公共政策的公共性與自利性博弈

張明霞

摘要公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)維護(hù)公共利益的中間環(huán)節(jié),理論上公共政策應(yīng)具有公共性。然而在其實(shí)際運(yùn)行中,公共政策通常著混合公共性與自利性。本文概述了公共政策以及其公共性和自利性的基本內(nèi)涵,綜合應(yīng)然與實(shí)然狀態(tài)分析了公共政策的公共性與自利性的博弈過(guò)程,以利于更加全面、深刻的認(rèn)識(shí)公共政策制定、實(shí)施過(guò)程對(duì)公共性的偏離。

關(guān)鍵詞公共政策公共性自利性

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-178-02

一、 概述

(一)公共政策概述

美國(guó)學(xué)者伍羅德·威爾遜認(rèn)為公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的、而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。豍這里突出了公共政策制定與執(zhí)行的分離,正是這種分離所包含的現(xiàn)實(shí)意義,導(dǎo)致公共政策的制定與有效執(zhí)行的脫節(jié),使公共政策在執(zhí)行的過(guò)程中扭曲變形。

托馬斯·戴伊認(rèn)為,凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策豎,同時(shí)他解釋說(shuō),“它既包括政府的行為,也包括了政府的不行為,政府無(wú)力行為正如其行為,可能同樣對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大的影響。”豏它擴(kuò)大了公共政策的內(nèi)涵,使公共政策不僅僅局限于白紙黑字的法規(guī)、文件,強(qiáng)調(diào)了政府的不作為同樣也是處理社會(huì)矛盾的一種可行方式。

戴維·伊斯頓在其著作《政治體系—政治學(xué)狀況研究》中認(rèn)為“公共政策是對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配”,并認(rèn)為“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”豐。該定義從公共政策本質(zhì)出發(fā),指出了任何公共政策,撇去具體形式的束縛,本質(zhì)上都是對(duì)有限的社會(huì)資源的權(quán)威性再分配,社會(huì)資源的公共性決定了公共政策必須具備公共性特征。

以上對(duì)于公共政策定義的探討,雖表達(dá)不一,但均肯定了公共政策的公共性特征,即公共政策存在的意義是為整個(gè)社會(huì)的生存和發(fā)展服務(wù)的,而非專門為社會(huì)某一部分群體服務(wù)。理論上,公共性是公共政策的天然屬性,然而在實(shí)踐中,公共政策更趨于是一種公共性與自利性的混合體。公共權(quán)威部門對(duì)社會(huì)價(jià)值分配的過(guò)程中,難以完全理性地劃清公與私的界限,使公共政策成為公共性與自利性博弈的平臺(tái)。

(二)公共性概述

公共性是公共政策的根本屬性,公共政策是公共權(quán)威部門對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威分配。基于社會(huì)契約論的基本觀點(diǎn),公共權(quán)威部門作為人民權(quán)利的受托者,通過(guò)公共政策這一中介對(duì)社會(huì)中存在的公共問(wèn)題進(jìn)行理論建構(gòu),提出解決方案并以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益為目標(biāo)和基本出發(fā)點(diǎn)。公共政策是在公共領(lǐng)域中進(jìn)行的,其公共性突出表現(xiàn)在公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)上,公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)是公共政策公共性的一個(gè)方面,而并非包括公共性的全部?jī)?nèi)涵。

公共性是公共權(quán)威部門進(jìn)行社會(huì)價(jià)值分配的合法性基礎(chǔ),即公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ),公共性既是對(duì)社會(huì)行為方式的一種規(guī)范,同時(shí)也是對(duì)公共權(quán)力自利性的一種制約。當(dāng)然,這種公共性并不要求全體民眾的一致同意,事實(shí)上也不可能要求全體民眾的一致同意,只能是最大程度地符合全體民眾的基本利益,這種利益地確定既是一種技術(shù)也是一種道德。

