中日義務(wù)教育法律體系比較研究

張 楠

摘要義務(wù)教育的健康發(fā)展需要義務(wù)教育法制的保障,我國(guó)的義務(wù)教育初步形成了以《中華人民共和國(guó)教育法》為核心的教育法律法規(guī)體系框架,基本結(jié)束了教育工作無(wú)法可依的局面。但是與日本的義務(wù)教育法律體系相比,還有很大的不足,本文研究了兩者之間的差異性,目的在于進(jìn)一步完善我國(guó)的義務(wù)教育法律體系。

關(guān)鍵詞日本義務(wù)教育法律體系中國(guó)義務(wù)教育法律體系借鑒意義

中圖分類(lèi)號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-300-02

義務(wù)法律體系是由一國(guó)現(xiàn)行的全部義務(wù)法律規(guī)范組合而形成的一個(gè)呈體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。

法律的三個(gè)最重要的特點(diǎn)分別是它的強(qiáng)制性、體系性和規(guī)范性。 這里所說(shuō)的規(guī)范性是指法律整體。一個(gè)法律要想能夠在一定的區(qū)域內(nèi)存在和運(yùn)行,必須以能夠滿足此區(qū)域需求的法律體系的存在為前提,否則單獨(dú)的一個(gè)法律無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用和職能。無(wú)論是從結(jié)構(gòu)邏輯還是內(nèi)容邏輯,衡量或評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)法制建設(shè)水平的第一個(gè)重要內(nèi)容就是一個(gè)國(guó)家法律規(guī)范本身的創(chuàng)制水平和法律體系的發(fā)育水平。

一、日本義務(wù)教育法律體系分析

日本教育法規(guī)體系是一個(gè)非常龐大而又完備的法律系統(tǒng),僅在1983年《文部法令要覽》中收錄的法令數(shù)就達(dá)279件,1990年《文部法令要覽》統(tǒng)計(jì)的法令則達(dá)290余件,此后,日本又出臺(tái)了大量的教育法規(guī),目前的數(shù)量應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)數(shù)字,因而有人稱贊日本的教育法“是世界上最優(yōu)秀的”(伯萊大學(xué)的Jaseph. Ben-David教授語(yǔ))。不僅數(shù)量龐大,日本教育法規(guī)結(jié)構(gòu)上還比較嚴(yán)謹(jǐn),形式上比較規(guī)范,上下左右緊密結(jié)合,彼此和諧,構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體,為世界教育法學(xué)界所贊譽(yù)。

建立完善的教育法律體系是二戰(zhàn)后日本大力發(fā)展教育事業(yè)所采取的重大舉措之一,其目的在于使教育走上法治化的軌道。在這一過(guò)程中,日本的具體做法是:

(一)拓寬法域

所謂法域,是指教育立法涉及的范圍。早期的日本教育法律多圍繞義務(wù)教育中的初等和中等教育展開(kāi)。而現(xiàn)在凡是國(guó)民教育系統(tǒng)所涉及的領(lǐng)域,在教育法律中都有所反映和體現(xiàn)?，F(xiàn)代日本義務(wù)教育法律體系包括:教育行政立法、教育財(cái)政立法、教育職員立法、學(xué)前教育立法、義務(wù)教育立法、師范教育立法等。除了上述經(jīng)議會(huì)通過(guò)而頒布的教育法律外,日本還有大量的經(jīng)濟(jì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等頒布的命令、規(guī)則、條例等,并與議會(huì)通過(guò)的法律相配套。

(二)增加數(shù)量

本世紀(jì)以前,日本的義務(wù)教育法律屈指可數(shù)。而現(xiàn)在的法律體系中,各種教育法律不勝枚舉。僅就國(guó)家級(jí)的教育法律而言,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),日本就有100多個(gè)。

(三)層次完備

日本的義務(wù)教育法律目前已經(jīng)形成了一個(gè)龐大而有序、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活高效的系統(tǒng)。以其結(jié)構(gòu)上看,層次分明,有點(diǎn)有面。最高級(jí)的教育法律是《教育基本法》。該法根據(jù)1946年頒布的以民主主義和和平主義為根本原則的《日本國(guó)憲法》的精神,以簡(jiǎn)潔的語(yǔ)言對(duì)日本教育的宗旨和基本原則做出了明確規(guī)定。在教育基本法的下面又有《學(xué)校教育法》,該法是對(duì)憲法、教育基本法中的關(guān)于教育制度的原理原則的具體展開(kāi),也是日本學(xué)校教育制度的基本骨架的體現(xiàn)。在學(xué)校教育法的下面又有《幼兒園設(shè)置法》等單項(xiàng)法律。這些法律分別針對(duì)某級(jí)某類(lèi)學(xué)校教育進(jìn)行具體的規(guī)定。日本基本上形成了以教育基本法為基礎(chǔ),以學(xué)校法或部門(mén)法為核心,以其它法規(guī)為輔助的、縱橫交錯(cuò)、層次分列的義務(wù)教育法律體系,基本上可以保障學(xué)校教育及其相關(guān)活動(dòng)有法可依、有法可循。

