淺述行政不作為之國家賠償責(zé)任

熊 倩

摘要行政不作為是相對于行政作為而言的行政行為、是行政主體的一種重要的行為狀態(tài)。行政不作為的違法同樣會給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損害,由于其具有巨大的現(xiàn)實(shí)危害性,所以必須從理論上準(zhǔn)確界定行政不作為概念,深入的剖析行政不作為產(chǎn)生的國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件。

關(guān)鍵詞行政不作為國家賠償責(zé)任

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-025-02

行政不作為屬于行政行為的一種,是相對于行政作為而言的。行政不作為違法同樣會給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損害,行政不作為結(jié)合行政機(jī)關(guān)所負(fù)有的法定作為義務(wù)和不作為義務(wù)而言,呈現(xiàn)出合法與不合法兩種狀態(tài)。在我國,要求國家對違法的行政不作為負(fù)賠償責(zé)任,有利于保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益;有利于促使行政主體依法行政;有利于進(jìn)一步完善我國的法律責(zé)任體系,并促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在我國提倡大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天,隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)行政主體對法定職責(zé)的積極履行和及時(shí)地為市場主體提供服務(wù)。如果行政主體經(jīng)常怠于履行法定職責(zé),對各類違法行為該制裁的不制裁,對相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益該保護(hù)的不保護(hù),這既不利于維護(hù)公共利益,也有損于相對人的合法權(quán)益,而且還會阻礙市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。約翰·奧斯丁認(rèn)為,只有那種“對某種作為或不作為具有普遍約束力”的命令,才是法律。豍國家賠償法是為解決國家機(jī)關(guān)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任而出臺的,它應(yīng)該對作為行為和不作為行為進(jìn)行全面規(guī)范,為受害者提供充分的救濟(jì),切實(shí)保障公民的權(quán)利,以發(fā)揮其重要功能,實(shí)現(xiàn)其法律價(jià)值。

一、行政不作為概述

(一)行政不作為的界定及其表現(xiàn)形式

行政不作為就是行政主體及行政公務(wù)人員負(fù)有某種作為的法定義務(wù),并且能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的行政行為。豎這一概念可以從以下幾個方面來理解:首先,行政不作為的主體是行政主體及行政公務(wù)人員。行政主體主要是各級行政機(jī)關(guān),也包括法律法規(guī)的授權(quán)組織;行政公務(wù)人員主要是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員,法律法規(guī)授權(quán)組織中執(zhí)行公務(wù)的人員,行政機(jī)關(guān)委托組織中執(zhí)行公務(wù)的人員,還有行政機(jī)關(guān)直接委托的個人。其次,從法律擬制的前提看,行政不作為必須以存在“作為義務(wù)”為前提。并且“作為義務(wù)”來源于法律對行政主體及其行政公務(wù)人員職權(quán)和職責(zé)的規(guī)定。沒有法定作為義務(wù)的存在,則無行政不作為。第三,從不作為的狀態(tài)看,必須是不作為主體能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)。所謂能夠履行是指不作為主體具有履行法定職責(zé)的能力、條件和時(shí)間,在客觀上完全能夠履行其法定職責(zé)。第四,行政不作為是一種行政行為。行政不作為的外在表現(xiàn)形式雖然是行政主體及行政公務(wù)人員沒有行使法定職權(quán),這一點(diǎn)與作為行為必定是行使行政職權(quán)的行為有所不同,但它依然是一種行政行為,有學(xué)者認(rèn)為是一種濫用職權(quán)的行為,因而對行政相對人權(quán)利、義務(wù)依然會產(chǎn)生直接或間接的影響。

(二)行政不作為的危害

行政不作為是一種嚴(yán)重的違法行為,必然對法律所保護(hù)的法律關(guān)系構(gòu)成侵犯,其危害性是明顯的。豏一是侵害了行政相對人的利益,以及國家和社會公共利益。人民之所以需要政府,就是要通過政府的行政管理,為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù),為人民的物質(zhì)和文化生活服務(wù),就是要保障人民合法權(quán)益不致受到損害,以及在遭受損害時(shí)能夠得到有效的保護(hù)。因此人民需要一個親民、高效、回應(yīng)及時(shí)、積極有為的政府。而行政不作為會使得環(huán)境污染得不到有效治理、安全生產(chǎn)監(jiān)督不到位、生態(tài)環(huán)境得不到有效保護(hù)、義務(wù)教育法得不到有效落實(shí)等,則更是損害國家和社會公共利益。二是損害了政府的威信。威信即威望和信譽(yù),政府的權(quán)威是在政治生活中靠人們公認(rèn)的威望和信譽(yù)而形成的支配力量,它是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會管理的基礎(chǔ)。政府的信譽(yù)包含了誠信、榮譽(yù),以及人們對政府的信任。

