區(qū)域治理體系構(gòu)建研究

馬海龍

一、我國推進(jìn)區(qū)域治理的必要性

(一)全球視角：市場失靈—政府失靈—治理的演變

20世紀(jì)30年代以來，奉行自由主義市場經(jīng)濟模式的國家經(jīng)歷了席卷整個資本主義國家的經(jīng)濟大蕭條。這些國家開始認(rèn)識到市場并不是萬能的，存在著“市場失靈”。此后這些國家的政府開始介入經(jīng)濟發(fā)展，通過政府的干預(yù)行為來克服自由主義市場經(jīng)濟的弊端。與資本主義陣營對立的社會主義陣營采用集權(quán)式的政府管理，東亞經(jīng)濟的騰飛似乎向世界宣布：政府管理模式才是唯一可行的模式。但是20世紀(jì)90年代以來，隨著蘇聯(lián)的解體、東歐劇變以及東南亞金融危機的爆發(fā)，西方福利國家內(nèi)部也出現(xiàn)了管理危機，職能擴張、機構(gòu)臃腫、服務(wù)低劣、效率低下，財政危機遍布各國，社會分裂和文化分裂的現(xiàn)象，政府神話宣告失敗?！罢ъ`”也同樣存在。

在這樣的背景下，治理理論作為既重視發(fā)揮政府的功能，又重視社會組織群體勢力相互合作、共同管理的方式和理念，首先在西方發(fā)達(dá)國家登上了歷史舞臺，這個新的調(diào)節(jié)機制就是治理理論的網(wǎng)絡(luò)管理體系。

(二)中國視野：政府失靈一市場失靈的出現(xiàn)

新中國成立以來，我們學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)模式，實行政府高度集權(quán)的管理模式，經(jīng)濟獲得了飛速發(fā)展。但是在經(jīng)歷了“十年動亂”之后，新中國的社會經(jīng)濟體系遭到嚴(yán)重破壞，隨之進(jìn)行了轟轟烈烈的經(jīng)濟體制改革，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡。在大力發(fā)展市場經(jīng)濟的同時，也進(jìn)行了一系列行政管理體制改革，逐步向地方政府放權(quán)，這極大地提高了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。在“行政區(qū)經(jīng)濟”運行模式下，我國的經(jīng)濟獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。一時間，市場經(jīng)濟萬能的思想迅速成為主流。自90年代初的經(jīng)濟泡沫消退以后，生產(chǎn)能力過剩、市場疲軟已成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，如何刺激消費成了中國經(jīng)濟的一個主題。與此同時，區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距逐漸擴大，各種社會問題也隨之而生，政府的調(diào)控能力受到了極大的制約。也就是說，在我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，出現(xiàn)了政府和市場的雙重失靈現(xiàn)象。

(三)區(qū)域視域：區(qū)域治理的產(chǎn)生

隨著我國經(jīng)濟的騰飛和市場經(jīng)濟體制改革的不斷推進(jìn)，我國區(qū)域經(jīng)濟獲得了飛速發(fā)展。長三角、珠三角和京津冀三大經(jīng)濟區(qū)2006年的GDP已經(jīng)占到全國經(jīng)濟總量的47％。區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展遵循其自然規(guī)律，它是一種開放的體系，以橫向經(jīng)濟聯(lián)系而形成的區(qū)域。在行政區(qū)經(jīng)濟的影響下，我國的地方政府形成了以行政轄區(qū)為范圍的經(jīng)濟體系，其作用方式是自上而下的行政命令形式。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的自然規(guī)律(橫向聯(lián)系)和行政區(qū)經(jīng)濟運行體系(縱向運行體系)的矛盾日益突出，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、環(huán)境污染、土地過度開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等大量問題難以在現(xiàn)行模式下得以解決。這就要求我們必須打破現(xiàn)行的管理體系，創(chuàng)建新型的制度體系，以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，為區(qū)域發(fā)展提供制度保障。解決這種矛盾客觀上要求我們尋找“第三條道路”。

二、區(qū)域治理的由來

(一)區(qū)域

最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué)。地理學(xué)把區(qū)域作為地球表面的一個地理單元，認(rèn)為整個地球是由無數(shù)區(qū)域組成的。經(jīng)濟學(xué)把區(qū)域理解為一個在經(jīng)濟上相對完整的經(jīng)濟單元，將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟活動所造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟社會綜合體。美國著名區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家埃德加·M·胡佛給出的定義：“區(qū)域是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)，而所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進(jìn)行分析”。政治學(xué)一般把區(qū)域看作國家實施行政管理的行政單元。

