論我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)配套制度建構(gòu)

宋旭明

摘要:宅基地使用權(quán)是我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利的重要組成部分,伴隨著城鄉(xiāng)住房問(wèn)題上的巨大差異和矛盾的凸顯,以及類似“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的日益突出,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題引起理論界和實(shí)務(wù)界的普遍關(guān)注和熱烈討論。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,一項(xiàng)權(quán)利得以在市場(chǎng)上交易,必須獲得清晰的界定。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),也有賴于從主體、客體和內(nèi)容方面獲得確定。就宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題而言,只有通過(guò)建立完善的基層民主制度,才能革除在我國(guó)長(zhǎng)期存在的集體所有制實(shí)為集體干部所有制之流弊。

關(guān)鍵詞:宅基地;農(nóng)村;土地使用權(quán)

中圖分類號(hào):DF4文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)17-0109-02

宅基地使用權(quán)是我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利的重要組成部分,伴隨著城鄉(xiāng)住房問(wèn)題上的巨大差異和矛盾的凸顯,以及類似“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的日益突出,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為一個(gè)引起理論界和實(shí)務(wù)界普遍關(guān)注和熱烈討論的問(wèn)題。基于堅(jiān)持改革不動(dòng)搖的整體趨勢(shì),這一問(wèn)題在學(xué)界的研究重點(diǎn)已經(jīng)由要不要放開流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)到了如何放開流轉(zhuǎn),之所以尚未付諸立法,就在于放開流轉(zhuǎn)之后的制度建構(gòu)仍有待進(jìn)一步研究,其中既包括流轉(zhuǎn)制度本身,又包括其配套措施。筆者認(rèn)為,宅基地使用權(quán)分配制度、居民最低生活保障制度和基層民主制度是必須加以建構(gòu)或完善的重要配套制度,本文擬對(duì)此加以討論。

一、宅基地使用權(quán)分配制度

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,一項(xiàng)權(quán)利得以在市場(chǎng)上交易,必須獲得清晰的界定。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),也有賴于從主體、客體和內(nèi)容方面獲得確定。在內(nèi)容方面,我們已經(jīng)在前文有所涉及,這里要討論的,主要是作為該項(xiàng)權(quán)利客體的宅基地在作為權(quán)利主體的村民之間的分配問(wèn)題。唯有解決好了宅基地的分配問(wèn)題,才有可能在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的情況下有效推行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

我國(guó)在現(xiàn)行正式立法中大量使用“村民”、“本村村民”等,但卻沒(méi)有對(duì)它們作出明確的界定。為此,全國(guó)人大《村委會(huì)選舉規(guī)程》專門解釋:“本村村民,地域性戶籍概念。專指具有農(nóng)業(yè)戶籍、生活在某一村莊,并與該村莊集體財(cái)務(wù)有密切聯(lián)系的中華人民共和國(guó)公民。”換言之,沒(méi)有農(nóng)業(yè)戶口,就不成其為農(nóng)村村民,因此也不能分配宅基地。不過(guò),目前已經(jīng)在全國(guó)各地陸續(xù)推行的戶籍制度改革已經(jīng)逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口,農(nóng)業(yè)戶口將被取消,統(tǒng)一為居民戶口。如此一來(lái),依靠農(nóng)業(yè)戶口決定宅基地使用權(quán)主體的做法似乎不是長(zhǎng)久之計(jì)。但是,一旦實(shí)行農(nóng)地國(guó)有化和宅基地永用制,也就意味著一勞永逸地解決了宅基地分配問(wèn)題,所以,此前的土地分配制度及其執(zhí)行現(xiàn)狀仍然具有非常重要的意義。在統(tǒng)一戶口登記之前為城鎮(zhèn)戶口的,仍然不能分配宅基地。而對(duì)于原“農(nóng)村村民”,也繼續(xù)執(zhí)行老辦法。另外,在現(xiàn)實(shí)中,還大量存在著外出務(wù)工的農(nóng)民工或者進(jìn)城乃至出國(guó)買房居住的農(nóng)民,也存在著原屬于城鎮(zhèn)戶口卻居住在農(nóng)村的情況。如果單純以戶口性質(zhì)作為是否擁有宅基地的唯一條件,可能導(dǎo)致不合理的現(xiàn)象發(fā)生。例如,一些經(jīng)過(guò)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的農(nóng)民仍然習(xí)慣住在農(nóng)村,戶口的性質(zhì)的變化沒(méi)有給他們的生活帶來(lái)實(shí)質(zhì)性變化,如果剝奪其宅基地使用權(quán),顯然是難以接受的。為此,我們必須更加靈活地確定“農(nóng)村村民”的含義。2006年8月公布的《南京市集體土地宅基地使用權(quán)登記發(fā)證實(shí)施意見(jiàn)》的做法具有參考意義。該意見(jiàn)承認(rèn)了被1998年《土地管理法》廢除的此前《土地管理法實(shí)施條例》第27條,即承認(rèn):“經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)落戶定居的離退休的國(guó)家工作人員、職工、軍人等安排的宅基地,按宅基地批準(zhǔn)文件確定宅基地使用權(quán)”,同時(shí)還承認(rèn):“原為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,因集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整而轉(zhuǎn)到其他集體經(jīng)濟(jì)組織,因工作需要離開本集體經(jīng)濟(jì)組織或轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口等原因,宅基地仍在繼續(xù)使用縣城符合一般規(guī)定,其他地方也未安排宅基地或住宅的,確定宅基地使用權(quán)?！?/p>