二、國家對行政不作為負(fù)賠償責(zé)任的必要性

國家對于行政不作為負(fù)賠償責(zé)任既是可行的又是必要的。首先,行政不作為本身的特點(diǎn)決定應(yīng)當(dāng)對行政不作為予以國家賠償。行政不作為是行政主體負(fù)有履行某種作為的法定義務(wù),并且該義務(wù)具有作為的可能性的情況下,由于其自身原因在程序上消極的不為的行政行為。行政不作為是由行政主體本身的過錯產(chǎn)生的,并且給行政相對人的合法權(quán)益造成了極大損害?；谧罨镜姆▽W(xué)原理,有侵權(quán)必有救濟(jì),由于行政主體的不作為造成行政相對人的合法權(quán)益的損害,理應(yīng)由國家來承擔(dān)賠償責(zé)任。其次,我國憲法的規(guī)定決定應(yīng)當(dāng)對行政不作為予以國家賠償。我國《憲法》第41條規(guī)定:“對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利”?！坝捎趪覚C(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。根據(jù)上述規(guī)定,憲法確立了公民有控告違法、失職的國家機(jī)關(guān)和工作人員的權(quán)利,并有要求侵權(quán)賠償?shù)闹黧w資格和權(quán)利?，F(xiàn)行《國家賠償法》和《行政訴訟法》在落實(shí)憲法的原則規(guī)定時(shí),有“縮水”現(xiàn)象,僅規(guī)定了行政作為違法責(zé)任問題,而對行政不作為違法問題不加以規(guī)定或規(guī)定較少。這正說明了現(xiàn)行法律的不完善,應(yīng)該加以改善,而不能以此為借口,對行政不作為行為不承擔(dān)國家賠償責(zé)任。再次,依法行政要求必須對行政不作為予以國家賠償。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加速發(fā)展,法治建設(shè)的進(jìn)程也在加快,我們應(yīng)該建立和完善各項(xiàng)法律制度,使我國真正成為“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治國家。目前《國家賠償法》沒有明確規(guī)定行政不作為國家負(fù)賠償責(zé)任,可以理解為立法不完善,或制定《國家賠償法》時(shí)理論依據(jù)的局限性所致,而不能以法律沒有明確規(guī)定為由而關(guān)閉行政不作為由國家負(fù)賠償責(zé)任的大門,不對現(xiàn)行不完善的法律進(jìn)行修改。這種過于保守的思想,對我國的社會主義法治進(jìn)程會產(chǎn)生不利影響。

三、行政不作為國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件

行政不作為要承擔(dān)國家賠償責(zé)任,應(yīng)當(dāng)符合一定的構(gòu)成要件。在這里,我們認(rèn)為,行政不作為承擔(dān)國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件主要包括如下三個方面:

第一,行政不作為行為具有違法性。違法的行政不作為可以構(gòu)成行政侵權(quán)。違法的行政不作為是指行政主體有積極實(shí)施法定行政作為的義務(wù)而沒有履行的違反行為。此定義主要有以下兩層含義:首先,行政不作為違法必須以行政主體具有法定義務(wù)為前提。這種法定義務(wù)是法律上的行政作為義務(wù),不是其他義務(wù)。行政作為的義務(wù)來源于法律的明確規(guī)定,根據(jù)我國的行政組織法,各行政機(jī)關(guān)都有法定職責(zé),要求行政機(jī)關(guān)對行政相對人應(yīng)盡到保護(hù)的職責(zé);對于行政主體而言,其義務(wù)即是其職責(zé),而行政主體的職責(zé)必須是有明確的法律依據(jù)的。這是行政法治的必然要求。其次,行政不作為違法以行政主體沒有履行法定作為義務(wù)為必要條件。行政主體的不履行法定義務(wù)表現(xiàn)為,行政主體沒有作出任何意思表示,或不予接受、遲延辦理。如在公民、法人或者其他組織面臨人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受侵害時(shí),具有相應(yīng)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)予以拒絕或不予答復(fù)。

