論政府在物流業(yè)發(fā)展中的角色

李　勇

物流業(yè)作為中國新興的行業(yè)，有政府的干預力度、強有力的管理者及調(diào)控者的強制角色應更為突出，這是物流業(yè)的特殊性所決定的，國家發(fā)改委主持制定的《全國現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》已進入最后審批階段，正在擬定關于推動制造業(yè)與物流業(yè)發(fā)展的指導意見；商務部出臺《關于加快流通領域現(xiàn)代物流發(fā)展的指導意見》；財政部支持農(nóng)村物流體系建設，促進城鄉(xiāng)物流協(xié)調(diào)發(fā)展：國家稅務總局繼續(xù)推進物流企業(yè)稅收試點改革：鐵道部正在籌劃建設鐵路物流中心：交通運輸部推進公路運輸主樞紐建設：工業(yè)與信息化部積極推進全國性和區(qū)域性公共信息平臺建設：各級地方政府制定規(guī)劃、出臺政策、加大資金投入。物流業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境將會進一步改善。

一、政府角色定位的理論依據(jù)

在市場經(jīng)濟條件下政府應擔當何種角色，是由歷史文化背景、經(jīng)濟發(fā)展階段及市場機制完善程度所決定和影響的。

不同國家在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，政府扮演的角色也有顯著的不同。經(jīng)濟處于起步或起飛階段，政府干預程度高，作為管理者或調(diào)控者的強制角色十分突出，這在日本、東亞四小龍的經(jīng)濟起飛階段表現(xiàn)得十分充分。而隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，政府干預程度逐漸減弱，政府角色淡化。在不同產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展階段，同樣存在這種情況，即使在自由市場經(jīng)濟模式的美國，在新興產(chǎn)業(yè)的起步發(fā)展階段，政府干預的力度也是很大的。時至今日，美國政府對高新技術產(chǎn)業(yè)仍起著很強的干預作用，不僅是通過規(guī)則、規(guī)劃、政策等來干預，還通過直接的資金投入、政府采購等干預手段扶持其發(fā)展。

政府與市場是互補的關系，市場機制不完善、不能有效發(fā)揮作用進而失靈的地方，正是政府發(fā)揮作用的地方。宏觀經(jīng)濟學理論的成立基于兩個假設：第一，市場機制是不完善的；第二，政府有能力調(diào)節(jié)經(jīng)濟，糾正市場機制的缺點。正是由于不完善的市場機制導致大量的市場失靈現(xiàn)象的發(fā)生，提供了政府發(fā)揮較大作用的空間。當進入市場的賣者和買者不是非常之多而是存在壟斷時，當進入市場的產(chǎn)品存在差別時，當進入或退出市場存在障礙時，當經(jīng)濟活動產(chǎn)生外部影響時，當存在公共產(chǎn)品時，當市場參與者存在不完全信息時，都會使市場機制失去作用，出現(xiàn)資源配置缺乏效率等市場失靈狀態(tài)，這時政府將作為具有強制力的組織，干預市場。

我國是發(fā)展中的社會主義國家，市場機制遠未完善，實行的是過渡型市場經(jīng)濟模式，實際上是半市場經(jīng)濟國家，決定了在經(jīng)濟運行中，政府的干預力度更大，強制角色十分突出。

二、政府在物流業(yè)發(fā)展中的角色

世界各國政府對物流業(yè)的干預力度都要強于其它產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)在普遍具有強制角色和市場營銷職能：在當代西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，普通消費品或服務的生產(chǎn)中，政府對競爭規(guī)則的制定和監(jiān)督一般也都比較間接，但對物流業(yè)的直接監(jiān)管則普遍為各國所重視，強力干預；同時，無論是發(fā)達的資本主義國家，還是發(fā)展中國家，或是新興國家或地區(qū)，政府都花費巨資，動用各方資源，直接協(xié)助該行業(yè)拓展市場。由于各國及其城市處在不同的政治體制、歷史文化背景之下，又有其特定的產(chǎn)業(yè)背景，政府的職能及角色有較大的差異性。普遍是將管理和監(jiān)督職能直接歸于政府，而將其他職能視各國各地區(qū)具體情況分別進行靈活處理。根據(jù)政府介入程度的深淺可分三類。以美國為代表的一類是政府只負責少量的監(jiān)管職能：以英國和其他地區(qū)一些較發(fā)達的城市為代表的一類是通過政府和中介機構(gòu)(也是政府設立，政府資金與企業(yè)資金共同參與運作)的共同協(xié)作來達到；以我國國內(nèi)一些城市和一些發(fā)展中國家的城市為代表的一類，則是由政府進行全盤式的管理。其中采用后兩種模式的城市和地區(qū)最多。

