加快壟斷行業(yè)改革的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能

呂紅梅

黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出，要加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革。加入世貿(mào)組織之后，我國(guó)壟斷行業(yè)正逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)外開放，參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變政府職能，以加快壟斷行業(yè)改革。

一、加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，是黨的十六屆四中全會(huì)在深化行政體制改革問題上做出的重要決策。政府只有把重心放在服務(wù)上，才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐。

我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程中，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，社會(huì)的一切資源，包括企業(yè)的產(chǎn)、供、銷活動(dòng)都由政府壟斷。改革開放之后雖然打破了政府壟斷一切的格局，但由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府部門形成了壟斷的慣性。再加上一些企業(yè)熱衷于對(duì)政府的依賴，習(xí)慣聽命于政府的指揮與安排。遇到經(jīng)營(yíng)問題總想去找政府。因此。應(yīng)通過積極推進(jìn)政治體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。對(duì)那種長(zhǎng)期存在的政企“明分暗不分”、“此分彼不分”，變換不同手段和方式維持政府對(duì)企業(yè)的控制等問題，應(yīng)采取有效措施予以堅(jiān)決、徹底的解決。明確界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能范圍，從權(quán)力配置上消除產(chǎn)生壟斷的前提和條件。

打破壟斷的根本辦法是加快政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制，割斷企業(yè)與政府的直接聯(lián)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開。理順政企關(guān)系，明確政府應(yīng)該做的和不應(yīng)該做的，有利于政府做好應(yīng)該做的事情，提高政府工作效率。政府應(yīng)從直接干預(yù)企業(yè)和社會(huì)的煩瑣事務(wù)中解脫出來，將主要精力集中于制定規(guī)則、政策引導(dǎo)、依法監(jiān)督等方面。因而，政府機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步精簡(jiǎn)。同時(shí)，政府將從“命令者”和“指揮者”逐漸演變?yōu)椤胺?wù)者”和“合作者”，增進(jìn)與社會(huì)、企業(yè)合作意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)整合能力的不斷提高。

二、對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行政企分離的政府管制體制

目前，中國(guó)在自然壟斷產(chǎn)業(yè)還是實(shí)行政企合一的政府管制體制，企業(yè)的主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是較大的投資項(xiàng)目一般都是由國(guó)家計(jì)劃安排，企業(yè)沒有實(shí)質(zhì)性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成果與自身的物質(zhì)利益也沒有密切聯(lián)系，一旦發(fā)生虧損，則由政府財(cái)政進(jìn)行填補(bǔ)，企業(yè)感受不到經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，企業(yè)缺乏有效地開展市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的活力、動(dòng)力和壓力。要使中國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)具有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，一個(gè)重要的前提是把政企合一的政府管制體制改革成為政企分離的體制。

在自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行政企分離的政府管制體制后，通過重新規(guī)定政府管制的新職能，政府由直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^控制與監(jiān)督企業(yè)的主要業(yè)務(wù)，以間接控制企業(yè)的市場(chǎng)行為，體現(xiàn)“放小管大”的改革原則。一方面，這讓企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，具有參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活力、壓力和動(dòng)力，促使企業(yè)努力提高產(chǎn)業(yè)效率；另一方面，政府又能控制企業(yè)的市場(chǎng)行為，引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)符合公共利益目標(biāo)。這就使政府從自然壟斷產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者，

有效競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該成為政府對(duì)自然壟斷行業(yè)管制的政策取向。提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率，就應(yīng)該允許較多的企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，以刺激經(jīng)濟(jì)效率的提高。這就要求政府制定放松進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的管制政策。為了達(dá)到最大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，對(duì)一個(gè)明智的政府管制政策制定者來說，不應(yīng)該只追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)或競(jìng)爭(zhēng)活力，而應(yīng)以規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)作為政府管制的政策取向。

