中國海岸帶綜合管理若干法律問題探析

張曉倩

摘要本文主要講述了海岸帶地區(qū)在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中的重要性和海岸帶地區(qū)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢,從而提出海岸帶綜合管理以及走可持續(xù)發(fā)展道路的必要性。本文重點指出了我國現(xiàn)階段海岸帶綜合管理方面存在的相關(guān)法律問題,并且針對這些不足的方面,從立法建設(shè)、沿海執(zhí)法、法律監(jiān)督、綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)置以及增強(qiáng)公民海洋法律意識等方面提出了相關(guān)見解。

關(guān)鍵詞海岸帶海岸帶綜合管理法律問題建議

中圖分類號:D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-251-02

海岸帶是陸地、大氣、海洋相交的地區(qū),這里有較高的物理能量,生物多樣性,自然過程極為活躍并且演變也是比較劇烈的。人類的大量開發(fā)活動,而且在全球變化中十分脆弱。由于海岸帶具有的特點,人們對其進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的開發(fā)和利用。在自然和人類雙重作用下,海岸帶的環(huán)境和資源正經(jīng)歷著前所未有的發(fā)展變化,發(fā)生了許多有礙可持續(xù)利用的嚴(yán)重問題。

由于海岸帶在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中起到了十分重要的作用,并且現(xiàn)在面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢,這就要求我們必須重視海岸帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù),適當(dāng)?shù)膶ζ滟Y源開發(fā)利用,以實現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展。

一、海岸帶綜合管理的概念和意義

海岸帶綜合管理(ICZM integrated coastal zone management)是為了實現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行的一種多層次的綜合管理模式。其是為了解決目前和長期的海岸帶管理問題,包括生境的喪失、水質(zhì)的下降、水文循環(huán)中的變化、沿岸資源的枯竭、海平面上升的對策及全球氣候變化影響等問題的一種管理體制,也是確定和遇見未來機(jī)會的一種方法。其是海岸帶管理(CAM)、海岸帶資源管理(CRM)、海岸帶區(qū)域管理(CAM)等的綜合。它的目標(biāo)是最大限度獲取海岸帶所提供的利益,并盡可能減少各項活動之間的沖突和有害影響。

對于解決海岸帶生態(tài)環(huán)境問題來說,海岸帶綜合管理是一種既可以事前預(yù)防,又可以事后補(bǔ)救的有效方式,對于解決我國海岸帶面臨的生態(tài)環(huán)境問題,預(yù)防生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化,恢復(fù)已經(jīng)早到破壞的生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展有重要意義。

海岸帶綜合管理是實現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。海岸帶綜合管理,可以從國家的整體利益出發(fā),實現(xiàn)多部門、多產(chǎn)業(yè)的綜合,協(xié)調(diào)沿海合格經(jīng)濟(jì)部門的利益沖突,推進(jìn)沿海資源可持續(xù)的多樣化利用,維持生物多樣性。

二、我國海岸帶綜合管理中存在的法律問題

由于ICZM(海岸帶綜合管理)作為一種正式的政府活動開始于1972年美國國會頒布的《海岸帶管理法》,隨后一些國家也開始各種形式的海岸帶管理活動,我國是從20世紀(jì)八十年代開始進(jìn)行此類活動,盡管近幾年來努力學(xué)習(xí)和借鑒別國經(jīng)驗,但由于ICZM在我國發(fā)展歷史比較短暫,其理論和實踐尚不十分成熟,加上我國復(fù)雜的國情,因而存在著一系列的問題。

