關(guān)于實(shí)現(xiàn)縣域和諧的幾點(diǎn)思考

張海軍

摘要在我國(guó),縣域具有十分重要的地位,全面構(gòu)建和諧社會(huì),縣域和諧是關(guān)鍵。本文指出要實(shí)現(xiàn)縣域和諧,必須把改革和完善縣級(jí)治理模式同大力發(fā)展縣域民生經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)。

關(guān)鍵詞縣域和諧縣級(jí)治理民生經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào):D67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-191-02

我國(guó)有縣級(jí)行政區(qū)劃2861個(gè)(香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣省除外),全國(guó)縣域國(guó)土面積874萬(wàn)多平方千米,占全國(guó)陸地國(guó)土面積的94.0%;全國(guó)縣域內(nèi)人口達(dá)9.16億,占全國(guó)總?cè)丝诘?0.9%,縣域內(nèi)人口最多的省區(qū)市西藏自治區(qū)和貴州省,分別達(dá)90.6%和89.4%。①?gòu)倪@些數(shù)據(jù)可以看出,在我國(guó),構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),縣域和諧是關(guān)鍵。然而,最近幾年,不少縣域接二連三的爆發(fā)群訪事件、腐敗案件和公共危機(jī)表明,縣域和諧遭受到很大的挑戰(zhàn)。那么,實(shí)現(xiàn)縣域和諧的根本出路究竟在哪里呢?

一、改革完善縣域治理模式是實(shí)現(xiàn)縣域和諧的政治保證

“郡縣治、天下安”,在中國(guó)的政治文化傳統(tǒng)中,縣治具有至關(guān)重要的作用,是自秦以來(lái)中國(guó)歷代金字塔式王朝的政權(quán)基石,下轄平民百姓,上承州衙省府。共和國(guó)成立后,縣治更是將管轄層級(jí)延伸到鄉(xiāng)村,替代了宗法權(quán)力,其在現(xiàn)行政權(quán)體系中的重要性比之在傳統(tǒng)社會(huì)中更甚。

現(xiàn)在我國(guó)人口的主體是農(nóng)民,面對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)的主要是中國(guó)的縣級(jí)政權(quán),他們的所作所為直接決定農(nóng)村的人民對(duì)政府的形象和認(rèn)知,而現(xiàn)在縣級(jí)政府官員公權(quán)力的濫用和各種腐敗行為,已經(jīng)在農(nóng)村人民心中積壓了太多的民怨,同時(shí)這些沒有受到法治懲罰的官員的不負(fù)責(zé)的行為,所造成的信任缺失已經(jīng)在日益動(dòng)搖國(guó)家穩(wěn)定的根基和導(dǎo)致國(guó)家公信力的喪失。這些年中央政府在懲治官員腐敗和濫用公權(quán)力方面力度很大,但中央政府的努力成果絕大部分被腐敗的基層政權(quán)吞噬掉,這是一個(gè)令人憂心的悲劇景觀!此悲劇景觀若在短期內(nèi)得不到根本的改變,我們政府的民意基礎(chǔ)就極有可能毀在腐敗的基層政權(quán)手里。我們不能小看基層政權(quán)對(duì)民意的決定作用,基層政權(quán)是直接接觸民眾的政府機(jī)構(gòu),基層政權(quán)在民眾中的形象在很大程度上決定了執(zhí)政黨的形象,因此改革完善縣域治理模式應(yīng)該成為政府工作的重中之重。這也是達(dá)到縣域和諧的政治保證。

那么這一工作重點(diǎn)應(yīng)著力于何處?筆者以為應(yīng)該主要解決群眾最關(guān)注的公權(quán)利的濫用和腐敗問(wèn)題。而這與縣級(jí)政權(quán)監(jiān)督的有效與否直接相關(guān)。

本來(lái),在縣級(jí)政權(quán)監(jiān)督方面國(guó)家設(shè)置是非常全面的,自二十世紀(jì)八十年代紀(jì)檢、監(jiān)察等行政監(jiān)督機(jī)制恢復(fù)以來(lái),特別是自中共十六大強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督以來(lái),縣政府行政監(jiān)督的體制及其運(yùn)作機(jī)制在縣域政治體制改革與創(chuàng)新中迅速發(fā)展,逐漸構(gòu)架起了由他律、自律和參與三個(gè)模塊所組成的監(jiān)督體系。②

屬于他律模塊的,有人大權(quán)力監(jiān)督、法院行政審判監(jiān)督和檢察院法律監(jiān)督所構(gòu)筑的權(quán)力制約監(jiān)督,有政協(xié)民主監(jiān)督所設(shè)置的體現(xiàn)協(xié)商性民主的非權(quán)力性監(jiān)督。屬于自律模塊的,有上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門的黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督、黨委組織部門的干部監(jiān)督和審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督,無(wú)疑彰顯了沿著行政機(jī)關(guān)自身的分層分部所形成的管理層級(jí)與管理幅度而實(shí)施的考核、審計(jì)、督促、懲處等內(nèi)控機(jī)制。屬于參與模塊的,有縣域公民的監(jiān)督,有工、青、婦等社團(tuán)組織的監(jiān)督。