從物流業(yè)的發(fā)展階段看，隨著城市的大型化甚至超大型化的發(fā)展，城市矛盾也日益凸顯，其中最為明顯的要數(shù)城市的交通擁擠，造成了城市物流基礎設施與城市經(jīng)濟發(fā)展的不匹配，布局不合理，我國大多數(shù)城市物流基礎設施的發(fā)展總體上尚處于相對落后階段，物流配送基礎設施和配送節(jié)點缺乏科學規(guī)劃，而問題的根本實際上是一個城市物流系統(tǒng)能力協(xié)調(diào)的問題。按照世界物流業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，當城市化率達到50％、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展達到工業(yè)化中期標準時，物流業(yè)作為推進城市化、工業(yè)化的新興行業(yè)，正面臨著廣闊的發(fā)展機遇，即將步入快速發(fā)展階段，由發(fā)展階段所決定，政府應起更大的干預作用，強制角色應十分突出。

從物流業(yè)的特性看，物流業(yè)具有公共物品、外部性、信息不完全性、壟斷和過度競爭等特性，使得市場機制不能發(fā)揮作用，導致市場失靈。1公共產(chǎn)品。物流資源經(jīng)營中會出現(xiàn)很多公共產(chǎn)品，如基礎設施、對物流的整體宣傳。公共產(chǎn)品具有消費中的非排他性和非競爭性兩個最突出的特點，市場對公共產(chǎn)品的供給是無效率的。2外部性。外部性是指自己獲得了收益卻讓別人或者社會承擔成本的現(xiàn)象。物流資源經(jīng)營中存在著大量的外部性。3壟斷和過度競爭。物流資源的市場化會導致程度不一的市場壟斷行為：同時市場化經(jīng)營還可能導致過度競爭，這是因為物流產(chǎn)業(yè)不具備進出無障礙的特性，物流設施開發(fā)的沉淀成本或?qū)Ｓ觅Y產(chǎn)太多，一旦需求不足就會導致過度競爭，造成投資浪費等不經(jīng)濟性。4信息不完全性。信息不完全也會導致市場失靈，信息不對稱在物流業(yè)中表現(xiàn)很明顯，即物流經(jīng)營者和企業(yè)之間針對物流設施不具有對等的信息，經(jīng)營者對自己產(chǎn)品信息掌握的相對較多。信息的不對稱會造成供給不足。這都需要政府以強制的角色進行干預，以彌補市場機制的缺陷。

(一)管理和監(jiān)督者

作為管理者，其職能體現(xiàn)為對建設項目的審查和批準，對企業(yè)經(jīng)營行為的審查。具體表現(xiàn)在：1對造成宏觀上供需失衡或者對城市布局有負面影響的項目，拒絕其建設要求。2對其中的某些設施進行選擇性征稅或指導性定價。3打破市場壟斷，形成公平競爭的市場格局。

規(guī)范市場行為，使其符合市場規(guī)則和政府長遠規(guī)劃，執(zhí)行起來難度很大，需要政府發(fā)揮更大的作用，當好裁判，充分發(fā)揮監(jiān)督職能。為此需要建立完善的物流營運的監(jiān)督機制，有效保護生產(chǎn)企業(yè)和物流經(jīng)營者的合法權(quán)益。

(二)規(guī)劃、規(guī)則的制定者

由于物流產(chǎn)業(yè)的不成熟，物流業(yè)管理體制在世界各國、各地區(qū)、各城市中差別較大。在大多數(shù)國家和地區(qū)，這一產(chǎn)業(yè)需求具有很大的不確定性，其涉及面寬、制約因素多、產(chǎn)業(yè)核心規(guī)模小，因而必須從社會系統(tǒng)工程的角度，由政府通過規(guī)劃進行調(diào)節(jié)。