(一) 海岸帶立法中存在的問題

在中國, 1980年以前幾乎沒有制定和頒布專門的涉海法規(guī)。1980年以后,中國政府加快了立法步伐,海洋環(huán)境和資源的管理法規(guī)也得以重視,因而在過去的二十多年中,我國在海岸帶管理的方面進(jìn)行了一系列立法。如1992年的《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》、1998年的《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》,以及2002年的《海域使用管理法》、《海洋資源開發(fā)保護(hù)管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等,這些立法都在某種程度上支持了海岸帶管理計劃。特別是2001年的《海域使用管理法》的出臺,被看作是對于功能區(qū)域復(fù)合型管理的一個很好的機(jī)會。另外,還有一些法律的修正案的出臺也解決了特定的海洋領(lǐng)域的問題,如《漁業(yè)法》(1986年制訂,分別在2000年和2004年兩次修正),還有《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982年制訂,于2000年修正)。另外,1996年出臺的“21世紀(jì)中國海洋議程”以及1998年出臺的“國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”也提出了海岸帶管理的框架。并且在這些文件中強(qiáng)調(diào)了海岸帶管理事務(wù)以及將來的管理指導(dǎo)方針。

但是需要指出的問題是,中國到目前為止仍然沒有出臺《海岸帶綜合管理法》,這意味著在海岸帶管理方面,缺乏國家級的綜合性法律,僅有行業(yè)法的相關(guān)規(guī)定和省、市級管理條例。由于行業(yè)性的限制和法律效力的層次較低,適用的范圍有限,管理的效果大打折扣。

(二)海岸帶執(zhí)法中存在的問題

一方面是自成體系,力量單薄,缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。我國的海上執(zhí)法分散在國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、交通部、國家環(huán)境保護(hù)局,邊防公安系統(tǒng),海關(guān)、海軍等部門。由于對海洋部門的執(zhí)法職責(zé)分工不明確,責(zé)任不清,協(xié)調(diào)不力,有利的事一哄而上,無利的事互相推諉扯皮,大大影響了對很多事件的處理速度和效果;另一方面是政企不分,執(zhí)法權(quán)限受到制約,如漁政機(jī)構(gòu)在相當(dāng)部分區(qū)域成了水產(chǎn)部門的附屬品,影響了其從事行政工作的積極性和主動性;同時執(zhí)法人員素質(zhì)不高,有損法律尊嚴(yán)。我國的海上執(zhí)法人員大多是隨管理工作的開展,從其他專業(yè)或其他戰(zhàn)線上轉(zhuǎn)來的,有的甚至連基本的法律、法規(guī)常識都沒有,這必然導(dǎo)致在執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題和偏差。更為嚴(yán)重的問題是,執(zhí)法隊伍中物質(zhì)條件普遍很差,技術(shù)手段相當(dāng)落后,不少部門巡航監(jiān)視船舶數(shù)量少、船體舊、性能低,必備器材嚴(yán)重不足,飛機(jī)、遙感接收裝置嚴(yán)重不足,這些都嚴(yán)重影響對違法行為的監(jiān)督和打擊力度。

(三)中國現(xiàn)有的海岸帶管理體制不夠合理

我國目前的海洋管理體制(海岸帶管理包括在海洋管理之中)基本上還是各部門、各行政區(qū)各自為政,多頭分割式管理。在同一個海洋區(qū)域,部門行政區(qū)林立,同一個海洋經(jīng)濟(jì)體系各部門分屬不同的管理主體,即被部門壁壘、行政壁壘所分割。這種管理體制的缺陷使我們不能有效地協(xié)調(diào)或綜合管理各種海事活動之間的關(guān)系,做出科學(xué)安排,把各方?jīng)_突減少到最低程度,或變沖突為互利互促。

我國僅在海岸帶地區(qū)范圍內(nèi)涉海的部門就有20多個左右,如農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局具有海洋漁業(yè)生產(chǎn)的職能、國家海洋局有管理海洋事務(wù)的職能、交通部門具有管理港口作業(yè)和海上航運(yùn)的職能、國家石化部門具有管理海洋石油開采的職能、國家旅游局具有管理海洋旅游活動的職能等。不同的部門根據(jù)自己的職能對同一地區(qū)往往從不同的角度或者方法進(jìn)行控制等。