然而,現(xiàn)今的縣治狀況已然開始出現(xiàn)脫離更高權(quán)力層控制的跡象,只受其直接任命權(quán)力層或直接任命人的控制。蓋因其與更高的間接權(quán)力層的利益關(guān)系日益弱化,而與其有直接關(guān)系的權(quán)力層的利益關(guān)系日益強(qiáng)化。這個(gè)是缺乏真實(shí)可信的執(zhí)政理念,沒有獲得當(dāng)下民意的授權(quán)與不愿意接受當(dāng)下民意的監(jiān)督,而將其執(zhí)政的合法性建立在依靠暴力手段奪取的政權(quán)之上并繼續(xù)依靠暴力來(lái)維系,依靠人際利益關(guān)系聯(lián)結(jié)在一起的權(quán)力體系或早或遲必然會(huì)出現(xiàn)的結(jié)果。而且這種趨勢(shì)還不會(huì)就停留在縣級(jí)政權(quán),還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)散,直至于“國(guó)家機(jī)器”。

由此可以看出,目前的監(jiān)控體系,并未能起到有效監(jiān)督縣級(jí)行政權(quán)力的作用。究其原因,突出的一點(diǎn)是監(jiān)督主體幾乎絕大多數(shù)是體制內(nèi)的。雖然也規(guī)定了民眾參與監(jiān)督的模塊,但這個(gè)模塊的監(jiān)督系統(tǒng)稍顯零散,缺乏權(quán)威。兼之工、青、婦等社團(tuán)組織由于其經(jīng)費(fèi)組織人事關(guān)系受制于行政權(quán)力,變成了行政部門的分支,致使參與模塊無(wú)法真正發(fā)揮監(jiān)督效用。

因此需要在完善他律和自律模塊的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)參與模塊建設(shè),加強(qiáng)民意監(jiān)督,使工、青、婦等的社團(tuán)組織由縣域公民直選產(chǎn)生獨(dú)立于政府體制之外,且立法賦予其監(jiān)督職權(quán),這樣才能真正使參與模塊與縣級(jí)政權(quán)地位平等,対縣級(jí)行政權(quán)力構(gòu)成制約,也才能使縣域公民參與監(jiān)督落到實(shí)處。這些獨(dú)立于體制之外的社會(huì)團(tuán)體,代表縣域內(nèi)的廣大人民的利益訴求,自下而上監(jiān)督,監(jiān)視和制約行政權(quán)力,防范行政權(quán)對(duì)公民權(quán)益的侵犯或侵蝕,彌補(bǔ)自上而下的監(jiān)督和橫向監(jiān)督的不足。

縣級(jí)政府面對(duì)的主要是農(nóng)民,而目前廣大農(nóng)民在乎的不是政府是不是具有合法性的問(wèn)題,而是自己的利益能不能得到國(guó)家的重視和滿足的問(wèn)題。讓縣域這一主要群體參與進(jìn)縣域治理,會(huì)讓他們感受到政府對(duì)他們權(quán)益的重視和滿足,這本身就會(huì)大大消弭縣域中時(shí)常發(fā)生的群訪事件、腐敗案件和公共危機(jī)。因此這樣的改革和完善措施將會(huì)為縣域和諧提供堅(jiān)實(shí)的政治保證。

二、發(fā)展縣域民生經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)縣域和諧的根本出路

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,要想實(shí)現(xiàn)縣域和諧,除了有政治保證之外,最根本的還是要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。而縣域經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),應(yīng)該是民生經(jīng)濟(jì)。

十六大報(bào)告首次突破性地提出:“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”,這是“縣域經(jīng)濟(jì)”概念首次寫進(jìn)黨的文獻(xiàn),其后政府工作報(bào)告和“十一五”規(guī)劃都提出發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容,這表明“縣域經(jīng)濟(jì)”正式納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革的整體布局,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始進(jìn)入向縣域經(jīng)濟(jì)側(cè)重的階段轉(zhuǎn)換。③還表現(xiàn)為國(guó)家的戰(zhàn)略部署走出“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡階段,經(jīng)濟(jì)政策呈現(xiàn)出向縣域側(cè)重的明確的方向性變化。

學(xué)術(shù)界一直廣泛關(guān)注這一問(wèn)題,發(fā)表了許多高水平的成果。但筆者認(rèn)為,“縣域經(jīng)濟(jì)”仍是一個(gè)比較新的概念,需要有一個(gè)科學(xué)的界定。所謂縣域經(jīng)濟(jì),是指以縣城為中心以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)。從宏觀上講縣域經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組成部分,但并不是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)本身,而是城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的連接點(diǎn),即介于城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之間的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì);從微觀上講縣域經(jīng)濟(jì)不是行政層次上的縣及縣以下經(jīng)濟(jì),而是以縣城為中心、集鎮(zhèn)為紐帶,以面向“三農(nóng)”、服務(wù)“三農(nóng)”為直接目的的一種城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