1:關(guān)于教育狀態(tài)的教育部門(mén)法。這部分法令主要指由《學(xué)校教育法》和《社會(huì)教育法》統(tǒng)領(lǐng)下的教育法規(guī)?！秾W(xué)校教育法》統(tǒng)領(lǐng)下的教育法規(guī)有:《關(guān)于公立義務(wù)教育各類(lèi)學(xué)校班級(jí)的編制及教職員定員標(biāo)準(zhǔn)的法律》(1958年)、《國(guó)立學(xué)校設(shè)置法》(1949年)、《關(guān)于在義務(wù)教育各類(lèi)學(xué)校中確保教育的政治中立的臨時(shí)措施法》(1954年)、《關(guān)于教科書(shū)發(fā)行的臨時(shí)措施法》(1948年)、《關(guān)于在義務(wù)教育各類(lèi)學(xué)校中教科書(shū)免費(fèi)的法律》(1962年)、《關(guān)于在義務(wù)教育各類(lèi)學(xué)校中教科書(shū)免費(fèi)措施的法律》(1963年)、《學(xué)校圖書(shū)館法》(1953年)、《私立學(xué)校法》(1949年)、《學(xué)校保健法》(1958年)、《日本學(xué)校健康會(huì)法》(1982年)。

2:關(guān)于教育行政的教育部門(mén)法?！蛾P(guān)于地方教育行政的組織及管理的法律》(1956年)、《文部省設(shè)置法》(1949年)、《臨時(shí)教育審議會(huì)設(shè)置法》(1984年)、《教育公務(wù)員特例法》(1949年)、《教育職員資格證法》(1949年)、《地方財(cái)政法》(1948年)、《地方征稅法》(1950年)、《義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》(1952年)、《義務(wù)教育各類(lèi)學(xué)校設(shè)施費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》(1958年)等。

二、中國(guó)義務(wù)教育法律體系分析

經(jīng)過(guò)幾十年的努力,我國(guó)義務(wù)教育法律法規(guī)建設(shè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步,初步形成了以《中華人民公民共和國(guó)教育法》為核心的教育法律法規(guī)的體系框架,基本結(jié)束了教育工作無(wú)法可以的局面。但是與日本義務(wù)教育法律體系相比,我國(guó)義務(wù)教育法律體系還有很大的不足。

由于我國(guó)義務(wù)教育法制建設(shè)起步比較晚,因此,我國(guó)法律規(guī)范和法律體系的建設(shè)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比較仍處于發(fā)育階段,無(wú)論是從法律規(guī)范本身的構(gòu)建水平上看還是從法律體系的建設(shè)水平上看,與日本的法制建設(shè)仍有相當(dāng)大的差距。這種差距不僅制約著我國(guó)義務(wù)教育改革繼續(xù)向縱深發(fā)展,也在很大程度上制約著教育與世界接軌的速度與水平?！霸诮逃龂?guó)際化大勢(shì)已成的今天,作為制度接軌的重要組成部分,教育法律建設(shè)的國(guó)際化水平在很大程度上決定著我國(guó)教育走向世界的前途?！币虼?在客觀評(píng)價(jià)我國(guó)教育法律建設(shè)的過(guò)程中,我們也需要用理性的批判的眼光審視近二十年來(lái)我國(guó)教育法律規(guī)范和法律體系的建設(shè)中存在的問(wèn)題、矛盾和沖突,以期對(duì)我國(guó)的教育法律法規(guī)建設(shè)有更多的理性關(guān)照。

(一)我國(guó)義務(wù)教育領(lǐng)域仍有大量法律調(diào)整的真空地帶與空白點(diǎn)

改革開(kāi)放后,隨著我國(guó)法治能力的提高和教育事業(yè)的全面發(fā)展,教育法律規(guī)范參與調(diào)整的教育領(lǐng)域越來(lái)越廣泛,越來(lái)越深入。但是,我們也看到,大量的教育失范現(xiàn)象仍然存在,這種失范現(xiàn)象是來(lái)源于公權(quán)機(jī)關(guān)和民眾對(duì)已有教育法律法規(guī)的執(zhí)法和守法水平遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài);另一個(gè)原因,即我們教育事業(yè)和教育活動(dòng)中的很多教育關(guān)系和教育行為沒(méi)有法律規(guī)范予以調(diào)節(jié),即無(wú)法可依、無(wú)章可循。從而在社會(huì)組織和民眾中生成許多離散的教育失范行為,許多應(yīng)由教育法加以調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也無(wú)法可依。如長(zhǎng)期困擾我國(guó)(下轉(zhuǎn)第306頁(yè))(上接第300頁(yè))教育事業(yè)發(fā)展的教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題,其因素是多元的,其中法律保障的薄弱就是一個(gè)重要的生成因素,盡管在教育基本法和有關(guān)法律中對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題做了規(guī)定,但是由于缺少系統(tǒng)的規(guī)范的專門(mén)法律(如西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍制定的《教育投入保障法》)對(duì)政府、社會(huì)、家庭的教育投人責(zé)任和義務(wù)做出科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范,因此也在很大程度上導(dǎo)致我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入上的法律保障的缺失。因此,對(duì)于我國(guó)教育法律規(guī)范調(diào)節(jié)的空白地帶和真空地帶,立法主體和社會(huì)公民應(yīng)該具有更強(qiáng)烈的規(guī)范和秩序意識(shí)。

