法律應跟上農村土地制度改革

劉建軍

摘要本文針對當前我國農村土地流轉存在的法律支持不足問題,對進一步建立符合市場經濟要求的土地流轉機制,以及盡快完善相關法律法規(guī),依法保障農民的合法權益等問題予以論證。

關鍵詞土地流轉法律農民的合法權益

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-279-02

我國改革開放三十年來土地制度改革,逐步完善了農村土地使用權流轉機制,這對于健全規(guī)范的土地管理制度,依法保障農民的合法權益,具有十分重大的意義。然而,目前農村土地承包權和集體建設用地使用權流轉面臨法律和政策上的滯后,不利于土地規(guī)?；⒓s化經營和農地效益的提高,法律應及時跟上農村土地制度改革。

一、土地制度改革三十年的回顧和總結

回顧土地制度改革,從1979年到現在的30年,大致可以分為三個階段,每個階段十年。

第一個十年(從1979年到1988年),是有償、有流動的土地使用制度從醞釀到發(fā)生這樣十年。從1979年開始了以收取城鎮(zhèn)土地使用費為主要表現形式的土地有償使用的探索。

第二個十年(從1989年到1998年),是土地有償出讓制度廣泛推行,土地市場建設全面展開并且得到初步發(fā)展的十年。第一個十年實現了土地國有限制用地從無市場到有市場這樣一個變化;第二個十年是從有市場到成熟的市場、制度配套的市場、法制的市場轉變的過程。

第三個十年(從1998年到2008年),集體建設用地流轉的探索的十年,也是土地市場走向規(guī)范化的十年。從30年改革的基本經驗來看,必須堅持以社會主義公有制為基礎,不斷改革計劃配置土地資源的舊體制;堅持服務經濟建設大局為中心,不斷適應改革發(fā)展新要求;堅持以市場化改革為導向,不斷完善市場配置土地資源的制度建設;堅持以耕地保護為前提,不斷促進節(jié)約集約用地內在機制形成;堅持以行政改革為關鍵,不斷加強和改善土地資源配置的調控和管理;堅持以群眾實踐創(chuàng)新為動力,不斷促進改革經驗的制度化。

土地使用制度改革三十年取得了輝煌的成就:一是城鎮(zhèn)土地市場運行的基本制度初步確立,多層次市場體系基本形成。初步形成以國有建設用地使用權為核心的產權制度,形成了一系列法律規(guī)劃土地權利體系。基本建立了國有土地使用權出讓轉讓、出租、出資入股等交易制度。二是初步建立了土地政策參與宏觀調控的體系,形成了以供給、需求、價格管理為主要內容土地市場監(jiān)管體系。 三是土地市場資源化配置,市場成為國有土地資源配置的主要方式。四是促進土地資源的保護和節(jié)約集約利用,土地資源利用效率顯著提高,促進了國有土地的資產化進程,為我國社會主義市場發(fā)展提供有力的資金支持。

二、建立并完善農村土地使用權流轉機制

農村土地制度是農村問題的核心,也是改革的重點,而農村土地制度改革的方向又是農村土地的自由流轉即擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織,即保留承包權,轉讓使用權權。土地流轉是農村土地承包責任制之后的新一輪土地改革探索,它既是當前新形勢下農民的一種自發(fā)選擇,也在客觀上推動了現代農業(yè)的規(guī)?；洜I和產業(yè)化發(fā)展。我國農業(yè)以家庭為主的小規(guī)模、高成本的經營方式,已難以適應市場經濟條件下日益激烈的國際化競爭形勢,而且也不利于把握市場趨勢、大量使用農業(yè)機械進行產品開發(fā)和技術改造。擴大經營規(guī)模,建立并完善農村土地使用權流轉機制,幷在此基礎上形成新的農業(yè)經濟組織形式,已成為發(fā)展現代農業(yè)的關鍵。

家庭承包責任制極大地推動了我國生產力的解放,但是隨著我國市場經濟的發(fā)展,城市化進程不斷加快,一方面,越來越多的農民進入城市務工,我國農村土地出現閑置的情況;另一方面,分散的小生產無法與大市場進行對接。由此,農村的土地合理流轉應運而生,出現了以土地入股的股份公司和土地合作社、土地信用合作社等各種土地流轉的新形式。

