我國違憲審查制度及其模式的構(gòu)建

劉 莉

摘要目前,我國現(xiàn)行的違憲審查制度中存在著諸多弊端。本文在總結(jié)有關(guān)學(xué)者觀點的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國實際,提出了自己的觀點和看法,旨在尋求符合我國國情、切實可行的違憲審查模式。

關(guān)鍵詞違憲審查違憲審查制度違憲審查模式

中圖分類號:D911文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-037-02

一、我國的違憲審查制度

(一)我國的違憲審查制度概況

我國現(xiàn)行《憲法》第62條規(guī)定,全國人大有“監(jiān)督憲法的實施”的職權(quán);第67條規(guī)定,全國人大常委會有“解釋憲法、監(jiān)督憲法的實施”的職權(quán)。我國的違憲審查制度一般稱為憲法監(jiān)督制度,因此從憲法的規(guī)定可以知道我國的違憲審查機關(guān)是全國人大及全國人大常委會。根據(jù)我國憲法和地方政府組織法的規(guī)定,我國違憲審查的范圍包括:(1)國家權(quán)力機關(guān)制定的法律、地方性法規(guī)和各種決議的合憲性;(2)各級行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件及發(fā)布的決定和命令的合憲性;(3)國家機關(guān)的主要官員的公務(wù)行為的合憲性。

(二)我國現(xiàn)行違憲審查制度的弊端

1.違憲審查的主體問題

我國現(xiàn)行憲法雖然規(guī)定了全國人大和全國人大常委會行使憲法監(jiān)督權(quán),卻沒有明確規(guī)定其違憲審查機構(gòu)的地位。況且,全國人大及常委會行使憲法監(jiān)督權(quán)的效果也不理想?！叭珖舜蠓üの蛧鴦?wù)院法制局在草擬《行政處罰法》的過程中進行過特別調(diào)查,結(jié)果令人深思。對北京、天津、上海、廣東、四川、遼寧、寧夏七個省、市、自治區(qū)頒發(fā)的地方性法規(guī)和規(guī)章調(diào)查結(jié)果表明:七省、市、自治區(qū)在1994年共頒發(fā)地方性法規(guī)199件,其中有25件創(chuàng)設(shè)的行政處罰超過了法律、行政法規(guī)規(guī)定的處罰種類;同年頒布的120件規(guī)章制定了行政處罰,其中只有9件有法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)做依據(jù),國家計委、民政局、勞動部、農(nóng)業(yè)部、廣播電影電視部、國家工商局、新聞出版署7個部門1994年共頒布規(guī)章95件,沒有法律、行政法規(guī)做依據(jù)而自行設(shè)定行政處罰的有33件。而根據(jù)憲法的規(guī)定,國家工商局和新聞出版署根本就沒有制定規(guī)章的權(quán)力。對上述違憲的地方性法規(guī)和行政規(guī)章的監(jiān)督審查權(quán)屬于全國人大常委會,但截止1996年3月的17日,即《行政處罰法》頒布之日,全國人大常委會并沒有對上述任何違憲、違法的法規(guī)和規(guī)章做出撤銷決定?！必P

同時,提起違憲審查的主體過窄,按照立法法的規(guī)定,有權(quán)啟動違憲審查的主體是國務(wù)院,中央軍事委員會,最高人民法院,最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會。其他國家機關(guān)、團體、企事業(yè)組織以及公民只有建議權(quán),沒有啟動權(quán)。這種法律制度設(shè)計的本身限制了提起違憲審查的主體范圍,不利于公民權(quán)利的行使。特別是從實踐中看,有權(quán)提起違憲審查的機關(guān)很少提起,實際上提起違憲審查的都是公民個人。

2.違憲審查的范圍問題

立法法規(guī)定的違憲審查范圍較窄,未將司法解釋及有關(guān)國家機關(guān)的活動、政治團體和其他社會團體的活動包括進去。立法法中規(guī)定違憲審查的范圍是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例,其涵蓋的范圍相對較窄。