目前,縣域經(jīng)濟(jì)取得了極大的發(fā)展,但縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在著誤區(qū),這也是導(dǎo)致縣域公共事件頻發(fā)的主要原因所在。當(dāng)人們不能通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決他們所面臨的民生問(wèn)題的時(shí)候,就開始求助于政治的法律的甚至是暴力的手段,這也就是眼下中國(guó)有關(guān)方面承認(rèn)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題“政治化”現(xiàn)象的根源。④

要解決這一問(wèn)題,必須對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的終極目的進(jìn)行反思,尤其是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中。鑒于縣域經(jīng)濟(jì)的重要性和特殊性,在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中,決不能為經(jīng)濟(jì)而經(jīng)濟(jì),這樣做,完全忽略了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的終極目的在于造福民生,經(jīng)濟(jì)永遠(yuǎn)是民生的附屬物,拋卻民生,只為經(jīng)濟(jì)而經(jīng)濟(jì),經(jīng)濟(jì)本身就失去意義,所謂大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)就失去了意義。去年“兩會(huì)”期間,中國(guó)高層提出構(gòu)建和諧社會(huì)的核心,就是要解決民生問(wèn)題。這一判斷應(yīng)當(dāng)說(shuō)是抓住了核心。民生出了問(wèn)題,和諧就沒有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因此大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是發(fā)展民生經(jīng)濟(jì)。這對(duì)于縣域和諧具有特殊的意義。

胡錦濤同志在十七大報(bào)告講到“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”這個(gè)問(wèn)題時(shí),概括了六個(gè)方面,就是:發(fā)展教育、擴(kuò)大就業(yè)、改革收入分配制度,增加城鄉(xiāng)居民收入、建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系、建立醫(yī)療衛(wèi)生制度,提高全民健康水平、完善社會(huì)管理,維護(hù)安定團(tuán)結(jié)。⑤這些就是民生。胡錦濤總書記在發(fā)表2008新年賀詞時(shí),進(jìn)一步的概括說(shuō):“繼續(xù)以改善民生為重點(diǎn),加強(qiáng)社會(huì)建設(shè),努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居,促進(jìn)社會(huì)和諧?！边@里,我們可以概括出民生經(jīng)濟(jì)的含義,其實(shí)非常明確,簡(jiǎn)單的說(shuō)就是涉及到每一個(gè)人的衣食住行、權(quán)益保障的經(jīng)濟(jì)。

關(guān)注民生經(jīng)濟(jì),要從“老百姓到底需要什么”以及“我們能夠?yàn)槔习傩談?chuàng)造什么”這樣兩個(gè)角度來(lái)看問(wèn)題。說(shuō)白了,就是需求和供給兩個(gè)方面。那么,老百姓到底需要什么?中國(guó)人喜歡用“衣食住行”四個(gè)字來(lái)概括?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要目的,是提供食品、住房、能源等基本生存資料,以及教育、就業(yè)、醫(yī)療等公共產(chǎn)品。發(fā)展縣域民生經(jīng)濟(jì)是提高我國(guó)多數(shù)人生活水平的必然要求。沒有縣域經(jīng)濟(jì)就沒有整個(gè)社會(huì)生存發(fā)展的基礎(chǔ)。如前所述,從面積和人口看,縣域占我國(guó)的大頭,抓好了縣域民生經(jīng)濟(jì)發(fā)展,就抓好了多數(shù)人的就業(yè)和生活出路問(wèn)題,意味著解決我國(guó)最大的民生問(wèn)題。

然而,“民生”一詞太時(shí)髦了,如果把其概念外延開放,政府很容易把所有投入都?xì)w于民生投入?，F(xiàn)在有些報(bào)出來(lái)的數(shù)字,說(shuō)是每年民生投入達(dá)幾成,其實(shí)里面有的是戴了民生的假帽子?？h域治理過(guò)程中,這一現(xiàn)象十分突出。雖然縣域經(jīng)濟(jì)這些年發(fā)展迅速,政府投入逐年加大,但真正用于民生的投入又有多少?在縣域民生經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中,縣級(jí)政府應(yīng)該使民生投入保持純粹,使民生內(nèi)容明確化、具體化,比如,政府明確規(guī)定,民生即教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)四個(gè)方面,其他投入不能硬塞到“民生”里,這樣就不會(huì)有擴(kuò)展概念之嫌,也才能讓老老百姓實(shí)實(shí)在在的得到實(shí)惠。老百姓需要得到滿足,安居樂業(yè),縣域和諧也只是水到渠成的事情。

當(dāng)然,無(wú)論是改革和完善縣級(jí)治理模式,還是大力發(fā)展縣域民生經(jīng)濟(jì),都不是孤立進(jìn)行的,二者必須結(jié)合起來(lái),互相促進(jìn),同時(shí)進(jìn)行,共同為實(shí)現(xiàn)縣域和諧服務(wù)。

注釋:

①數(shù)據(jù)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)2004》統(tǒng)計(jì).中國(guó)地圖出版社.2004年版.

②國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的實(shí)施意見.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào). 2004(16) .

③中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議.人民出版社.2005年版.

④楊鵬.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化的危險(xiǎn)——陜北石油案新動(dòng)態(tài)分析.中國(guó)改革.2005(7).

⑤胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告. 北京支部生活. 2007(11).