(三)自利性概述

公共政策的自利性實(shí)質(zhì)上也是公共政策的本質(zhì)屬性之一,導(dǎo)致公共政策在制定及實(shí)施的過(guò)程中發(fā)生公共性偏離。一方面強(qiáng)勢(shì)群體的利益訴求易于整合,具有較高的回應(yīng)性,而這種回應(yīng)性的取得很可能是以犧牲利益訴求相對(duì)分散、不易整合的弱勢(shì)群體利益為代價(jià)的;另一方面,政策主體在政策制定過(guò)程中或多或少摻雜個(gè)人利益偏好,進(jìn)而導(dǎo)致公共政策的制定和執(zhí)行偏離公共利益目標(biāo)。

自利性在公共政策的制定和執(zhí)行中難以避免,甚至成為各個(gè)主體參與政治活動(dòng)的動(dòng)力要素。對(duì)政府部門而言,自利性是其制定和執(zhí)行公共政策的驅(qū)動(dòng)力之一,完全無(wú)私的政府只在理論假設(shè)中存在,即使最無(wú)私的政府也難以割舍對(duì)權(quán)力的追求。對(duì)利益集團(tuán)而言,自利性亦是其參與影響公共政策的動(dòng)力之一,為了謀取更多利益,利益集團(tuán)可以充分運(yùn)用所掌握的各種資源影響直接決策者的政策偏好,以取得更為可觀的集團(tuán)利益。

二、公共政策公共性與自利性的理論基礎(chǔ)

(一)公共政策公共性的理論基礎(chǔ)

公共政策的公共性基于政治人假說(shuō),認(rèn)為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)作為人民權(quán)力的執(zhí)行者,代表人民的利益行使公共權(quán)力。為了避免社會(huì)陷入爭(zhēng)奪私利的混亂之中,以維護(hù)必要的社會(huì)秩序,人們?cè)敢饨怀鲆徊糠炙饺藱?quán)力,使之成為社會(huì)公共權(quán)力,并將這部分權(quán)力交由某一特定的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)代為行使,人們相互之間通過(guò)訂立契約維護(hù)社會(huì)安定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

公共性之所以得到社會(huì)的認(rèn)同,其中一個(gè)重要原因是公共性中所蘊(yùn)含的正義性原則。英國(guó)功利主義學(xué)說(shuō)代表人物邊沁認(rèn)為只要符合大多數(shù)人的最大幸福就是正義的。羅爾斯認(rèn)為正義應(yīng)當(dāng)是一種作為公平的正義,具有不可侵犯性,不能為了某一部分人的利益而損害另一部分人的利益,社會(huì)的正義要求保護(hù)弱勢(shì)者的利益。有學(xué)者基于羅爾斯的正義論認(rèn)為“在社會(huì)政策的制定中,差別的存在不僅不應(yīng)建立在對(duì)社會(huì)中處于最不利地位的人的損害上,而且應(yīng)建立在能給他們的最大好處上”豑。

從公共服務(wù)理論出發(fā),其公共性建立在政府對(duì)公民權(quán)以及公共利益的維護(hù)上。丹哈特夫婦認(rèn)為,政府的作用越來(lái)越多地體現(xiàn)在服務(wù)而非掌舵上,幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)其共同利益,而非控制公民行為方式;政府更多地是追求公共利益而非部門私利;政府應(yīng)當(dāng)更加重視人而不是生產(chǎn)力,重視人的生存和發(fā)展權(quán)。豒公共性的體現(xiàn)和存在離不開(kāi)人的參與,新公共服務(wù)派體現(xiàn)對(duì)人的終極關(guān)懷,亦成為公共性存在的合法性基礎(chǔ)。

(二)公共政策自利性的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)將人視為完全理性的個(gè)體,人為尋求最大的個(gè)人私利而行為,作為個(gè)體的人如此,作為公共權(quán)力行使者的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)同樣如此。私利的存在使公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在社會(huì)價(jià)值的分配過(guò)程中帶有某些部門傾向性,造成公共領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)有的社會(huì)利益受損。此時(shí)公共政策的制定過(guò)程中更多地關(guān)注于權(quán)與錢的相互作用,有權(quán)者可以通過(guò)各種直接或間接性的強(qiáng)制措施迫使他人接受自己的主張,有錢者可以通過(guò)交易買到有益于維護(hù)和增進(jìn)自身利益的政策法規(guī)。這部分人通過(guò)自身占有的各種政策資源使公共政策的自利性得以實(shí)現(xiàn),但對(duì)于缺乏或僅占有很少政策資源的社會(huì)公眾,其自利性要求則很難實(shí)現(xiàn)。