另外,“一戶一宅”的現(xiàn)行規(guī)定,也缺乏準(zhǔn)確的解釋說(shuō)明。首先,關(guān)于戶,我國(guó)《戶口登記條例》第5條規(guī)定:“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶,以主管人為戶主。單身居住的自立一戶,以本人為戶主。居住在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位內(nèi)部和公共宿舍的戶口共立一戶或者分別立戶。戶主負(fù)責(zé)按照本條例的規(guī)定申報(bào)戶口和登記?！笨梢?jiàn),戶的含義甚廣,都應(yīng)當(dāng)屬于分配宅基地使用權(quán)的法定主體,現(xiàn)行立法顯然沒(méi)有將最后一種共同事業(yè)戶包含在內(nèi),體現(xiàn)了1991年《土地管理法實(shí)施條例》被廢止之后執(zhí)行的是更為嚴(yán)格的宅基地分配制度。另外,前述關(guān)于“戶”的規(guī)定,遠(yuǎn)不足以解決宅基地使用權(quán)分配中的一些實(shí)際問(wèn)題。例如,如果按照我國(guó)最為普遍的做法即以成年后結(jié)婚作為立戶標(biāo)準(zhǔn),那么對(duì)于不能或者不想結(jié)婚的人不予分配宅基地,卻不合情理。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,筆者認(rèn)為,可以考慮以年齡立戶,即只要達(dá)到法定婚齡,不論是否實(shí)際上已經(jīng)結(jié)婚,都可以申請(qǐng)單獨(dú)立戶。而在申請(qǐng)立戶的同時(shí),也就可以提出宅基地使用權(quán)申請(qǐng)。當(dāng)然,有的人可能在達(dá)到法定婚齡之時(shí)卻還沒(méi)有建房的能力,但這仍不應(yīng)當(dāng)妨礙其申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。另外,對(duì)于“一戶一宅”,我們也只能理解為僅適用于宅基地使用權(quán)的原始取得,至于繼承所得乃至將來(lái)的買受所得,當(dāng)然不受“一戶一宅”的限制。

二、居民最低生活保障制度

之所以需要建立居民最低生活保障制度,是因?yàn)橐坏┝⒎ㄔ试S農(nóng)村宅基地使用權(quán)上市交易,那么就不再作為社會(huì)保障權(quán)存在。在我國(guó),宅基地使用權(quán)不但是一種民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán),而且是一種社會(huì)保障權(quán),而社會(huì)保障權(quán)是具有強(qiáng)制性的。所謂強(qiáng)制性是指社會(huì)保障權(quán)由國(guó)家依法強(qiáng)制賦予并強(qiáng)制實(shí)施,無(wú)論市場(chǎng)發(fā)生何種變化,政府、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位都必須向公民履行提供社會(huì)保障的法定責(zé)任,不得以任何形式限制和取消法律賦予公民的社會(huì)保障權(quán)利;每一位社會(huì)成員都應(yīng)依法參加社會(huì)保障,依法履行義務(wù),并依法享受權(quán)利;社會(huì)成員在參加保障項(xiàng)目、享受保障待遇方面沒(méi)有自由選擇權(quán),社會(huì)保障機(jī)構(gòu)也不能拒絕給予社會(huì)成員應(yīng)該享受的權(quán)益,隨意改變保障項(xiàng)目和保障標(biāo)準(zhǔn);社會(huì)保障基金依法強(qiáng)制籌集,任何單位和個(gè)人都應(yīng)該依法按規(guī)定的時(shí)間和數(shù)額繳納,否則將追究其法律責(zé)任;社會(huì)保障的權(quán)利方和義務(wù)方、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)和參加者如不遵守有關(guān)法律法規(guī),可以訴諸法律求得解決,既然社會(huì)保障權(quán)不得以任何形式限制和取消,當(dāng)宅基地使用權(quán)允許出讓,也就意味著其與人身緊密結(jié)合的這種強(qiáng)制性已經(jīng)不復(fù)存在。