第二,行政不作為行為給相對人的合法權(quán)益造成實(shí)際損害。相對人的合法權(quán)益受到實(shí)際損害是引起國家賠償?shù)那疤?。國家賠償意義上的損害,是指工作人員違法行使職權(quán)權(quán),侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,所造成的損害結(jié)果。損害包括人身損害和財(cái)產(chǎn)損害。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定,我國的國家賠償是法定賠償,目前只對人身和財(cái)產(chǎn)所造成的直接的、物質(zhì)的損害有明確的賠償規(guī)定,對于間接損害和精神損害《國家賠償法》及其相關(guān)司法解釋均未做出具體規(guī)定。

第三,相對人的損害與行政不作為之間有因果關(guān)系。對于這種因果關(guān)系,有人認(rèn)為,“凡不作為是造成損害的直接原因,與損害事實(shí)之間存在直接因果關(guān)系,則不作為行為主體應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任;凡不作為行為只是損害得以擴(kuò)大的外部條件的,則不作為行為主體不承擔(dān)賠償責(zé)任?！必S在這里,我們認(rèn)為,對行政不作為引起賠償責(zé)任的因果關(guān)系,不能簡單從“外部條件”與“直接原因”來分析?！皩?shí)踐證明,人為地將‘條件與‘原因區(qū)別開來并非一種理想與現(xiàn)實(shí)的辦法,對于確定侵權(quán)賠償責(zé)任來說,造成損害的一切條件或要素都具有同等價(jià)值,因而都可以成為法律原因?！必T違法的行政不作為是由于行政主體不履行對相對人所負(fù)的作為義務(wù)而構(gòu)成行政侵權(quán)的,因此它與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系,實(shí)質(zhì)上是行政主體與相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。“只要行政主體違背了對權(quán)利人所承擔(dān)的特定義務(wù)并因此導(dǎo)致其損害,且權(quán)利人無法通過其他途徑受償?shù)?我們認(rèn)為存在行政賠償責(zé)任的因果關(guān)系。”豒

四、我國行政不作為國家賠償制度的構(gòu)建與完善

鑒于我國目前立法條件的限制,出臺單行法還不成熟。為此,我們可以在國家賠償法中做出具體規(guī)定和同時(shí)對《國家賠償法》進(jìn)行修改,將行政不作為納入國家賠償范圍,以解決現(xiàn)實(shí)中審理案件時(shí)無法可依的局面,從而構(gòu)建與完善我國行政不作為國家賠償制度。

首先,可以在總則中予以明確。將行政不作為的國家賠償與行政作為的國家賠償相并列在《國家賠償法》總則中予以明確的規(guī)定?；诖?《國家賠償法》第二條第1款規(guī)定應(yīng)該表述為:“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法或過錯行使職權(quán)或不履行法定職責(zé),致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”這樣就在宏觀上使《國家賠償法》的賠償范圍包括了國家機(jī)關(guān)不作為的賠償。

其次,可以在分則中給予肯定。將《國家賠償法》的第三條和第四條分別修改為:“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)或不履行法定職責(zé)時(shí),有下列侵犯人身權(quán)情形之一的,受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利:(一)違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施;……(五)造成公民身體傷害或死亡的其他違法行為?！痹摲ǖ谒臈l規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)或不履行法定職責(zé)時(shí),有下列侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形之一的,受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利:(一)違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰的;……(四)造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。”

《國家賠償法》作為一部法律需要穩(wěn)定,因?yàn)榉€(wěn)定使得法律被人們所信仰。同時(shí)法律作為一種上層建筑,也應(yīng)該對變化的實(shí)踐做出積極的反映。正如卡多佐所言,“一方面,我們尊崇法律的確定性。另一方面,法律的確定性并非追求的唯一價(jià)值,法律靜止不動與不斷變動一樣危險(xiǎn)?！薄胺韶叫枰粋€成長的原則”。由于行政不作為具有消極性、隱蔽性等特點(diǎn),所以對于這一特殊的侵權(quán)行為,立法者更應(yīng)該對其加以足夠的重視,將其納入《國家賠償法》的調(diào)整范圍,以更好地規(guī)范行政權(quán)以及保護(hù)相對人的權(quán)利。豓

五、結(jié)語

世界各國雖然在賠償?shù)姆秶拖拗粕弦?guī)定各有不同,但大多數(shù)國家都建立了行政不作為國家賠償責(zé)任制度。這是世界行政法發(fā)展不可阻擋的大趨勢。在我國建立行政不作為國家賠償責(zé)任制度勢在必行,必須緊跟世界發(fā)展趨勢,建立適應(yīng)我國國情的行政不作為國家賠償責(zé)任制度。