三、改革政府部門行使管制者職能的模式，建立新的監(jiān)管體系

為了維護(hù)壟斷行業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)，政府應(yīng)改革由原來部門行使管制者職能的模式，盡快建立獨(dú)立的、專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立一般有三種模式：特定行業(yè)模式、寬行業(yè)模式和多行業(yè)模式。在我國(guó)，壟斷行業(yè)監(jiān)管權(quán)配置的過度分散是最主要的問題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過于狹窄，缺少綜合性與全局性，彼此有內(nèi)在聯(lián)系的被監(jiān)管行業(yè)往往被人為地分割在不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，交通部只管理公路與水路運(yùn)輸，民航、鐵路各自有獨(dú)立的管理部門。另一方面，統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)往往被分割在行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他綜合政策部門之間，壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)入、價(jià)格、互聯(lián)互通、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)等方面的主要監(jiān)管權(quán)實(shí)際上由計(jì)劃、財(cái)政、工商、技術(shù)監(jiān)管等眾多部門分管。這樣不僅加大了執(zhí)法成本，而且還會(huì)導(dǎo)致管制秩序的混亂，降低執(zhí)法效率。隨著政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，應(yīng)考慮設(shè)立綜合性的交通(包括鐵路、公路和水運(yùn)、民航)、能源(包括電力、煤氣等)、通信(包括電信、廣電等)等獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

四、制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，將壟斷行業(yè)改革納入法制化軌道

監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依法監(jiān)管，其職能、監(jiān)管方式、決策過程要有法律授權(quán)，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的透明性與公眾參與程度，實(shí)行規(guī)范的聽證制度等，防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為新的、阻礙市場(chǎng)發(fā)育的“婆婆”。依法禁止和防止壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下形成公平有效的競(jìng)爭(zhēng)制度和秩序的根本性措施。

2007年8月30日，十屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過《反壟斷法》，自2008年8月1日起施行。作為規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要法律制度，《反壟斷法》有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步走向成熟，《反壟斷法》的出臺(tái)勢(shì)必對(duì)中國(guó)大部分行業(yè)產(chǎn)生巨大的影響。

第一，目前集中度較高的行業(yè)將受到《反壟斷法》的合理調(diào)節(jié)。反壟斷法出臺(tái)對(duì)行業(yè)影響最大的莫過于目前處于市場(chǎng)集中度較高的行業(yè)，例如電信、鐵路、電力、民航、金融等，《反壟斷法》的通過將會(huì)對(duì)這些行業(yè)的壟斷行為產(chǎn)生很大的影響和遏制。同時(shí)《反壟斷法》也規(guī)定，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其商品和服務(wù)的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)”，但也明確“不得利用其控制地位或?qū)I(yíng)專賣的地位損害消費(fèi)者利益”。第二，給予中小企業(yè)足夠的發(fā)展空間?！斗磯艛喾ā肪S持競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格限制具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)可能排擠中小企業(yè)發(fā)展的各種手段?！斗磯艛喾ā愤€嚴(yán)格限制企業(yè)間可能限制競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)合，但對(duì)中小企業(yè)在某些情況下可以豁免。這對(duì)于眾多產(chǎn)品主要出口的中小企業(yè)，聯(lián)合打開國(guó)外市場(chǎng)，增強(qiáng)中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力給予了極大的支持。第三，對(duì)外資企業(yè)占比重較高的行業(yè)將進(jìn)行合理規(guī)制。跨國(guó)并購(gòu)目前已成為跨國(guó)直接投資的首要方式。但是，在外資并購(gòu)逐漸帶來規(guī)模效益的同時(shí)，其壟斷帶來的排擠民族產(chǎn)業(yè)、扭曲市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)安全等問題也非常突

出。外資在華享有的超國(guó)民待遇對(duì)國(guó)內(nèi)部分產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)已經(jīng)產(chǎn)生了消極影響?！斗磯艛喾ā烦雠_(tái)之后，國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)于外資并購(gòu)導(dǎo)致的行業(yè)過度集中有了法律的約束工具。面對(duì)強(qiáng)勁的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，國(guó)內(nèi)企業(yè)可以依據(jù)《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定對(duì)外資巨頭的惡意并購(gòu)和涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的并購(gòu)進(jìn)行控訴。當(dāng)然，《反壟斷法》不會(huì)限制所有外資并購(gòu)，也不會(huì)限制外資在中國(guó)的發(fā)展，只是針對(duì)導(dǎo)致相關(guān)市場(chǎng)過度集中的并購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)制。第四，能夠保證企業(yè)做大做強(qiáng)和壟斷市場(chǎng)行為規(guī)制的雙重任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。在中國(guó)，《反壟斷法》的實(shí)施并不是反對(duì)企業(yè)做大做強(qiáng)，取得支配地位，只是禁止優(yōu)勢(shì)企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，阻礙技術(shù)進(jìn)步，損害消費(fèi)者和其他經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。目前，中國(guó)面臨《反壟斷法》限制壟斷行為和發(fā)展本國(guó)大企業(yè)的雙重任務(wù)，提高產(chǎn)業(yè)集中度，發(fā)揮大型企業(yè)在資源利用、研發(fā)投入和市場(chǎng)導(dǎo)向的作用，是增加中國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的必由之路。而實(shí)現(xiàn)對(duì)壟斷行為的合理規(guī)制以及鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)做大做強(qiáng)，是《反壟斷法》實(shí)施中需要實(shí)現(xiàn)的雙重任務(wù)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步開放和成熟，壟斷行業(yè)的發(fā)展將逐步規(guī)范，市場(chǎng)成為調(diào)整行業(yè)集中度的重要手段，

