáng)制相結(jié)合的原則;救濟(jì)原則。豓信春鷹教授則認(rèn)為,行政強(qiáng)制原則應(yīng)該包括:依法強(qiáng)制的原則;比例原則,也稱為最小損失原則;效率與權(quán)利保障兼顧原則;救濟(jì)原則。此外,胡建淼教授概括為:法定原則;適當(dāng)原則;自我履行原則;禁止夜間執(zhí)行原則;法律救濟(jì)原則。豔

筆者認(rèn)為,我國(guó)行政強(qiáng)制基本原則的確定應(yīng)滿足兩方面的條件:一是必須與行政法的基本原則相統(tǒng)一,而且要借鑒國(guó)外行政強(qiáng)制理論的經(jīng)驗(yàn);二是充分考慮我國(guó)的國(guó)情與文化背景,符合我國(guó)的實(shí)際情況。鑒于以上考慮,我國(guó)行政強(qiáng)制的基本原則可概括為:

(一)行政強(qiáng)制法定原則

行政強(qiáng)制法定原則是行政合法性原則在行政強(qiáng)制領(lǐng)域的邏輯延伸。行政合法性原則是行政法的基本原則,它要求一切行政行為都應(yīng)依法行使,并受法律的約束。行政強(qiáng)制豖,作為一項(xiàng)干預(yù)行政,理應(yīng)符合行政強(qiáng)制法定原則。這里的“法”,應(yīng)作廣義的解釋,不僅指立法機(jī)關(guān)制定的法律,還應(yīng)包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),但決不應(yīng)包括地方性法規(guī)、規(guī)章等其他法律法規(guī)。

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)傳統(tǒng)的行政特權(quán)思想比較嚴(yán)重。由于沒(méi)有對(duì)行政強(qiáng)制作出統(tǒng)一規(guī)定,我國(guó)行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)不明確,導(dǎo)致行政強(qiáng)制措施不但可以由法律創(chuàng)設(shè),而且法規(guī)、規(guī)章甚至政府部門內(nèi)部文件都可以設(shè)定。更嚴(yán)重的是,有的行政主體在沒(méi)有法律、法規(guī)規(guī)定的情況下,自行對(duì)行政相對(duì)人采取行政強(qiáng)制措施。此外,有的行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的,自己給自己創(chuàng)設(shè)行政強(qiáng)制手段。這些現(xiàn)象的存在,嚴(yán)重侵犯了公民的基本人權(quán)。因此,行政強(qiáng)制法制定的主要目的在于限權(quán),而不是保障行政主體的行政強(qiáng)制權(quán),行政強(qiáng)制法定原則應(yīng)作為行政強(qiáng)制的首要原則。也就是說(shuō),沒(méi)有法律和行政法規(guī)的依據(jù),或者不遵守行政強(qiáng)制法所規(guī)定的法定程序,行政強(qiáng)制行為既是無(wú)效的。

值得注意的是,行政強(qiáng)制法定原則應(yīng)注意兩方面問(wèn)題:1、行政強(qiáng)制法定原則的核心是法律保留原則。行政合法性原則包括法律優(yōu)位原則和法律保留原則。無(wú)論是行政強(qiáng)制執(zhí)行還是行政強(qiáng)制措施,都是行政主體采取國(guó)家實(shí)力行為直接影響公民的合法權(quán)益,是一種典型的干預(yù)行政,理應(yīng)遵守法律保留原則。豗2、行政強(qiáng)制法定原則不僅包括設(shè)定權(quán)法定,還應(yīng)包括主體法定、手段法定、程序法定、對(duì)象法定等方面。豘

(二)正當(dāng)程序原則

在西方國(guó)家,正當(dāng)程序原則是行政法的基本原則。在英國(guó)體現(xiàn)為“自然正義”原則,豙在美國(guó)則相當(dāng)于行政法中的“正當(dāng)法律程序”原則。豛正當(dāng)程序原則,是指行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為,必須遵循正當(dāng)法律程序,包括事先告知相對(duì)人,向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由,聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯,事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)程序等。

