“大調(diào)解”體系中的人民調(diào)解制度

覃 蓉 劉 露

摘要人民調(diào)解制度是我國(guó)沿用多年,有效緩解人民內(nèi)部矛盾的減震器、緩沖帶,在定紛止?fàn)?化解人民內(nèi)部矛盾方面發(fā)揮了巨大作用。但是在民主與法制不斷發(fā)展和完善的今天,人們更多的依賴(lài)于通過(guò)訴訟解決糾紛,使我國(guó)的人民調(diào)解制度受到了相當(dāng)大的沖擊。本文指出在創(chuàng)建和諧社會(huì),提倡以人為本的社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中,人民調(diào)解應(yīng)該發(fā)揮著更大更直接的作用。文中認(rèn)為通過(guò)提高調(diào)解隊(duì)伍的素質(zhì),增加政府扶持,完善機(jī)構(gòu)設(shè)置,必能使人民調(diào)解的功能更充分的顯現(xiàn)。

關(guān)鍵詞大調(diào)解人民調(diào)解

中圖分類(lèi)號(hào):D915文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-147-02

我國(guó)的人民調(diào)解制度,幾十年來(lái),為解決矛盾,化解糾紛,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用,被國(guó)外譽(yù)為“東方一枝花”和“東方經(jīng)驗(yàn)”,曾為西方國(guó)家借鑒并有所發(fā)展。但在改革開(kāi)放以后,隨著我國(guó)法制的逐步建立,訴訟成為解決糾紛的主要途徑,特別是在訴訟制度逐步完善后,人們更多的依賴(lài)于拿起訴訟的武器解決糾紛,傳統(tǒng)的調(diào)解解決糾紛的方式已不符合現(xiàn)代法的意識(shí),調(diào)解制度受到相當(dāng)大的沖擊。

這種狀況的出現(xiàn),與國(guó)際上充分利用ADR機(jī)制,合理配置糾紛資源,緩解訴訟壓力的趨勢(shì)是相悖的。事實(shí)上,人民調(diào)解作為化解矛盾糾紛的重要手段,具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。為了更好的發(fā)揮人民調(diào)解在穩(wěn)定社會(huì)秩序,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用,我們需要理清人民調(diào)解的性質(zhì)和特征,并結(jié)合新時(shí)期的特點(diǎn),進(jìn)一步完善人民調(diào)解制度。

一、人民調(diào)解概述

(一)人民調(diào)解的概念

人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下,以法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為準(zhǔn)繩,對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育,規(guī)勸疏導(dǎo)。促進(jìn)糾紛各方互諒互讓、平等協(xié)商、自愿達(dá)成協(xié)議,消除紛爭(zhēng)的一種群眾性司法活動(dòng)。豍

(二)人民調(diào)解的特征

1.人民性。人民調(diào)解員是由人民群眾推選信得過(guò)的、熱心為群眾服務(wù)、有政策法律知識(shí)的人擔(dān)任的;他們調(diào)解的糾紛是人民內(nèi)部矛盾,服務(wù)的宗旨在于為人民群眾排憂解難,平息人民群眾之間的紛爭(zhēng),增強(qiáng)內(nèi)部團(tuán)結(jié),維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2.自治性。人民調(diào)解通過(guò)人民群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù),化解內(nèi)部矛盾糾紛,增進(jìn)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié),人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員接受群眾的監(jiān)督,群眾有權(quán)撤換他們認(rèn)為不稱(chēng)職的調(diào)解人員。

3.群眾司法性。人民調(diào)解是在法定的組織形式下進(jìn)行的司法活動(dòng),不是群眾自發(fā)的活動(dòng),它是依法調(diào)解。人民調(diào)解接受司法行政部門(mén)和人民法院的指導(dǎo)與監(jiān)督。

4.先期介入性。人民調(diào)解適用于糾紛產(chǎn)生的初期,其先期介入的特殊方式能夠有效預(yù)防糾紛升級(jí),把矛盾和糾紛消滅在萌芽階段,有效預(yù)防民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。