(四)海岸帶綜合管理法律意識淡薄

海岸帶的綜合管理是與公眾(尤其是沿海社會大眾)的切身利益和生存質(zhì)量結(jié)合在一起的。公眾處出于對自身利益的權(quán)衡和對自我生存質(zhì)量的關(guān)注,本應(yīng)該積極參與到海岸帶綜合管理活動中來的,遵守并且積極配合各項海岸帶管理的各項法律法規(guī)的實施。然而,事實上,大部分的利害關(guān)系人,尤其是非政府組織,和一些商業(yè)組織幾乎不能自覺的參與海岸帶管理中,并且一些小型漁場漁民甚至不認(rèn)為自己是這項活動利害關(guān)系人,他們認(rèn)為海岸帶綜合管理只是政府部門的工作,與自己無關(guān),因而仍從自身狹隘的利益出發(fā),采取一些不利于可持續(xù)發(fā)展的開采、捕撈方式,利用海洋資源、破環(huán)海岸帶環(huán)境。由于海岸帶綜合管理活動是一項十分復(fù)雜、艱巨的工作,僅靠政府部門的單方面行動,是根本沒有辦法實現(xiàn)的,公眾這種海洋法律意識的淡薄,十分不利于海岸帶綜合管理制度的普及,也不利于海岸帶的可持續(xù)發(fā)展。

三、建立我國海岸帶綜合管理法律制度的建議

(一)制定統(tǒng)一的海岸帶綜合管理法

法律和法規(guī)應(yīng)該是海洋和海岸帶綜合管理的基礎(chǔ)和依據(jù),沒有立法就談不上管理。因為要使得一個國家的海岸帶綜合管理穩(wěn)步建設(shè)起來,首先要建立有關(guān)的法律法規(guī)。因此,我們的首要任務(wù)是要根據(jù)實際來制定一部國家統(tǒng)一的《海岸帶綜合管理法》。此法律應(yīng)該包括以下內(nèi)容:海岸帶綜合管理的目標(biāo);海岸帶的定義;海岸帶資源開發(fā)利用以及保護(hù)的基本政策;海岸帶綜合管理的基本原則;進(jìn)行海岸帶綜合管理的部門以及該部門享有的權(quán)力;海岸帶綜合管理的實施方法等。為了加速《海岸帶綜合管理法》的出臺,我們可以借鑒一些海岸省份或者城市成功的立法經(jīng)驗,如山東省青島市先后制定了《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》、《青島市近岸海域環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、《青島市海洋漁業(yè)管理條例》等一系列法規(guī)和規(guī)章,為該地區(qū)依法保護(hù)和管理近海資源提供了有力的法律依據(jù)。

另外,還應(yīng)該注意的是應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)《海岸帶綜合管理法》和現(xiàn)存的海洋管理法規(guī)的關(guān)系。意識到這點,我們應(yīng)當(dāng)確保每個海洋管理部門都有這樣的意識——即制定每一個海岸帶政策的時候都應(yīng)當(dāng)考慮把海岸帶看作一個整體并且考慮到可持續(xù)發(fā)展的因素。加強(qiáng)各個海洋管理部門的協(xié)作制定出統(tǒng)一的行動指南,這樣可以保持我國法律體系的統(tǒng)一,并減少法律執(zhí)行過程中的沖突。

在制定出統(tǒng)一的國家法后,在沿海的各省、市、區(qū)、縣從各地實際情況出發(fā),根據(jù)海岸帶綜合管理法的規(guī)定,制定本地區(qū)的海岸帶管理法律文件,具體規(guī)定本地區(qū)海岸帶綜合管理的范圍、本地區(qū)重點管理事項、管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、規(guī)劃的編制與實施、法律責(zé)任等事項,形成一個以海岸帶綜合管理法為綱、各地的海岸帶管理法律文件為目的海岸帶管理法律網(wǎng)絡(luò)。

(二)加強(qiáng)海上沿海執(zhí)法系統(tǒng)的建設(shè)

