廈金水域船舶污染控制研究

聶雁博

摘要船舶污染問題一直是各船旗國、沿海國、港口國海洋環(huán)境保護所關(guān)注的重點,通過對目前國際上關(guān)于防治船舶污染控制的國際公約以及各國國內(nèi)法來看,其可分為事前防范機制以及事后保障機制。隨著兩岸三通,往來旅游貿(mào)易的頻繁,廈金水域所面臨的船舶污染問題不能不引起重視,由于其特殊的政治背景,對其船舶污染的控制需要兩岸加強對話,協(xié)調(diào)配合。本文通過梳理國際上關(guān)于船舶污染控制的公約,同時結(jié)合兩岸關(guān)于船舶污染控制的立法,提出了相關(guān)的解決建議。

關(guān)鍵詞船舶污染應(yīng)急機制污染損害賠償

中圖分類號:D935文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-221-02

隨著現(xiàn)代技術(shù)和航運事業(yè)的日趨興隆,由船舶引起的污染,無論在國際層面還是在國內(nèi)層面都已經(jīng)引起了人們的高度重視。與此相應(yīng),保護環(huán)境、控制污染不僅在實踐中,而且在理論上也構(gòu)成了人們關(guān)注的話題。在本文開始之前,我想就一些基本概念作出闡釋

一、船舶污染的界定和分類

政府間海洋委員會(IOC)把海洋污染定義為:“人類直接或間接地把一些物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境,以至于產(chǎn)生損害生物資源,危及人類健康,妨礙包括漁業(yè)活動在內(nèi)的各種海洋活動,破壞海水的使用等。”船舶對海洋環(huán)境造成的污染可歸納為:1.運輸石油和使用燃油造成的油污染;2.運輸散裝液體化學(xué)品造成的散裝有毒液體物質(zhì)污染;3.運輸包裝危險貨物造成的包裝有害物質(zhì)污染;4.船舶生活污水以及船舶機械設(shè)備用水和壓載水中的有害病原體污染;5.船舶垃圾污染;6.船舶廢氣造成的污染。

二、船舶污染的國際法調(diào)控

1954年由32國代表出席的國際防止海上油污會議(倫敦)簽訂的《國際防止油污公約》是國際社會簽訂的第一個國際海洋環(huán)境保護協(xié)定,標(biāo)志著國際海洋環(huán)境保護法的萌芽。在此后的十余年,各國締約行動仍踟躕不前。直到1967年Torrey Canyon號事件以后,各國的保護熱情才高漲起來,而這個保護海洋環(huán)境的國際行動,終于到斯德哥爾摩人類環(huán)境會議期間進入了高潮。豎此后,大量涉及海洋環(huán)境保護的公約應(yīng)運而生。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的簽訂,表明國際保護海洋環(huán)境的體制已初步建立。下面僅就一些比較重要的關(guān)于船舶污染的國際公約做下簡單介紹:

第一,船舶污染事前防范的國際公約——1973年《國際防止船舶污染公約》極其議定書。m²ARPOL 73/78共有20條,另附有兩個議定書和六個附則,議定書1是關(guān)于涉及有害物質(zhì)事故報告的規(guī)定,議定書2是關(guān)于爭端的仲裁。六個附則分別涉及到油污、有毒有害物資污染、船舶污水、船舶垃圾以及船舶大氣污染的控制。該公約是至今防止船舶污染方面的最全面、管理最嚴(yán)格的國際公約,對油輪的設(shè)計和操作起到很大的作用和影響,提高了世界油輪船隊的標(biāo)準(zhǔn),大大減少了船舶對海洋的污染。

第二,船舶污染事中應(yīng)急的國際公約——1990年《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》(OPRL公約) 。其宗旨是為防范海洋污染威脅,建立一個全球性或區(qū)域性合作以防止和減少海洋污染的機制。公約要求締約國制定各自處理以及與鄰國合作處理污染事件的措施。這些合作包括各國對油污事故反應(yīng)能力的資料交換、制定油污應(yīng)急計劃、交換對海洋環(huán)境或各國海岸及有關(guān)利益可能造成影響的重要報告和研究、開發(fā)海洋環(huán)境中抗御油污的手段等。