不同學(xué)科對區(qū)域的理解和研究的側(cè)重點是不同的，但是不論何種理論都關(guān)注區(qū)域的空間性和整體性，區(qū)域是基于研究目的和研究對象的不同而進(jìn)行不同的定義和劃分的，區(qū)域治理中的區(qū)域既可以是地球表面一個連續(xù)的地理單元，也可以是不連續(xù)的地理單元?？傊瑓^(qū)域治理中的區(qū)域可以理解為基于一定的自然、經(jīng)濟、社會、政治、文化等因素而聯(lián)系在一起的地域。

(二)關(guān)于治理

英語中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要指控制、指導(dǎo)或操縱。傳統(tǒng)意義上?！癵overnance”與“government”、“governing”的含義區(qū)別并不大。但是，自20世紀(jì)80年代以來，伴隨著經(jīng)濟全球化和后現(xiàn)代哲學(xué)的提出，“govemance”的內(nèi)涵發(fā)生了巨大的變化。當(dāng)代“治理”概念及治理理論被作為一種闡釋現(xiàn)代社會、政治秩序與結(jié)構(gòu)變化，分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系。

關(guān)于治理有多種定義，其中全球治理委員會(Commission on GlobalGovernance)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的和個人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

對于治理，有許多不同的定義，但是多元化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化，各種力量的參與，協(xié)商與談判等思想是各種治理定義的共同特征。區(qū)域治理中的治理不能被縮減為某種國家體制，或者政治制度，它不是簡單的政府管理體制的延伸，更不能簡化為良好的區(qū)域公共管理技術(shù)。它包含法律、權(quán)利、政治、體制、行政的概念，甚至在內(nèi)涵和外延方面走得更遠(yuǎn)。治理的定義應(yīng)當(dāng)更廣泛：這是一種社會調(diào)節(jié)的藝術(shù)，其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范社會的各種活動，以保證社會的生存、團(tuán)結(jié)和發(fā)展，以及社會與生態(tài)的平衡，最大限度地增進(jìn)公共利益。

(三)區(qū)域治理

基于以上分析，筆者認(rèn)為區(qū)域治理是在基于一定的經(jīng)濟、政治、社會、文化和自然等因素而緊密聯(lián)系在一起的地理空間內(nèi)，依托政府、非政府組織以及社會公眾等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行的協(xié)調(diào)和自主治理的過程。

三、區(qū)域治理的體系

(一)區(qū)域治理的主體——區(qū)域利益相關(guān)者(誰來治理?)

1政府：區(qū)域治理的主體力量之

中央政府：區(qū)域治理的指導(dǎo)者和監(jiān)督者。中央政府是一個活動范圍及于全國的行政機關(guān)，在整個社會管理體系中，中央政府處于最高也是最核心的地位。在我國，中央政府與地方政府是直接領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此，區(qū)域的發(fā)展是中央政府較為關(guān)心的問題，中央政府對區(qū)域的作用和影響也日

益深遠(yuǎn)。在我國特殊的政治體制背景下，中央政府將不可避免地直接參與到區(qū)域治理中來。推進(jìn)區(qū)域治理不僅需要中央政府的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，也需要中央政府的政策支持。

地方政府：區(qū)域治理的主要決策者和執(zhí)行者。在區(qū)域治理體系中，地方政府是最重要的力量。區(qū)域是由地方政府直接管轄的地域組成的，區(qū)域的發(fā)展與地方政府休戚與共。在行政區(qū)經(jīng)濟運行時期，地方政府是一個地區(qū)利益的代表，各種壁壘、封鎖、重復(fù)建設(shè)的直接原因之一就是經(jīng)濟利益的驅(qū)動，本轄區(qū)的利益是地方政府最為關(guān)注的問題。因而，區(qū)域治理體系離不開這個主體的參與，同時在我國現(xiàn)行的政治體制中，地方政府是區(qū)域治理體系中權(quán)力最大、掌握資源最多、對區(qū)域治理影響最大的主體。

2市場：區(qū)域治理的主體力量之

企業(yè)通常是以利潤最大化為目標(biāo)的，它們參與區(qū)域治理的目的主要是期望在稅收和政策方面獲得一定的優(yōu)惠，而且通過參與區(qū)域治理，可以與社會各界溝通，樹立良好的公眾形象，降低企業(yè)的運營成本。此外，很多企業(yè)的經(jīng)營活動早已跨越了行政區(qū)劃的界限，在行政區(qū)經(jīng)濟運行時期，它們的跨行政區(qū)經(jīng)營活動受到了極大的影響，因此，企業(yè)是區(qū)域治理的積極參與者。

在所有的企業(yè)中，小企業(yè)數(shù)量眾多，經(jīng)濟實力弱小，多是在一個行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營活動。它們在區(qū)域治理中所發(fā)揮的作用較小，更多是服從和執(zhí)行既有規(guī)章制度；國有企業(yè)與政府之間有著密切的聯(lián)系，有時企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人本身還擔(dān)任一定的政府職務(wù)，有一定的行政級別，他們大多是政府任命的官員，因此，國有企業(yè)對政策的制定有很大的影響力。