(二)我國(guó)義務(wù)教育法律規(guī)范創(chuàng)制缺乏整體規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)部署,主動(dòng)追求體系化的意識(shí)不足

經(jīng)過(guò)幾十年努力,我國(guó)的教育法律規(guī)范已成體系雛形,教育法律層級(jí)結(jié)構(gòu)和水平結(jié)構(gòu)已初露山水。從憲法的教育立法意識(shí)形態(tài)的規(guī)定到各級(jí)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的法律法規(guī)的制定,可以說(shuō),我國(guó)的教育法律制度的建設(shè)已為我國(guó)教育走向法制化軌道奠定了一定的基礎(chǔ)。但是,縱觀我國(guó)的法律規(guī)范現(xiàn)有的體系結(jié)構(gòu),以及我國(guó)十幾年來(lái)的教育法律法規(guī)創(chuàng)制過(guò)程,我們可以明顯看到,教育法規(guī)之問(wèn)明顯存在著重復(fù)和混亂的現(xiàn)象,法律創(chuàng)制的層級(jí)性并沒(méi)有在時(shí)間順序中得到體現(xiàn),上位法和下位法之問(wèn)在制定程序中錯(cuò)位顛倒的現(xiàn)象并不少見(jiàn),這些問(wèn)題如果不能很好的解決,就無(wú)法建立一個(gè)科學(xué)的義務(wù)教育法制體系。對(duì)比日本的義務(wù)教育法制體系,我國(guó)的義務(wù)教育法制體系顯得更加單薄,所以要實(shí)現(xiàn)依法治教,完善的義務(wù)教育法律體系是必不可少的。

三、日本義務(wù)教育法律體系對(duì)我國(guó)的借鑒意義

(一)重視立法程序

日本教育立法的具體程序分為三個(gè)階段:第一,提出議案階段。在日本,教育議案一般由文部省詳細(xì)說(shuō)明并提交議會(huì),偶爾也由議員提出;第二,審查議案階段。議案首先提交給眾議院,由眾議院的教育委員會(huì)審查。教育委員會(huì)審查后提出報(bào)告,在這個(gè)報(bào)告的基礎(chǔ)上,眾議院決定批準(zhǔn)或否決這個(gè)議案。由眾議院批準(zhǔn)的議案送交參議院,當(dāng)兩院都通過(guò)的時(shí)候,這個(gè)議案就成為法律;第三,批準(zhǔn)階段。參眾兩院通過(guò)的議案要由天皇簽署后才能作為法律公布施行。地方機(jī)構(gòu)就在這些教育法的范圍內(nèi)制定必要的地方法,以行使他們的權(quán)力,完成他們的任務(wù)。有關(guān)教育的地方法一般是由地方教育委員會(huì)秘書(shū)處起草的,經(jīng)過(guò)地方評(píng)議之后公布。中央和地方的各級(jí)行政機(jī)構(gòu)要發(fā)布各種命令或條例,對(duì)行政安排做出規(guī)定及對(duì)其它實(shí)施法律的事項(xiàng)做出規(guī)定。

(二)適時(shí)修改,靈活機(jī)動(dòng)

一般來(lái)說(shuō)教育改革是教育立法的前提條件,義務(wù)教育立法是教育改革的必然結(jié)果。因而每一次的日本教育改革都會(huì)在其教育法規(guī)的立、改、廢中得以體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)日本《學(xué)校教育法》在出臺(tái)以后,前后共修改了25次,平均不到兩年就修改一次,這也是日本教育法規(guī)適時(shí)修改的一個(gè)例證。

(三)打通義務(wù)教育法規(guī)立改廢的立法通道

日本教育法規(guī)的立法通道非常通暢,文部省咨詢機(jī)構(gòu)關(guān)于教育改革的咨詢報(bào)告上長(zhǎng)文部省以后,經(jīng)文部省討論通過(guò),再上報(bào)內(nèi)閣,內(nèi)閣同意后,就可以經(jīng)國(guó)會(huì)表決。出于戰(zhàn)后,文部省有經(jīng)常性的咨詢機(jī)構(gòu),且咨詢機(jī)構(gòu)一般由各方面的高層教育專家組成,他們的報(bào)告及因此制定的教育法規(guī)一般都不會(huì)違背教育發(fā)展的規(guī)律和教育基本法的原則,因而在提交后很容易通過(guò)。我國(guó)也應(yīng)借鑒這一點(diǎn),在教育行政機(jī)關(guān)常設(shè)教育咨詢機(jī)構(gòu),并有效發(fā)揮其在教育法制定中的作用,立法機(jī)關(guān)要充分尊重和考慮其立法建議,提高立法效率。