新公共管理理論將經(jīng)濟(jì)學(xué)理論應(yīng)用于政治學(xué),將市場(chǎng)規(guī)則應(yīng)用于政治領(lǐng)域,更多地傾向于管理技術(shù)問(wèn)題,突破了政治的界限,從經(jīng)濟(jì)學(xué)中找到某種促進(jìn)政治發(fā)展的方法。從某種程度上說(shuō),新公共管理學(xué)派自始便承認(rèn)公共部門自利行為的合法性,自利性成為激勵(lì)公共部門改進(jìn)工作作風(fēng)、提高工作效率的有效因素,同時(shí)也成為政府再造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新公共管理理論更多的側(cè)重于管理,尤其推崇企業(yè)管理的效率,擴(kuò)大了市場(chǎng)扮演的角色范圍,以至于這種角色范圍的擴(kuò)大影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)。

三、公共政策公共性與自利性博弈的實(shí)然狀態(tài)

(一)部門利益與公共利益之間的博弈

政府部門通常占有豐富的公共政策資源,由于政府等行政部門具有一定的行政立法權(quán),使他們?cè)诠舱哔Y源分配的過(guò)程中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì),基于部門利益的考慮,部分政府部門將其視為擴(kuò)大部門利益的機(jī)會(huì)。他們通過(guò)制定某些公共政策,變相地?cái)U(kuò)大本部門的職權(quán)范圍、增加本部門的公共權(quán)力、提高本部門創(chuàng)租及設(shè)租的能力,使公共政策成為增進(jìn)部門利益的手段。

公共利益在與部門利益博弈中,難以通過(guò)政策途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的維護(hù)和增進(jìn),社會(huì)公眾只能通過(guò)政策外途徑與部門利益相抗衡。一方面,占有其它豐富資源(如金錢)的社會(huì)公眾通過(guò)與政府部門進(jìn)行資源互換以達(dá)到維護(hù)和增進(jìn)自身利益的目的,但為此付出的代價(jià)是社會(huì)公共利益的流失。另一方面,對(duì)于缺乏政策資源的一般社會(huì)公眾而言,他們對(duì)政策的影響微乎其微,盡管在林德布羅姆看來(lái),積極的公眾能夠?qū)舱弋a(chǎn)生一定的影響,但是政策的直接決策者通常很難聽(tīng)見(jiàn)他們微弱的聲音,即使聽(tīng)見(jiàn)也許亦會(huì)因?yàn)楦鞣N利益的綜合考慮而采取不作為。一般的社會(huì)公眾在決策梯子中處于最底層,尤其是那些缺乏政策敏感度的普通公民,他們之所以對(duì)公共政策漠不關(guān)心,主要是搭便車心理的影響。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看,要對(duì)公共政策產(chǎn)生影響則必然支付成本,由于公共政策具有消費(fèi)上的非排他性,只要有人在影響公共政策上有所為,公共政策的效用必然惠及他人,由此個(gè)人所能采取的最經(jīng)濟(jì)的做法便是不作為,這也成為精英集團(tuán)存在的理由之一。而精英集團(tuán)作為政策資源的擁有者,很難完全擺脫自利性的誘惑,公共利益遭受損害的可能性大大提高。

(二)強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體之間的博弈

強(qiáng)勢(shì)群體是那一部分占有較為豐富的社會(huì)資源,在社會(huì)價(jià)值分配中處于強(qiáng)勢(shì)地位的一部分社會(huì)群體,他們憑借豐富的物質(zhì)資源、人力資源及組織資源成為公共政策偏向的寵兒,包括利益集團(tuán)、公共權(quán)力部門等。弱勢(shì)群體則是社會(huì)中由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)機(jī)會(huì)而在社會(huì)會(huì)上處于不利地位的社會(huì)成員的集合,他們?cè)谏鐣?huì)性資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受能力的脆弱性。豓