中國的物流業(yè)規(guī)劃應立足于對城市配送和產(chǎn)業(yè)的需求、潛在需求的調(diào)查評估，對各地方的產(chǎn)業(yè)基礎、商貿(mào)流通業(yè)的現(xiàn)狀、潛力的調(diào)查以及項目對環(huán)境的影響的基礎上進行。地方政府首先要從宏觀、全局和長遠的角度出發(fā)，明確物流業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位、目標、措施、重點和步驟等；然后提出科學合理的細化方案，建議項目的空間布局：在此基礎上建議滿足這種需求的資金量及這些資金在空間和時間上的合理配置。這樣才能確保

物流設施的有序建設，有效防止開發(fā)建設過程中的盲目性、急功近利的短期性，保證和促進物流業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)服務者

為物流業(yè)發(fā)展提供公共服務是地方政府的重要職能。由于物流的關聯(lián)帶動作用顯著，其發(fā)展必然會帶動與之相關的工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代服務業(yè)、傳統(tǒng)商貿(mào)業(yè)等行業(yè)的增長。物流業(yè)的綜合性和關聯(lián)性使得物流產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，需要有完善的社會化服務體系相配套。政府應該組織一個由政府機構(gòu)、行業(yè)組織、金融機構(gòu)和其他中介機構(gòu)分工協(xié)作的綜合服務體系，其服務行為，一是要能成為國家對物流業(yè)實行宏觀調(diào)控的渠道和形式，其運轉(zhuǎn)應能體現(xiàn)國家經(jīng)濟政策；二是要注重物流設施推介包括信息推廣和城市物流形象的宣傳。物流從本質(zhì)上來說是靠信息和形象為紐帶而存在的，而這具有顯著的外溢效應(外部性)和公共產(chǎn)品特征。作為市場競爭主體的物流及相關企業(yè)。往往只關心自己的硬件建設，大量公共性的、對企業(yè)和經(jīng)營者有直接作用的信息缺少相應的收集者和傳播者，這種市場缺失只能由政府來承擔。

(四)投資者

作為起步階段的物流要實現(xiàn)超高速發(fā)展，必須要有地方政府主導下的財政支持。一方面政府應建立物流投入約束機制，通過財政增加支持物流開發(fā)資金總量，規(guī)定財政支持物流支出增長比例，確保支持物流的資金投入有大幅度增長；另一方面政府可從城市綜合開發(fā)資金、財政支持物流發(fā)展資金、基礎設施建設資金中提出一定比例，集中扶持重點項目。要打破行業(yè)、企業(yè)界限，大力推進物流共同化，共享物流規(guī)模效益；加強合作，大力推進物流布局合理化，積極引進外資，促進物流企業(yè)快速成長，提倡打破行業(yè)界限的物流企業(yè)聯(lián)合；通過兼并重組，資源優(yōu)化，培育一批具有很強競爭力的大型物流園區(qū)和物流企業(yè)；推行質(zhì)量管理體系認證，有利于增強企業(yè)競爭能力，獲得通往國際市場的通行證；政府應加強對流通企業(yè)信息化改造的扶持力度，應列出重點扶持大型物流園區(qū)和物流企業(yè)的針對性的政策等。

三、應避免的矛盾和注意的問題

應避免的矛盾主要是行政部門分權(quán)與物流管理綜合運作的矛盾，我國的物流設施資源或者說物流園區(qū)，根據(jù)其區(qū)域或行業(yè)的不同性質(zhì)，分屬不同的政府部門管理：分頭多管等出現(xiàn)各種矛盾沖突，這種狀況嚴重制約和阻礙著物流業(yè)的經(jīng)營管理和健康發(fā)展。為此，在物流業(yè)的發(fā)展過程中，強化相關部門的協(xié)調(diào)和協(xié)作，對各部門的實施情況進行監(jiān)督檢查，形成“政出一門，行業(yè)聯(lián)動”的發(fā)展格局。

應注意的問題：政府角色、職能的有效擔當、實施應以法治為前提和保證。政府的干預應隨物流業(yè)的發(fā)展、市場機制發(fā)育完善逐步減弱。政府要有意識地培育市場機制而不是替代市場，待市場逐漸成熟，政府作為管理者的角色要弱化，作為投資者的角色要淡化，并果斷退出物流業(yè)中的競爭性領域。

(作者單位：重慶社科院區(qū)域經(jīng)濟研究中心)