從現(xiàn)實(shí)結(jié)果上來(lái)看,原先作為社會(huì)保障權(quán)的宅基地使用權(quán)在出讓之后,其價(jià)值主要為一定數(shù)額的貨幣所替代。而貨幣的高度流通性更加不具備類似于社會(huì)保障權(quán)的強(qiáng)制性,在這種情況下,宅基地使用權(quán)的出讓可能讓權(quán)利人獲得很大的收益,但也可能使之承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)。一旦這種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生,并且為相當(dāng)數(shù)量的居民所遭遇,則有可能發(fā)生大量失去土地的居民生活沒(méi)有著落危及社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。也正是因?yàn)檫@種可能性的存在,我國(guó)許多學(xué)者對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持反對(duì)態(tài)度。

然而,這種反對(duì)并沒(méi)有充分的依據(jù)。原因在于,在城市建立起來(lái)的社會(huì)保障制度主要表現(xiàn)為發(fā)放社會(huì)保障金,社會(huì)保障金發(fā)放到居民手中之后,居民享有對(duì)其作完全支配的自由,包括不用于合理的生活消費(fèi)。但這并沒(méi)有在城市造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題?；谕瑯拥牡览?我們也沒(méi)有必要通過(guò)禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)而將農(nóng)民固定在土地上,因?yàn)檫@種其出發(fā)點(diǎn)或許是為了使其免于遭遇風(fēng)險(xiǎn),但也因此剝奪了農(nóng)民更多的利用機(jī)會(huì)的自由。在這些方面,我們不應(yīng)看輕同樣作為具有正常理性的“經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)民的能力。當(dāng)然,話說(shuō)回來(lái),一旦農(nóng)民在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之后真的遭遇巨大風(fēng)險(xiǎn),出于人道的考慮,也基于社會(huì)穩(wěn)定的需要,我們?nèi)匀挥斜匾娼⑵鹁用褡畹蜕畋Ｕ现贫?。從宅基地使用?quán)的流轉(zhuǎn)的角度考慮,它將使其推行得更加平穩(wěn)高效。

三、基層民主制度

實(shí)行村民自治,擴(kuò)大農(nóng)村基層民主,是我國(guó)農(nóng)村管理體制改革的方向。村民自治是指村民依據(jù)憲法和法律法規(guī)的規(guī)定,自主處理與村民利益相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等事務(wù)。唯有建立起基層民主制度,才能將村民公認(rèn)的、真心實(shí)意為群眾服務(wù)的人選進(jìn)村民委員會(huì),才能對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力行使行為實(shí)施有效的監(jiān)督,也才能調(diào)動(dòng)人們當(dāng)家作主的積極性、主動(dòng)性。相反,如果欠缺完善的基層民主制度,則村委會(huì)自身的權(quán)力也得不到制約,變“村民自治”為“村委會(huì)干部自治”,分散的村民個(gè)體難以參與公共事務(wù)管理,更不用說(shuō)與公權(quán)力形成一定的平衡了,也就會(huì)挫傷村民參與民主自治的熱情和信心,更重要的是將損及村民的切身利益。自1980年春節(jié)前后廣西壯族自治區(qū)宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村成立我國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)以來(lái),我國(guó)村民自治制度實(shí)施了近30個(gè)年頭。然而,其效果并不理想,表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對(duì)村民自治的干預(yù)嚴(yán)重,村民自治權(quán)落實(shí)不到位,且村委會(huì)貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。因此,我國(guó)的基層民主制度亟待完善。

就宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題而言,只有通過(guò)建立完善的基層民主制度,才能革除在我國(guó)長(zhǎng)期存在的集體所有制實(shí)為集體干部所有制之流弊。有人主張廢除集體所有制,代之以國(guó)家所有制,建設(shè)與城市統(tǒng)一的建設(shè)用地管理制度。但即便如此,基層民主制度仍屬必需,村民自治權(quán)將轉(zhuǎn)變成為對(duì)抗國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的重要手段,既可以用于解決宅基地使用權(quán)原始分配的公平性問(wèn)題,也可以使一定區(qū)域之內(nèi)原來(lái)屬于集體所有,但沒(méi)有被分配給村民的宅基地的處分能符合全體村民的意志和利益。而宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),尤其是基于征收和征用的流轉(zhuǎn),更離不開基層民主制度的規(guī)范。惟其如此,我們才能從根本上解決我國(guó)農(nóng)村因農(nóng)民失地而造成的各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題。

當(dāng)然,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也是整個(gè)農(nóng)村市場(chǎng)化改革中的一個(gè)重要環(huán)節(jié),作為一個(gè)系統(tǒng)工程,除了宅基地使用權(quán)分配制度、居民最低生活保障制度、基層民主制度之外,戶籍改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等等,都是不可或缺的。也只有具有這種全局眼光,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度才能獲得積極穩(wěn)妥的推行,進(jìn)言之,也唯有在此基礎(chǔ)之上,我國(guó)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)才有可能取得成功。