第三,船舶污染事后索賠的國際公約。1969年《民事責(zé)任公約》與1971年《基金公約》相互配合所形成的雙層賠償責(zé)任體制影響重大. 該賠償機制的原理是基于損失承擔(dān)的社會化,通過分散風(fēng)險的途徑達到船舶所有人和貨主的利益平衡的目的。既保證了油污事故的受害人獲得充分的賠償,又減輕了嚴(yán)格責(zé)任制下船舶所有人的破產(chǎn)風(fēng)險。在以后的國際公約和各國國內(nèi)立法中,通過船東嚴(yán)格責(zé)任,貨主的基金責(zé)任以及強制保險等制度的有機結(jié)合,形成了船舶污染損害賠償體系的三位一體。

三、兩岸關(guān)于控制船舶污染立法的現(xiàn)狀

(一)船舶污染事前防范的立法

1982年8月23日第五界全國人民代表大會常務(wù)委員會通過并經(jīng)過1999年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》是我國海洋環(huán)境保護的綱領(lǐng)性文件,其第八章題為防止船舶及有關(guān)作業(yè)活動對海洋環(huán)境的污染損害較為系統(tǒng)的船舶污染的法律保護。規(guī)定了我國管轄海域任何船舶及相關(guān)作業(yè)都不得違反有關(guān)本法規(guī)定向海洋排放污染物廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質(zhì);船舶必須配置相應(yīng)的防污設(shè)備和器材;港口碼頭裝卸站和船舶修造廠必須具備處理船舶污染物廢棄物的接收設(shè)施;所有船舶均有監(jiān)視海上污染的義務(wù);載有具有污染危害性貨物進出港口的船舶要經(jīng)過批準(zhǔn)。1983年12月29日由國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》則較為細(xì)致的規(guī)定了船舶的禁排區(qū)域、排放標(biāo)準(zhǔn)以及船舶防污文書及防污設(shè)備的具體要求。我國臺灣地區(qū)的《海洋污染防治法》也有類似的規(guī)定。一般說來,對于事前防止船舶污染的立法大多規(guī)定了船舶的防污配置、船舶的排放標(biāo)準(zhǔn)、排放區(qū)域;對于船舶運輸有毒有害物質(zhì)的文書備案、批準(zhǔn)以及事前檢查以及登臨檢查等。通過嚴(yán)格的執(zhí)行,試圖將船舶污染的風(fēng)險控制在最小范圍。

(二)船舶污染的應(yīng)急立法

我國已經(jīng)初步形成了自上而下的海上應(yīng)急預(yù)案體系,對于海上油污,化學(xué)品污染事故等有毒有害事故污染也已經(jīng)形成了專項預(yù)案。應(yīng)急體系法制建設(shè)還存在一些問題:A、缺少統(tǒng)一的緊急狀態(tài)立法,對各種緊急狀態(tài)的共性問題缺乏統(tǒng)一規(guī)定。B、法律、法規(guī)所規(guī)定的突發(fā)事故應(yīng)急體制還不夠健全,導(dǎo)致出現(xiàn)緊急狀態(tài)后,政府與社會成員、中央與地方的責(zé)任劃分不清,行使權(quán)利與履行職責(zé)的程序不明,各種應(yīng)急措施不到位,嚴(yán)重影響到及時、有效地應(yīng)對突發(fā)事故。C、有些應(yīng)急制度雖然有部門規(guī)章或規(guī)范性文件確定,但規(guī)范性不強、效力不高,相互之間缺乏銜接,甚至存在矛盾,不利于有關(guān)部門工作之間的協(xié)調(diào)與配合。豏目前金門地區(qū)還未形成一種協(xié)調(diào)的應(yīng)急體系。