(三)人民調(diào)解遵循的原則

1.平等自愿原則。平等自愿原則體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是糾紛的受理必須基于當(dāng)事人自愿,如果當(dāng)事人不愿意接受調(diào)解,或者不愿意接受某個(gè)組織和個(gè)人的調(diào)解,或者有一方當(dāng)事人不愿意接受調(diào)解,均不能強(qiáng)行調(diào)解。二是當(dāng)事人接受調(diào)節(jié)自愿,一方面要求人民調(diào)解委員會(huì)要對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行耐心細(xì)致的勸解、開(kāi)導(dǎo)、疏導(dǎo),不允許采取歧視、強(qiáng)迫、偏袒和壓制的方法,另一方面當(dāng)事人在調(diào)解中可以隨時(shí)拒絕調(diào)解。三是調(diào)解達(dá)成的協(xié)議必須出自當(dāng)事人自愿,人民調(diào)解委員會(huì)不得把調(diào)解意見(jiàn)強(qiáng)加于當(dāng)事人。

2.合法合理原則。合理合法原則也體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是人民調(diào)解委員會(huì)受理和調(diào)解的矛盾糾紛范圍要符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。二是人民調(diào)解委員會(huì)在缺少相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情況下,可依據(jù)社會(huì)公德進(jìn)行調(diào)解。三是達(dá)成調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容要符合法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的規(guī)定,對(duì)不符合法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和違背社會(huì)公德的調(diào)解協(xié)議,當(dāng)事人可以要求重新調(diào)解,基層人民政府和基層人民法院也可以予以糾正。

3.不限制當(dāng)事人訴訟權(quán)利原則。人民調(diào)解不是訴訟的必經(jīng)程序,不得因未經(jīng)調(diào)解或者調(diào)解不成而阻止當(dāng)事人向人民法院起訴。當(dāng)事人在糾紛發(fā)生后有權(quán)直接向人民法院提起訴訟,在調(diào)解民間糾紛過(guò)程中,當(dāng)事人可以中斷調(diào)解,向人民法院提起訴訟。經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的糾紛,當(dāng)事人仍然有權(quán)利提起訴訟,請(qǐng)求人民法院對(duì)糾紛及其協(xié)議

予以裁判。

二、人民調(diào)解制度在大調(diào)解機(jī)制中的地位和作用

中央明確提出,要著力構(gòu)建在黨委領(lǐng)導(dǎo)下,以人民調(diào)解為基礎(chǔ),充分發(fā)揮行政調(diào)解和司法調(diào)解的作用,三種手段互相銜接配合的大調(diào)解工作體系?？梢?jiàn),人民調(diào)解是不同類(lèi)型調(diào)解手段銜接和協(xié)同的基礎(chǔ),在大調(diào)解中的地位和作用主要體現(xiàn)在其基礎(chǔ)地位上。理由如下:

一是人民調(diào)解具有廣泛性,有利于方便廣大群眾。從我國(guó)人民調(diào)解組織的設(shè)置情況看,調(diào)解機(jī)構(gòu)星羅棋布,只要有城鎮(zhèn)社區(qū)的地方就有調(diào)解組織,發(fā)生糾紛時(shí),調(diào)解委員會(huì)能就近、及時(shí)地化解,避免矛盾激化,而且人民調(diào)解在合法的范圍內(nèi)依靠道德和情理教育,比具有強(qiáng)制性的司法調(diào)解和具有行政性的行政調(diào)解更讓人接受和信服。

二是人民調(diào)解的主動(dòng)性,有利于矛盾糾紛的及時(shí)解決。我國(guó)的人民調(diào)解不是完全被動(dòng)的,不是純粹的“不告不理”,有時(shí)候是完全主動(dòng)式的。因?yàn)槿嗣裾{(diào)解員本身就生活在人民群眾之中,是人民群眾的一份子,對(duì)周?chē)瞽h(huán)境熟悉,在糾紛發(fā)生前能及時(shí)察覺(jué),主動(dòng)介入,上門(mén)調(diào)解,勸說(shuō)雙方互諒互讓,避免糾紛發(fā)生。相比較于司法調(diào)解和行政調(diào)解的事后調(diào)解模式,其優(yōu)勢(shì)更為明顯。