3.違憲審查的程序問題

“我國憲法規(guī)定的違憲審查權(quán)實際上因沒有程序約束和保障而缺乏操作性”豎,我國憲法沒有規(guī)定完整的違憲審查操作程序,嚴(yán)格的程序是權(quán)利得以實現(xiàn)和維護的保障。正如馬克思所說“程序是法律的生命形式,是法律的內(nèi)在生命的表現(xiàn)”,在無程序約束的前提下,專司違憲審查權(quán)的機關(guān)會怠于行使職權(quán),難以實現(xiàn)法律的公平與效率的價值。憲法的生命在于運用,而我國憲法監(jiān)督制度的缺漏,使憲法作用的發(fā)揮受到了阻礙,對憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)造成了極大的影響。

二、違憲審查體制的類型

(一)立法機關(guān)審查制

立法機關(guān)審查制,就是由國家立法機關(guān)或權(quán)力機關(guān)行使違憲審查權(quán)力,保障憲法實施的制度,這種制度的理論基礎(chǔ)是“議會至上”和“國家一切權(quán)力屬于人民”原則。按照這種理論,議會由人民選舉的代表組成,代表人民行使國家主權(quán),其中立法權(quán)是主權(quán)的一個最重要的表現(xiàn)。既然立法權(quán)屬于議會,議會在國家機構(gòu)體系中居于最高地位,可以制定規(guī)范適用于國家生活和社會生活,那么議會即立法機關(guān)就應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督和保障憲法實施的權(quán)力,違憲審查就必然屬于議會的職權(quán)范圍。實行這種體制的國家主要是社會主義國家,也有一些奉行議會至上原則的資本主義國家。從理論上講,立法機關(guān)審查制有利于人民意志的統(tǒng)一貫徹,有利于集思廣益,保障違憲審查的公正性和準(zhǔn)確性,也有利于保障違憲審查的權(quán)威性和有效性。在憲政實踐中,這種體制有弊端,其不足主要表現(xiàn)在:(1)立法機關(guān)事務(wù)繁多,精力有限,不利于違憲審查的專門化進行,導(dǎo)致審查不力或無人問津;(2)立法機關(guān)審查的結(jié)果常常不具有司法強制力,因而效力有限。

(二)司法機關(guān)審查制

這種模式首創(chuàng)于美國,以后日本、加拿大、智利等60多個國家陸續(xù)采用了這種模式。該模式以美國為典型,美國最高法院否定國會立法的權(quán)力從何而來?馬歇爾曾指出,憲法是法律,為了根據(jù)法律判決案件,法院有責(zé)任解釋法律,且是義不容辭的責(zé)任。他還指出,憲法授權(quán)法院予以實施法律,是國會“與憲法相一致的”最高法律,法律被作為“國家的最高法律”實施以前,最高法院必須首先確定它是否與憲法相一致。美國最高法院掌管司法權(quán),它可以審查聯(lián)邦或州的法律,以及國家行政機關(guān)及其公職人員的行政行為是否與憲法相符合,從而宣布其是否違憲,但被宣布違憲的法律或行政法規(guī)并不撤銷,而是只適用于具體訴訟案件的訴訟當(dāng)事人。但由于美國實行判例法、最高法院的判例對于下級法院具有約束力,各級法院在審案時均不再援引該法,該法成了“死法”,從而使其失去了法律效力?！捌胀ǚㄔ盒惺惯`憲審查權(quán)的一個主要特點是,法院并不主動審查法律及行政行為的合憲性,只要法律沒有引起爭論,即使它是違憲的,法院也不主動過問。只有在具體案件中,法院所適用的法律是否合憲引起爭議時才進行裁決?！必R因此,這種審查方式被稱為事后審查或附帶性審查。