(三)船舶污染的索賠立法

關(guān)于船舶污染的損害賠償主要是針對海上油污的,我國目前沒有專門的油污法,有關(guān)船舶油污損害賠償制度的內(nèi)容主要體現(xiàn)在《海商法》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《防止船舶污染海域管理條例》等中;另外,我國還參加了《1969年民事責(zé)任公約》、《1969年民事責(zé)任公約1992年議定書》、《1976年責(zé)任限制公約》等,這些公約在某些情況下構(gòu)成了我國法院審理船舶油污損害賠償案件的依據(jù)。我國臺灣地區(qū)對于船舶油污損害賠償?shù)囊?guī)定也是分布在《海洋污染防治法》、《海商法》、《商港法》、《海水污染管理規(guī)則》等相關(guān)法規(guī)中,其中不乏行政法之性質(zhì),以確保商港之維護,并非處理海洋污染之專法,雖然依照現(xiàn)行海商法之規(guī)定,對于船舶所有人課以無限責(zé)任,然而倘若船舶所有人之財務(wù),未能充分履行其賠償責(zé)任,又無基金或強制保險為補充,則油污受害人仍將無法獲得充分賠償。事實上,由于臺灣沒有國際法主體的資格,其并不能夠在船載有毒有害物資污染事故發(fā)生后,以加入公約的方式,朔及地援用公約的規(guī)定而得到賠償。

四、廈金水域船舶污染控制的初步探討

(一)廈金水域概況

廈金海域是由廈門港灣、圍頭灣、金門灣(金門)、九龍江河口灣組成的海域,其面積約為1 088km²2。該海域內(nèi)島嶼星羅棋布,其中廈門島和金門島是兩個大的海島。在地貌形態(tài)上,此海域是一個較大的海灣,兩灣角間直線距離約為51km²。在海域行政管轄方面,廈門市和金門縣所轄海域面積占絕大部分,其中廈門市管轄海域面積為390km²2,有一部分水域分屬泉州市和漳州市管轄。由于該海域未被定名為海灣,鑒于廈門島和金門島的面積較大和知名度較高,以及廈門市和金門縣所轄海域面積占絕大部分等情況,故稱為廈金海域。

(二)廈金水域船舶污染的事前防范機制探討

目前此地區(qū)的船舶安全管理主要由海事機構(gòu),港務(wù)機構(gòu)以及海洋漁業(yè)部門,由于金門尚未形成綜合管理體制,其海域管理的執(zhí)法主要由行政院海岸巡房署完成,所以可以嘗試由我們的海事機構(gòu)來牽頭完成管理體制的內(nèi)外整合。對于航行于此水域的船舶,各部門應(yīng)在各司其職的基礎(chǔ)上進行配合協(xié)調(diào),互通信息,建立一種常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu),定期開展海上安全檢查,確保航道的安全。尤其需要解決的是跨界執(zhí)法問題,筆者認(rèn)為,兩岸可以嘗試共同組建廈金水域聯(lián)合執(zhí)法大隊,其人員配備由雙方共同協(xié)商決定,用于其執(zhí)法的公務(wù)船舶可以跨越中界線執(zhí)法,以打擊違法運行的船舶。在船舶及船員安全管理方面,應(yīng)加強船舶安全檢查力度,進一步提升航行船舶的安全狀況,嚴(yán)厲整治低標(biāo)準(zhǔn)船舶,加大油輪管理力度,加快淘汰單殼油輪;對于來往兩地載有有毒有害物質(zhì)的船舶應(yīng)進行事前安檢,必要的安全引航、護航;提高來往兩地的客輪的排污標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格控制船舶垃圾的直接入海;打擊各種非法捕魚(因為這些船舶往往缺乏必要的安全設(shè)備,其非法排放的可能性比其他船舶更高);在兩地船員考核標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)與國際接軌,切實提高船員素質(zhì),降低船舶操作失誤的可能性。希望通過以上舉措能有效控制船舶污染,確保廈門、金門都沿海旅游業(yè)的健康發(fā)展。