行政強(qiáng)制,作為一種直接影響公民、法人等行政相對(duì)人合法權(quán)益的行為,理應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則。在我國(guó),正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在各項(xiàng)行政強(qiáng)制程序中,比如事先告誡、進(jìn)行督促、重大案件聽(tīng)證、公告履行期限、公布履行時(shí)間地點(diǎn)、公開(kāi)收費(fèi)數(shù)額等等。

(三)自我履行與行政強(qiáng)制相結(jié)合原則

現(xiàn)代民主觀念認(rèn)為,人民是國(guó)家權(quán)利的惟一合法來(lái)源,沒(méi)有被統(tǒng)治者的同意,任何國(guó)家權(quán)力的行使都是不合法的。豞行政相對(duì)人不再是行政管理中的客體,而成為了行政管理中的主體。行政管理不能簡(jiǎn)單地把國(guó)家意志單方面地強(qiáng)加于行政相對(duì)人,而是要尊重并體現(xiàn)行政相對(duì)人的意志。這就要求行政主體在行政強(qiáng)制中必須貫徹行政相對(duì)人的主體地位和行政合作精神,盡量讓相對(duì)人自覺(jué)履行行政義務(wù),在萬(wàn)不得已的情況下才可以實(shí)施行政強(qiáng)制。

當(dāng)然,這一原則并不是要求行政主體面對(duì)行政相對(duì)人的消極履行無(wú)所作為,而是要求其采取積極行為以適當(dāng)?shù)姆绞?比如行政指導(dǎo))促使相對(duì)人自覺(jué)履行。并且,經(jīng)過(guò)行政指導(dǎo)、充分告誡等行政程序后行政相對(duì)人仍然不履行義務(wù)的,行政主體必須采取行政強(qiáng)制方式以保證行政管理目的的實(shí)現(xiàn)。

(四)比例原則

德國(guó)行政法鼻祖奧托·麥耶在《德國(guó)行政法》一書中指出,行政權(quán)追求公益應(yīng)由凌駕私益的優(yōu)越性,但行政權(quán)對(duì)公民的侵權(quán)必須符合目的性,并采取最小侵害之方法,這就是“比例原則”。豟國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者都把比例原則看作是一項(xiàng)非常重要的行政法原則。比如,奧托·麥耶譽(yù)其為行政法中的“皇冠原則”,臺(tái)灣學(xué)者陳新民稱其為行政法中之“帝王條款”。豠作為一項(xiàng)重要的行政法原則,任何行政行為都應(yīng)遵守,當(dāng)然行政強(qiáng)制也不應(yīng)例外。

行政強(qiáng)制中的比例原則,指行政強(qiáng)制除要有法律規(guī)定外,還必須選擇以最小損害行政相對(duì)人的方式進(jìn)行。就實(shí)體而言,行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政強(qiáng)制,應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制之目的為限。就程序而言,行政主體所采取強(qiáng)制手段與要達(dá)到的行政目的之間要有合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

(五)法律救濟(jì)原則

有權(quán)利必有救濟(jì)。行政主體實(shí)施行政強(qiáng)制對(duì)行政相對(duì)人的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制或處分,在很大程度上可能產(chǎn)生違法行為,比如主體違法、程序違法、超越權(quán)限等。這樣就很容易對(duì)公民法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害,因此必須有相應(yīng)的法律途徑予以救濟(jì)。在依法治國(guó)成為我們實(shí)踐追求的今天,理應(yīng)高舉正當(dāng)程序旗幟,在行政強(qiáng)制領(lǐng)域確立法律救濟(jì)原則,只有這樣行政相對(duì)人的權(quán)益才會(huì)得以保障。

行政強(qiáng)制中的法律救濟(jì),一般包括行政救濟(jì)和法律救濟(jì)。如果行政相對(duì)人認(rèn)為行政強(qiáng)制行為違法,可以依法向有關(guān)機(jī)關(guān)(行政機(jī)關(guān)或者人民法院)提出保護(hù),并可以依法請(qǐng)求獲得賠償。