3社會：區(qū)域治理的主體力量之

非營利組織。從世界范圍來看，非營利組織已經(jīng)成為世界各國政治生活中不可缺少的力量。它們處于政府與企業(yè)之間的制度空間，以彌補政府和市場的不足。非營利組織可以分為公民社會團(tuán)體和社區(qū)組織兩大類。社區(qū)組織反映的是一定空間上的居民的共同利益，這些利益往往是因為空間的接近而產(chǎn)生的：而公民社會團(tuán)體是根據(jù)組織的性質(zhì)而形成的共同利益，這些共同利益一般與空間沒有關(guān)系，成員之間也不需要在空間上相互接近。

世界發(fā)達(dá)國家，如歐美的非營利組織眾多，影響力大。它們代表各種利益群體與政府和其他社會力量進(jìn)行溝通和談判，已經(jīng)成為各國政治生活中重要的一極。但是在我國，非營利組織的發(fā)育還十分欠缺，這些組織不僅數(shù)量較少，而且治理的意識和能力都比較差。在京津冀區(qū)域，公民社會團(tuán)體主要包括各種行業(yè)組織、公益組織等。社區(qū)組織則主要是各種居民、村民委員會、業(yè)主委員會等。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這支力量必將會壯大，成為影響區(qū)域治理的重要力量。

居民。在大多數(shù)情況下，居民并不是直接參與區(qū)域治理的。他們主要通過投票選舉參與到區(qū)域治理中來。而且，對于那些居民直接參與成本不大的事務(wù)來講，應(yīng)該鼓勵居民的直接參與，這樣既可以增強居民的治理意識，提高居民參與治理的能力，也可以獲得更多的認(rèn)同和支持，有利于形成區(qū)域意識。

(二)區(qū)域公共事務(wù)：區(qū)域治理的客體(治理什么?)

區(qū)域治理是區(qū)域利益相關(guān)者采取合作的方式共同解決涉及區(qū)域公共利益的事務(wù)，也就是說，區(qū)域治理涉及的是區(qū)域共同利益的區(qū)域公共事務(wù)。區(qū)域治理究其本質(zhì)來講是一種提供公共品的過程。這一公共品可以是某種物品，如某一群居民決定共同出資修某一地段的公路：也可以是某種服務(wù)，如某一社區(qū)的居民決定共同出資請保安來提供安全服務(wù)；還可以是某種制度安排，如受到河流污染影響的各行政轄區(qū)達(dá)成某種協(xié)議按一定的分擔(dān)比例共同提供一種污染處理設(shè)施。

這些問題也是我國推進(jìn)區(qū)域治理應(yīng)重點考慮的問題。但是在我國推進(jìn)區(qū)域治理時，可以采取從易到難、逐步深入的方式，先從最容易形成共識和見到效果的領(lǐng)域做起。如在京津冀區(qū)域內(nèi)三方合作進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就是一個良好的切入點。當(dāng)前我國區(qū)域治理中迫切需要協(xié)調(diào)解決的是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通網(wǎng)絡(luò)，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)這三個方面的問題，在推進(jìn)區(qū)域治理時優(yōu)先解決這三個方面的問題，待取得成功的經(jīng)驗之后，再運用到其他公共事務(wù)的治理中去。

(三)運行體系：區(qū)域治理的載體(如何運行?)

區(qū)域治理是一項系統(tǒng)工程，要實現(xiàn)區(qū)域治理，首先必須建立一定的組織。因此，區(qū)域治理組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計——區(qū)域治理結(jié)構(gòu)就成為研究的一大主要內(nèi)容。區(qū)域治理結(jié)構(gòu)就是通過區(qū)域治理組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計所形成的組織內(nèi)部利益相關(guān)者之間的制衡機制。它通過決策機制、監(jiān)督機制、激勵約束機制和自我調(diào)控機制等來規(guī)范不同角色的權(quán)利和責(zé)任，也就是權(quán)力的分配與支配機制。不同的區(qū)域、不同的區(qū)域公共事務(wù)要求相應(yīng)的區(qū)域治理組織來實施治理，必須進(jìn)行不同的治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計，這就體現(xiàn)出區(qū)域治理的多中心、多層次、自組織的特性，西方國家的區(qū)域治理是在成熟的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，有完備的法律體系作為保障。而我國有關(guān)的區(qū)域法規(guī)還遠(yuǎn)不成熟，急需制定區(qū)域治理的法律法規(guī)，為區(qū)域治理提供法律保障。而且，我國民間中介組織的缺失以及缺乏社會公眾的參與是影響區(qū)域治理的一大障礙，因此，必須積極培育各種中介組織、吸引社會公眾參與。形成多層次、多中心、網(wǎng)絡(luò)式的區(qū)域治理體系。

(作者單位：中共天津市委黨校理論經(jīng)濟學(xué)教研部)