(三)廈金水域船舶污染應(yīng)急體系建設(shè)的探討

應(yīng)急系統(tǒng)的建設(shè)可以分為——國家級、地區(qū)級、港口級、船舶級四個層次,通過至上而下的分層覆蓋,以應(yīng)對突發(fā)其來的海洋油污及其他有毒有害物資泄露。于2009年2月1日揭牌的廈門市海上搜救中心,其成員有海事、交通、安全、衛(wèi)生、通信、公安、邊防、海關(guān)、民航等23個成員單位。其前身是1990年成立的福建省海上搜救中心廈門分中心。該中心在未來的工作中將進一步發(fā)揮特區(qū)先行先試的優(yōu)勢,在海峽兩岸“大三通”的良好背景下,固化已經(jīng)建立的廈金搜救機制,通過廈金、廈臺間的互訪、定期協(xié)作交流、簽署合作備忘錄等方式,將應(yīng)急聯(lián)絡(luò)通道、技術(shù)研討、搜救演練等制度化、常態(tài)化,確保兩岸直航航線的安全暢通。豑突發(fā)性船舶污染事故應(yīng)急反應(yīng)行動中涉及的因素包括接報警、組織指揮決策、清污設(shè)備設(shè)施、作業(yè)船艇、車輛、應(yīng)急隊伍、污染種類、作業(yè)環(huán)境、監(jiān)視監(jiān)測、通訊、后勤保障等,而突發(fā)性船舶污染事故應(yīng)急能力主要由組織指揮決策能力、圍控清除能力、應(yīng)急隊伍素質(zhì)、監(jiān)視監(jiān)測能力、應(yīng)急保障能力等組成,是多方面能力的綜合效應(yīng)體現(xiàn),任何一方能力均可能影響或制約應(yīng)急能力的綜合發(fā)揮。因此,提升突發(fā)性船舶污染事故應(yīng)急能力需系統(tǒng)建設(shè)和全面提升各方能力。圍繞著上述各種能力建設(shè),兩岸應(yīng)加強對話與溝通,實現(xiàn)合作與共贏。

(四)廈金水域船舶污染損害賠償體系的探討

目前兩岸關(guān)于船載有毒有害物資污染損害賠償可以說根本就談不上體系,所以建議在未來的立法中應(yīng)加強配合,在既有的公約基礎(chǔ)上完善國內(nèi)立法?？梢缘贸龅某醪浇Y(jié)論是兩岸目前調(diào)控船載有毒有害物資的立法多集中于行政法領(lǐng)域且比較分散。建議兩岸可以默契地立一部新法以解決上述問題,或者是以修正案的方式將污染損害賠償制度融入《海商法》中。在立法中應(yīng)注意將國際公約與國內(nèi)的航運業(yè)發(fā)展結(jié)合起來,做到環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的相協(xié)調(diào)。應(yīng)明確索賠權(quán)利主體,不至于在發(fā)生污染時產(chǎn)生訴訟中的混亂;應(yīng)明確歸責(zé)原則以及免責(zé)事由,以充分考量各方之利益;在責(zé)任限額方面,應(yīng)與國際接軌;在油損害賠償責(zé)任體系的基礎(chǔ)上將其他有毒有害物資的有效的融合;建立船載有毒有害物資的賠償制度、責(zé)任保險制度、基金制度的三位一體的保障制度,在保證受害人獲得充分索賠的同時保證航運業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

注釋:

豍莊志遠.淺談船舶污染海洋環(huán)境的途徑及其防治措施.網(wǎng)文.

豎歐陽鑫,竇玉珍.國際海洋環(huán)境保護法.北京:海洋出版社.1994.

豏突發(fā)事件應(yīng)急處置現(xiàn)有法律法規(guī)滯后.http://www.chinalawadeu.com².

豐阮貞艷,董琳.廈金海域管理研討會綜述.中國海洋法學(xué)評論.2007(1).

豑http://www.xm².gov.cn/xm²yw/200902/t20090202_295482.htm².