土地是最重要、也是最基本的生產要素,但是從新的農村經濟發(fā)展形勢來看,離開了土地流轉,土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。長期形成的土地平均擁有、所有權、經營權機械統(tǒng)一的模式明顯不適應農村市場經濟和現代農業(yè)的發(fā)展,必須讓土地流轉活躍起來。十七大報告中提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產性收入”和“平等保護物權”,通過賦予農村建設用地完整的土地流轉權,和給予農民宅基地及其房屋所有人以完整的物權,來使集體建設用地進入市場,使農民能夠分享土地級差收益的成果,對解決“三農”問題,構建社會主義新農村有重要意義。

(一)必須尊重農民利益,積極穩(wěn)妥地推進農村土地流轉

在穩(wěn)定家庭承包制的基礎上,實行農村農村土地的集體所有權、農戶承包權、經營者使用權的三權分離,明確所有權,穩(wěn)定承包權,搞活使用權。只有明確土地承包權對農民的法律意義,才能切實保障土地使用權轉讓的合法性。

農村土地流轉必須執(zhí)行國家法規(guī)政策,依法簽定合同;按國家規(guī)定交納稅金、承包費用和相關費用以及履行應盡的義務。農村土地流轉必須堅持自愿,不論采用哪種流轉形式,都應該尊重農民的選擇和意愿。農村土地流轉必須遵循價值規(guī)律,堅持有償流轉,實行必要的、雙方協商而定的合理經濟補償。

(二)進一步探索和加強土地流轉制度建設,促進農村土地機制創(chuàng)新

大力培養(yǎng)農村土地市場,建立符合市場經濟要求的土地流轉機制。首先,探索建立土地使用權轉讓機制,允許農村土地在一定范圍內流轉,并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。第二、培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織。建立土地使用權的市場化流動制度是農村土地制度變遷的必然趨勢,而完善中介服務組織是農地市場化的關鍵。第三,建立調節(jié)機制,防止土地使用權過于集中,以調節(jié)土地流轉過程中的壟斷和不公平現象。農村土地市場的發(fā)育,可加強土地轉讓的公平性和競爭性,實現有序管理。第四,明確規(guī)定所有權歸屬及對農民的土地流轉權提供法律保障;對于使用權流轉的補償標準及利益分配、土地流轉的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問題,通過調查研究加以規(guī)定,以法律的形式對本地農村土地流轉加以規(guī)范,使土地流轉有序進行,從而達到集約利用、規(guī)模經營的目的,確保土地流轉規(guī)范、有序的進行。

建立和完善有利于農業(yè)生產結構調整的農村土地流轉制度,必須大力發(fā)展非農產業(yè),加快農業(yè)剩余勞動力轉移。目前,我國正處于經濟結構調整的關鍵時期,城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農業(yè)剩余勞動力的能力十分有限,伴隨著市場競爭日益激烈,企業(yè)經營環(huán)境不穩(wěn)定,兼業(yè)農民非農產業(yè)收入不穩(wěn)定性使他們難以徹底離開土地。因而,土地使用權流轉將難以實行。因此,應切實加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進程,依靠科技進步,積極主動地以國內外市場需求為導向,促進產業(yè)結構調整,使農業(yè)剩余勞動力得以合理轉移。

三、盡快完善相關法律確保農民合法權益

土地問題的根源體現于對農民土地權益的保障,這須著重解決土地非農化過程中農民權利的依法保護問題,針對目前農村土地承包權和集體建設用地使用權流轉面臨法律和政策上的滯后情況,必須盡快完善相關法律法規(guī),依法保障農民的合法權益,使農民能夠以土地的權益來分享工業(yè)化產業(yè)化的成果。

(一)法律應及時跟上農村土地制度改革

土地承包經營權按照取得原因的不同可以分成兩種,一種是“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)通過拍賣、招標或者是公開協商的方式設定的土地承包經營權,這在物權法上是允許設定抵押權的。而允許設定抵押權從某種意義上來講,就是允許土地承包經營權相對比較自由地進行流轉。

但還有一種土地承包經營權取得方式,就是通過發(fā)包方和集體組織的成員訂立土地承包經營合同,來設定土地承包經營權。這就引發(fā)了一個問題,“四荒地”以外的其他土地承包經營權可不可以設定抵押權,可不可以自由地進行流轉?這個問題在物權法起草中爭議很大。