(三)專門機關(guān)審查制

專門機關(guān)違憲審查模式,即以德國為代表的憲法法院制度和以法國為代表的憲法委員會制度。二戰(zhàn)后的德國,建立了獨立的憲法法院,憲法法院不同于已有的一般法院,它不審理普通的民事和刑事案件,而是專門處理國家機關(guān)之間的憲法爭議和個人提出的憲法申訴,其主要職能是保障憲法的實施。法國則在其憲法中創(chuàng)立了一個政治性很強的機構(gòu)——憲法委員會,作為憲法的監(jiān)督和保障機構(gòu)。該模式是歐洲大陸法系國家在嘗試議會違憲審查模式無法有效制止違憲,引用美國模式失敗的背景下,基于歐洲各國的政治和文化傳統(tǒng)逐步形成和發(fā)展起來的。

“憲法委員會既具有憲法法院型的司法機構(gòu)的性質(zhì),又是一個充當(dāng)總統(tǒng)法律顧問和咨詢性的政治機關(guān)?！必S憲法委員會對法律進行違憲審查,對本國的國際協(xié)議進行違憲審查,對議會立法糾紛進行裁定、裁決。同時對違憲審查也作了一些限制性規(guī)定。首先,全民公決制定的法律無權(quán)審查,其次是憲法性法律主要是程序性審查。

三、建立有中國特色的違憲審查模式

(一)學(xué)術(shù)界的幾種觀點

第一種:費善誠教授認為應(yīng)設(shè)立獨立的憲法委員會,“即在全國人民代表大會下設(shè)立獨立的憲法委員會,把最高國家權(quán)力機關(guān)的憲法監(jiān)督與憲法委員會專門機構(gòu)的違憲審查制度結(jié)合起來,實行以憲法委員會專門機構(gòu)審查為主的體制?！必T這種違憲審查模式與我國的國情相適應(yīng),不違背人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)的體制,憲法委員會作為一種政治性機構(gòu),在組織形式上比較靈活、富有彈性,更易于與我國的政治體制相融合。

但是這種違憲審查模式也有缺點,憲法委員會始終是附屬于全國人大的機構(gòu),受全國人大的領(lǐng)導(dǎo),由其實施違憲審查權(quán),對全國人大的違憲性立法不能很好地監(jiān)督,受到人大權(quán)力的約束,作為審查國家最高法律的違憲審查機構(gòu),必須具有最高的司法權(quán)威。通常,最高國家權(quán)力機關(guān)就是立法機關(guān),它本身既制定法律,又審查法律的合憲性,這就易使人們對這種審查監(jiān)督機制的可靠性表示懷疑。另外,最高國家權(quán)力機關(guān)日理萬機,對來自全國不同地區(qū)、不同部門的具體憲法爭議案件無暇顧及,這樣,部分違憲審查權(quán)常處于“擱置”狀態(tài),公民或組織應(yīng)有的憲法權(quán)益得不到及時的維護,憲法賦予的護憲職責(zé)不能很好地履行。

第二種:包萬超教授認為應(yīng)設(shè)立憲法委員會和最高法院違憲審查庭并行的復(fù)合審查制度。即在全國人民代表大會下設(shè)立憲法委員會,在最高人民法院下設(shè)立違憲審查庭,分別行使非訴訟的、事先的審查和違憲侵權(quán)訴訟、附帶性審查。憲法委員會既區(qū)別于法國模式,又與我國目前的一些設(shè)想不同,它沒有從根本上突破現(xiàn)行的憲政體制,還是遵循在全國人大領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制,它還通過對全國人大常委會的憲法監(jiān)督和違憲審查權(quán)進行靈活的調(diào)整而達到了中國違憲審查機構(gòu)從組織、職權(quán)到程序的權(quán)威化、規(guī)范化、民主化和現(xiàn)實化。最高人民法院下設(shè)的違憲審查制度,在最高法院各審判庭審理訴訟案件的過程中認為有關(guān)的法律和規(guī)章違反憲法的,提交違憲審查庭裁決;違憲審查庭有權(quán)宣布違憲的全國人大常委會制定的一般法律以及地方性法規(guī)、行政法規(guī)和規(guī)章無效,并且在以后的訴訟審理中不再使用違憲的條款,即在司法實踐中形成判例制。如果認為全國人大制定的法律違憲,有權(quán)通過憲法委員會向其提出修正建議。這種設(shè)立違憲審查庭的做法一定程度上是借鑒美國的普通法院違憲審查“先例判決制度”,具有一定的創(chuàng)新性。