五、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，以治理行政壟斷

我國(guó)行政壟斷突出表現(xiàn)是行業(yè)行政壟斷與地區(qū)行政壟斷，又稱之為“條條分割”和“塊塊分割”。實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須有一個(gè)統(tǒng)一開放的大市場(chǎng)作為前提。建立和維護(hù)一個(gè)自由、公正、開放、有序的市場(chǎng)環(huán)境已經(jīng)作為中國(guó)政府對(duì)WTO的莊嚴(yán)承諾，無疑，以人為分割市場(chǎng)、拒絕公平競(jìng)爭(zhēng)為特征的行政壟斷與WTO的原則要求是格格不入的。因此。治理行政壟斷、整頓市場(chǎng)秩序是我國(guó)政府在人世后面臨的一項(xiàng)關(guān)鍵性任務(wù)。

行政壟斷對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來的消極影響是顯而易見的。它比經(jīng)濟(jì)壟斷所帶來的影響更廣泛、更持久、更嚴(yán)重。從本質(zhì)上講，它是用行政權(quán)力抹煞自由競(jìng)爭(zhēng)的精神，顛覆了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的基礎(chǔ)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公平競(jìng)爭(zhēng)的理念相悖，其危害性遠(yuǎn)甚于經(jīng)濟(jì)壟斷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征就是市場(chǎng)的統(tǒng)一、開放，而行政壟斷總是以某一地區(qū)或某一部門的利益為出發(fā)點(diǎn)，將該地區(qū)或該部門隔絕開來，形成地區(qū)封鎖和部門經(jīng)濟(jì)封鎖，從而直接阻礙和破壞全國(guó)性統(tǒng)一和開放市場(chǎng)的形成。被保護(hù)的部門和地區(qū)，為了爭(zhēng)取一個(gè)“正當(dāng)?shù)暮戏ǜ?jìng)爭(zhēng)”，不再把精力放在如何通過技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理來提高競(jìng)爭(zhēng)能力，而是將大量費(fèi)用用于行賄，以取得相關(guān)部門的庇護(hù)，從而導(dǎo)致官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等社會(huì)腐敗問題。由于我國(guó)行政壟斷的形成主要是源于體制上的原因，制止行政壟斷的任務(wù)并非是我國(guó)《反壟斷法》所能獨(dú)立完成，因此，確立行政壟斷綜合治理的觀念是完全必要的。要全面消除行政壟斷，首先，必須真正確立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，確立自由企業(yè)制度，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，使國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控和干預(yù)限制在法律授權(quán)的范圍內(nèi)。其次，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，建立一套包括《公司法》、《稅法》、《勞動(dòng)法》等在內(nèi)的完整法律體系，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)者確實(shí)實(shí)現(xiàn)身份平等和機(jī)會(huì)平等。與此同時(shí)，對(duì)相關(guān)部門的法律法規(guī)要及時(shí)進(jìn)行修訂，包括修改和完善《電力法》、《航空法》、《鐵路法》等，避免部門利益被法制化。加快《電信法》、《石油天然氣法》等的立法進(jìn)程，以推進(jìn)壟斷行業(yè)的改革。只有這樣，才能使行政壟斷不再成為危害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要危險(xiǎn)，

只有轉(zhuǎn)變政府職能，才能形成壟斷行業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)格局，才能建立壟斷行業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度，才能加快推動(dòng)相關(guān)行業(yè)的法制建設(shè)，才能逐步建立和完善公平透明、監(jiān)管有力的壟斷行業(yè)監(jiān)管體系。

(作者系武漢科技學(xué)院人文杜科學(xué)院講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)