在上世紀80年代中前期,憲法和民法通則對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。而1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定,“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農村土地承包法,以法律形式賦予了“農民長期而有保障的土地使用權”,其中第十六條規(guī)定,承包方享有三個方面的權利:依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利,有權自主組織生產經營和處置產品;承包地被依法征用、占用的,有權依法獲得相應的補償;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權利。與此相對應的是,承包方也要承擔三個方面的義務:維護土地的農業(yè)用途,不得用于非農建設;依法保護和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務。

2007年10月1日起實施的物權法第一百二十八條規(guī)定:土地承包經營權人依照農村土地承包法的規(guī)定,有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限?？梢?中國農村土地流轉的法律規(guī)范經歷了一個從無到有,從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程。就目前及今后一段時間而言,隨著農村經濟水平的不斷發(fā)展和農民收入結構的日益多元化,農村土地流轉必然會愈加頻繁和復雜,流轉的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。雖然從目前來看,媒體對于“土地流轉”效應的反映都是正面、積極的,但是,由于在農村家庭承包經營責任制的長期發(fā)展中較少考慮法律因素,因此農村土地流轉帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性,土地糾紛日漸增多,侵權行為時有發(fā)生。即使我國憲法、民法通則、土地管理法等法律中均有相關規(guī)定,但這些規(guī)定過于籠統(tǒng),有關內容和程序不夠明確具體,缺乏可操作性,導致許多地方出現了有法難依的現象。

目前農村土地承包權和集體建設用地使用權流轉面臨法律和政策上的滯后,不利于土地規(guī)?；?、集約化經營和農地效益提高。比如物權法中雖然明確債務人或者第三人有權處分的建筑物和其他土地附著物可以抵押,但同時又明確,農村宅基地不得抵押,這使得在目前的法律框架下,農民住宅無法進行物權登記。

由于國家相關法規(guī)及土地管理制度沒有改變,各地多采取打“擦邊球”的變通做法且各行其是,未嚴格按照用地審批等相關審批程序進行,流轉機制不健全。這樣極易出現既不符合現行法律法規(guī),又不符合相關程序的問題,出讓、受讓雙方的利益難以得到保障。所以,應盡快對有關法律主要是土地承包法、土地管理法、物權法等進行深入研究,對不合時宜的有關法律條款進行系統(tǒng)清理、修訂,使其適應新的土地制度改革發(fā)展的要求。

(二)法律要保障農民享有真正的所有權

中國現階段農村土地所有權主體被法律界定為“集體”,但由誰代表集體行使土地所有權卻不明確,而現在此權利基本上由行政村組織來行使。由于它是一個黨政不分、政社不分的行政附屬組織,集體和作為集體分子的農民之間,均無雙向選擇的自由,土地的所有權當然不可能由村民代表來行使,而只能由作為地域性經濟組織的村長來行使,村長有事實上的土地處置權,卻較少負擔風險,這就為農村土地尋租埋下禍根。當前我國農村土地所有權是不完整的,就目前我國農村土地所有權來說,它并不符合嚴格意義上的所有權的規(guī)定,從處分權能上來看,村集體的處分權受到了嚴格的限制,村集體無權直接轉讓其土地,農村土地只有被國家征收后才能出讓和轉讓,也無法把土地作為抵押標的。由于土地產權不清晰,土地基本上不能通過市場進行交易,這不利于農業(yè)生產的規(guī)模經營,也不利于土地資源的優(yōu)化配置。因此我們必須先穩(wěn)定和完善作為該經營體制基礎的農村土地承包經營權,賦予農村承包經營權以物權的性質即在法律中明確規(guī)定土地承包經營權是一種財產權。為使農民的合法權益不受到侵犯,必須修改《土地管理法》及相應法律法規(guī),解決集體土地所有權的錯位、缺位或虛位等問題,將其直接交由村民委員會行使,刪除農村集體經濟組織和農業(yè)合作社等虛置概念。賦予集體土地所有權主體——村民委員會和使用權主體——承包戶的市場主體地位。所以必須從立法上保證農民享有真正的土地所有權,從而使其享有擁有土地的收益權。

土地是人們最基本的生產資料,也是人類生活資料最基本的來源,在市場經濟日益法制化的今天,其重要性日益凸現。如何實現農村土地流轉的高效能化,關乎農村的穩(wěn)定,關乎國家的長治久安。所以,必須用戰(zhàn)略的眼光看待當前中國農村土地流轉存在的法律支持不足的問題,不斷對法律本身加以擴容、深化,使其做到與時俱進,從而使整個農村土地流轉市場做到有法可依,建立起規(guī)范的土地管理制度,依法保障農民的合法權益。