公共政策從問(wèn)題構(gòu)建到政策終止這一系列政策過(guò)程實(shí)質(zhì)上是直接決策者的選擇集合,然而從問(wèn)題構(gòu)建開(kāi)始,強(qiáng)勢(shì)群體便扮演著相當(dāng)重要的角色。他們通過(guò)不斷地向直接決策者輸入集團(tuán)利益訴求并將其夸大為公共利益訴求,使直接決策者在政策制定之始便出現(xiàn)了政策失衡,導(dǎo)致在其后的政策制定及實(shí)施上出現(xiàn)對(duì)公共利益的偏離。社會(huì)弱勢(shì)群體由于缺乏相應(yīng)的政策資源,使得其在社會(huì)中處于聲音被掩蓋、利益訴求被剝奪的境地,并非弱勢(shì)群體沒(méi)有利益訴求,而是他們難以通過(guò)適當(dāng)?shù)那罆惩ǖ乇磉_(dá)自己的利益訴求。如在我國(guó)教育界,直接決策者更多地關(guān)注針對(duì)正常人的普通教育,而對(duì)針對(duì)殘疾人的特殊教育關(guān)注度明顯不夠;直接決策者在東部地區(qū)更多地關(guān)注整體性的教育質(zhì)量的提高,而在西部地區(qū)則更多地關(guān)注基礎(chǔ)教育覆蓋面的擴(kuò)大。社會(huì)公平的正義性在不斷被兩極化差距的拉大而侵蝕,弱勢(shì)群體利益的維護(hù)成為羅爾斯正義論的核心,也是體現(xiàn)公共政策公共性的關(guān)鍵環(huán)節(jié),但強(qiáng)勢(shì)群體自利行為的易得性使公共政策的公共性大為削弱。

(三)公眾參與的公共性與自利性博弈

隨著民主思潮的興起,鼓勵(lì)公眾參與公共政策制定的形式民主在世界范圍內(nèi)贏得越來(lái)越多的支持者,但對(duì)于公眾參與公共政策制定的形式民主所代表的公共性程度仍值得商榷。正如林德布羅姆所言,“在現(xiàn)實(shí)情況下,不可能實(shí)現(xiàn)多數(shù)統(tǒng)治,因?yàn)橐环矫娲蠖鄶?shù)人對(duì)政策也許根本就沒(méi)有什么看法,他們寧愿將決策權(quán)交給少數(shù)精英,另一方面大多數(shù)人的見(jiàn)解和偏愛(ài)也許并不一定在后來(lái)被證明是正確的,因?yàn)樗麄內(nèi)狈ο鄳?yīng)的專業(yè)技能、知識(shí)”豔,此時(shí)公眾參與公共政策制定的公共性便大打折扣。多數(shù)人暴政的存在導(dǎo)致公共政策很有可能成為部分公眾實(shí)現(xiàn)私人利益的途徑,并且這種私人利益的實(shí)現(xiàn)是以犧牲公共利益為代價(jià)的,尤其是當(dāng)公眾被少數(shù)人左右時(shí),公眾參與的形式民主成為這少部分人攫取私人利益的擋箭牌,民主的公共性便大打折扣。

注釋:

豍胡寧生.現(xiàn)代公共政策研究.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.2000年版.第7頁(yè).

豎張國(guó)慶.公共政策分析.復(fù)旦大學(xué)出版社.2004年版.第2頁(yè).

豏[美]托馬斯·戴伊著.鞠方安,吳憂譯.自上而下的政策制定.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2002年版.第3頁(yè).

豐[美]戴維·伊斯頓著.馬清槐譯.政治體系—政治學(xué)狀況研究.商務(wù)印書(shū)館.1993年版.第123頁(yè).

豑豓譚顏波.公共政策制定中的弱勢(shì)群體考量.江蘇省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào).2008(2).第61-66頁(yè).

豒[美]羅伯特·B·丹哈特,珍妮特·V·丹哈特著.劉俊生譯.張慶東校.新公共服務(wù):服務(wù)而非掌舵.中國(guó)行政管理.2002(10).第38-44頁(yè).

豔[美]查爾斯·林德布羅姆.決策過(guò)程.上海譯文出版社.1988年版.第187頁(yè).

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