三、人民調(diào)解的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前的人民調(diào)解制度存在著自身機(jī)制陳舊,無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊

調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊主要表現(xiàn)在:一是調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較低和年齡結(jié)構(gòu)不合理。調(diào)解員是由群眾選舉產(chǎn)生的,一般為德高望重之人,存在年齡普遍偏大,年輕力量無(wú)法進(jìn)入的情況,而且缺乏相關(guān)的法律知識(shí)。二是工作方法不合理。在調(diào)解方法上更偏重于說(shuō)教和情感影響上,不能運(yùn)用相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)處理較為復(fù)雜的糾紛。三是缺乏相應(yīng)保障機(jī)制,同時(shí)由于對(duì)調(diào)解員地位和作用的認(rèn)識(shí)不足,對(duì)基層調(diào)解員的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼不到位,限制和影響了調(diào)解工作者的積極進(jìn)行。

(二)政府扶持力度不夠

調(diào)解作為低成本的解紛機(jī)制,也是有成本的。表現(xiàn)在對(duì)調(diào)解的經(jīng)費(fèi)支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)不夠。調(diào)解資金嚴(yán)重短缺,是制約人民調(diào)解發(fā)展的瓶頸。在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間里,人民調(diào)解員的補(bǔ)助、辦公和培訓(xùn)等三項(xiàng)費(fèi)用很難落實(shí)。②在農(nóng)村等廣大偏遠(yuǎn)地區(qū),人民調(diào)解員一般由村組干部兼任,在村組干部本身人員就偏緊的情況下,人民調(diào)解工作存在著事實(shí)上的不落實(shí),相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)更難保障。有的地方的人民調(diào)解員名義上是享受村干部待遇,但在事實(shí)上卻比村干部工資待遇低,且陷入待遇無(wú)法真正落實(shí)的窘境。而政府也缺乏相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo),致使一些基層調(diào)解委員會(huì)孤軍作戰(zhàn),致使很多疑難糾紛無(wú)法解決。

(三)人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置和運(yùn)作不合理

《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》明確規(guī)定:村民委員會(huì)、居民委員會(huì)下設(shè)人民調(diào)解委員會(huì),在企業(yè)、事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)置人民調(diào)解委員會(huì)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,原有經(jīng)濟(jì)組織的解體合并,農(nóng)村人口外出務(wù)工及城市外來(lái)人口的分散,使得原有的調(diào)解機(jī)構(gòu)解體或是難以發(fā)揮作用。特別是在偏遠(yuǎn)農(nóng)村,雖然存在基層的人民調(diào)解委員會(huì),也配備了相應(yīng)的人民調(diào)解員,但是在調(diào)解力量的配置和人員的安排上不合理,部分村民居住相對(duì)分散,當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí),調(diào)解人員不能及時(shí)到達(dá),也很難使人民調(diào)解發(fā)揮作用。即使是在城鎮(zhèn),在新企業(yè)和新建居民小區(qū)中,調(diào)解委員會(huì)和基層群眾組織的建立也存在滯后現(xiàn)象,出現(xiàn)了人民調(diào)解組織不能發(fā)揮作用的空白地帶。

四、 人民調(diào)解制度的完善

當(dāng)前人民調(diào)解存在的不足是顯而易見(jiàn)的,必須對(duì)其進(jìn)行合理改造,使其發(fā)揮應(yīng)有作用,對(duì)此,筆者有以下幾點(diǎn)建議:

(一)以立法的形式使調(diào)解協(xié)議具有法律效力

由于在進(jìn)行人民調(diào)解后,當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔,還可以尋求訴訟等其他的司法途徑予以救濟(jì),這就難免使人質(zhì)疑,既然存在其他一步到位的救濟(jì)手段,人民調(diào)解是否顯得多余。筆者認(rèn)為,調(diào)解協(xié)議的達(dá)成,是雙方協(xié)商一致的結(jié)果,因此應(yīng)對(duì)雙方當(dāng)事人具有相應(yīng)的約束力。如果在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后,當(dāng)事人一方又向法院提起訴訟的,法院應(yīng)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查,如果調(diào)解協(xié)議錯(cuò)誤或不當(dāng),調(diào)解過(guò)程違法,人民法院可以受理;如果調(diào)解協(xié)議合理,過(guò)程合法,法院就應(yīng)駁回起訴;如果調(diào)解協(xié)議中存在執(zhí)行問(wèn)題,一方當(dāng)事人拒不執(zhí)行的,可經(jīng)法院同意強(qiáng)制執(zhí)行。這樣做,既充分肯定了調(diào)解組織的作用,又緩解了法院的辦案壓力,同時(shí)還對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的工作起到了監(jiān)督保障作用。對(duì)人民調(diào)解制度的進(jìn)一步完善,起到了很大的推動(dòng)作用。

(二)加大政府的扶持力度

首先是政府給予必要的資金扶持,通過(guò)加大政府的經(jīng)費(fèi)投入,支持各級(jí)調(diào)解組織的發(fā)展;其次是對(duì)人民調(diào)解員的工資福利予以保障,通過(guò)對(duì)人民調(diào)解員的獎(jiǎng)勵(lì),增加其工作積極性,更大程度的提高調(diào)解成功的比例。在提高調(diào)解員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)方面,給予經(jīng)費(fèi)支持。應(yīng)加強(qiáng)在崗人民調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的提高,通過(guò)培訓(xùn),進(jìn)修等方式加強(qiáng)其業(yè)務(wù)素質(zhì);還應(yīng)鼓勵(lì)法學(xué)專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生深入基層,成為兼職調(diào)解員,為基層增加新鮮血液的同時(shí)還能通過(guò)實(shí)踐,鞏固所學(xué)。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)基層調(diào)解組織的覆蓋面,增加人民調(diào)解員的數(shù)量,使人民調(diào)解的力量深入各個(gè)領(lǐng)域,減少空白地帶。

(三)加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接

1.要加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接配合。目前,許多地區(qū)成功探索出人民調(diào)解與治安調(diào)解、與信訪部門(mén)調(diào)解相結(jié)合的具體做法,將不夠治安處罰的治安糾紛或治安糾紛中引起的民事賠償和有可能調(diào)解解決的上訪事件移交人民調(diào)解組織調(diào)處。③在此基礎(chǔ)上,還可以進(jìn)一步擴(kuò)大人民調(diào)解組織與其他行政主管部門(mén)的合作,在更多的領(lǐng)域和部分發(fā)揮人民調(diào)解的作用。

2.要加強(qiáng)人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接配合。法院在立案階段,對(duì)于案情簡(jiǎn)單,爭(zhēng)議不大的民事糾紛,在征得當(dāng)事人同意的情況下,可以先由人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解,調(diào)解成功,則出具調(diào)解協(xié)議書(shū),調(diào)解不成功的,再由法院立案。案件進(jìn)入訴訟程序后,對(duì)于有可能通過(guò)調(diào)解解決的,司法機(jī)關(guān)也可以委托人民調(diào)解組織調(diào)解,經(jīng)調(diào)解,雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的,可以向人民法院撤訴,達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的,則有人民法院依法審判。

但是,在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接合作的基礎(chǔ)上,要遵循三種調(diào)解各自的性質(zhì)和職責(zé),不能任意替代和混淆。

人民調(diào)解簡(jiǎn)單靈活的處理方式、方便快捷的服務(wù)渠道,是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的糾紛處理機(jī)制,因此應(yīng)不斷完善其自身的制度,增強(qiáng)其解決糾紛的能力,能為定紛止?fàn)?維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

注釋:

①石先廣.人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)銜接的對(duì)策思考.中國(guó)司法.2002(7).

②劉旸.對(duì)人民調(diào)解制度重構(gòu)的思考.傳承.2007(8).

③加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接配合形成化解矛盾糾紛合力.民調(diào)解.2007(4).

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