建立海上執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制,整合各部門的現(xiàn)有的執(zhí)法力量,明確職權(quán)范圍和所負(fù)責(zé)任,遇到屬于各自管轄的事項時各司其職,遇到綜合問題時候協(xié)調(diào)一致,必要的時候,各地區(qū)可以根據(jù)本地的實際情況建立專門的海岸帶執(zhí)法隊伍;對現(xiàn)有的執(zhí)法人員要進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn);在執(zhí)法隊伍招聘新工作人員的時候嚴(yán)格把關(guān),對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行考核,增強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì);另外要充實執(zhí)法隊伍,形成權(quán)力比較集中、威力大、效率高、素質(zhì)好的海、陸執(zhí)法力量;改善執(zhí)法隊伍的物質(zhì)條件,配備必要、先進(jìn)的巡航監(jiān)視船舶、飛機(jī)、裝備及器材;建立船機(jī)之間、海陸之間的信息傳遞系統(tǒng);建設(shè)陸上物資、技術(shù)保證系統(tǒng)。

(三)法律監(jiān)督體制的建立

在海岸帶綜合管理法律制度的建設(shè)中,監(jiān)督檢查是一項重要的內(nèi)容。因為制度的確立,不僅要有良好的規(guī)則,而且要保證這些規(guī)則得到遵守。規(guī)則的遵守,不僅需要自覺性,而且需要有外界力量施加影響,也就是采用監(jiān)督檢查的方式,促使人們遵循法制的軌道運(yùn)行。如果發(fā)現(xiàn)有違反法律的行為,則要加以制止屬于需要追究法律責(zé)任的,按照有關(guān)法律追究法律責(zé)任。

在《海岸帶綜合管理法》中,海岸帶綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對海岸帶開發(fā)利用的監(jiān)督檢查,其他依照法律規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)密切配合,互相支持,共同維護(hù)國家海岸帶的合法權(quán)益。另外,建立和健全海洋執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,提高海洋執(zhí)法水平。通過人大、政協(xié)、政府、司法部門、社會團(tuán)體和公眾的參與,加強(qiáng)對海洋法規(guī)實施情況的檢查和監(jiān)督,促進(jìn)全面、正確的執(zhí)法行動。

(四)加強(qiáng)海岸帶管理機(jī)構(gòu)的協(xié)作機(jī)制

首先,要建立一個特別的協(xié)調(diào)部門,或者是由現(xiàn)存的海洋管理部門組成的協(xié)調(diào)部門。事實上,以目前的情況,建立一個巨大的海洋管理機(jī)構(gòu)是不切合實際的,因此,為了使不同的海洋管理機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行協(xié)作,有必要建立一個專門的組織進(jìn)行此種協(xié)調(diào)工作。比如說,設(shè)立在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的海洋協(xié)調(diào)組織,由其負(fù)責(zé)制定海洋政策以及其他的海洋綜合管理計劃(包括海岸帶綜合管理),來協(xié)調(diào)不同的海洋管理機(jī)構(gòu)的工作。

另外還要建立和鞏固部門間和地區(qū)間穩(wěn)定、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和磋商制度,發(fā)展跨部門、跨地區(qū)的海洋監(jiān)測網(wǎng)、通訊網(wǎng)、預(yù)警網(wǎng)、安全指揮系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)等公益性生產(chǎn)、安全保障系統(tǒng),確保各部門之際能夠有密切的聯(lián)系,在必要的時候能夠在協(xié)調(diào)組織的指揮下做出統(tǒng)一的行動。

(五)強(qiáng)化公眾海岸帶管理的法律意識

加強(qiáng)海洋法制宣傳教育,普及海洋法律知識,提高全民對海洋法制的認(rèn)識和遵守法規(guī)的自覺性。畢竟目前制定綜合的海岸帶管理法只有美國,歷史也不過20多年。很多人還不了解該法律,我們有必要向社會公眾宣傳該法律的重要性和有關(guān)知識,使廣大公眾知道國家立這個法的目的以及其能解決的問題。這不僅關(guān)系到該法最終是否能通過,也關(guān)系到法律通過后,是否能夠順利的執(zhí)行。只有廣大公眾意識到自己的切身利益是和海岸帶息息相關(guān)的,才能夠自覺遵守和維護(hù)該法律,并且參與到海岸帶綜合管理當(dāng)中去,這將使得我國的海岸帶綜合管理變得更加全面以及協(xié)調(diào)。

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