第三種:設(shè)立專門的憲法法院?！拔覈膽椃ūO(jiān)督保障體系應(yīng)是一個全方位的完整的保障實施體系。為此,憲法法院應(yīng)設(shè)在全國人大及其常委會之下,具體實施憲法監(jiān)督權(quán),原則上接受全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo),又要具有行使職權(quán)的獨立性。同時地方也設(shè)立憲法法院?！必U建立憲法法院,可以解決我國現(xiàn)有憲法監(jiān)督體制存在的弊端,增強直接實現(xiàn)憲法規(guī)范的司法適用性。我國目前并沒有開創(chuàng)建立專門憲法法院的先例,而且國家最高權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)又無暇顧及。這樣,國家機關(guān)及其工作人員和其他組織的具體違憲行為常無人問津,公民神圣的憲法權(quán)利得不到及時的維護。因此,倘若建立了專門的憲法法院,依照憲法及相關(guān)的程序法規(guī)定由它授權(quán)裁處具體的違憲案件,那么,不僅我國目前憲法監(jiān)督機關(guān)的壓力得以減輕,具體的違憲案件能及時處理,而且憲法的具體條款也能得以實踐化、司法化。

這種方案有以下缺點:第一,憲法法院審理的憲法訴訟案件是一種事后的、被動的個案救濟途徑,但是對于大量違憲的法律、法規(guī)缺乏非訴的、事前的審查;第二,它從根本上突破了我國的憲政體制,違背了我國憲法賦予全國人大及其常委會的違憲監(jiān)督審查權(quán);第三,我國人口數(shù)量大,事情也復(fù)雜,所有的違憲案件都由憲法法院審查是不現(xiàn)實的。

(二)建立我國違憲審查制度的構(gòu)想

我認為,建立違憲審查制度必須與我國的政治制度相協(xié)調(diào),必須堅持人民代表大會制度和民主集中制原則,必須與我國的法律制度相協(xié)調(diào),基于這點考慮,我認為我國違憲審查工作的機構(gòu)和職權(quán)應(yīng)該是:

首先,全國人民代表大會及其常務(wù)委員會作為我國的違憲審查機關(guān)。根據(jù)憲法的規(guī)定,全國人大及其常委會是我國的憲法監(jiān)督機關(guān),全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會的不適當(dāng)決定;全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議;全國人大和全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督由自己選出的或決定產(chǎn)生的國家機關(guān)和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的工作。至于全國人民代表大會指定的法律應(yīng)當(dāng)由哪個代表機關(guān)來審查,按照我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制,全國人民代表大會制定的法律應(yīng)有人大自行審查,如與憲法相抵觸,應(yīng)在以后的立法中予以糾正。

其次,全國人大下面設(shè)立憲法委員會,作為從屬于全國人大及其常委會并代表其行使違憲審查權(quán)的專門機構(gòu),其職責(zé)就是協(xié)助全國人大及其常委會對以上重大違憲行為進行追究和處理。

最后,省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大下面也設(shè)相應(yīng)的憲法委員會,受其人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo),并代表該人大及其常委會行使違憲審查權(quán)。根據(jù)組織法的規(guī)定,其人大有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;撤銷下一級人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議;以上各級人大及其常委會有權(quán)對其選舉的國家機關(guān)及國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的工作實行監(jiān)督。地方各級憲法委員會的職權(quán)就是協(xié)助本級人大及其常委會對本行政區(qū)域內(nèi)的違憲問題進行調(diào)查和處理。