論檢察官自由裁量權(quán)制約機(jī)制

楊義秀

摘要“哪里有起訴裁量,哪里就有把裁量當(dāng)成歧視工具的危險(xiǎn)。”研究檢察官的自由裁量權(quán)制約機(jī)制是為了探尋檢察官?zèng)Q定起訴或不起訴的正當(dāng)性。有鑒于此,本文認(rèn)為有必要對(duì)國(guó)外關(guān)于檢察官自由裁量權(quán)的制約機(jī)制與我國(guó)的現(xiàn)狀進(jìn)行比較研究,并提出了完善我國(guó)檢察官自由裁量權(quán)的具體構(gòu)想。

關(guān)鍵詞檢察官自由裁量權(quán)制約

中圖分類號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-143-02

一、問題的提出

在刑事訴訟中,現(xiàn)代各國(guó)都不同程度的賦予檢察官以起訴與否的自由裁量權(quán),并有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。而對(duì)于檢察官自由裁量權(quán)的概念,學(xué)者們卻是仁者見仁、智者見智。英國(guó)學(xué)者戴維·M·沃克認(rèn)為,自由裁量權(quán)是指酌情作出合理決定的權(quán)力,且這種在當(dāng)時(shí)情形下是正確、公正、合理的。戴維斯將自由裁量權(quán)理解為“只要對(duì)公權(quán)力的有效限制不足以排除權(quán)力行使者進(jìn)行判斷和自由做出選擇的可能性,就存在著自由裁量權(quán)?！惫P者認(rèn)為,在我國(guó)應(yīng)將檢察官自由裁量權(quán)定義為:指檢察官根據(jù)法律的規(guī)定,在審查案件相關(guān)證據(jù)的基礎(chǔ)上,就符合公訴必備條件的案件,進(jìn)行公共利益考量,對(duì)是否起訴犯罪嫌疑人進(jìn)行斟酌、選擇進(jìn)而作出處理決定的權(quán)力。

檢察官裁量權(quán)是起訴便宜主義原則在刑事訴訟中的體現(xiàn)。世界各國(guó)刑事訴訟法概括起來有兩種檢察官裁量模式:起訴法定主義與起訴便宜主義。起訴法定主義,指檢察官對(duì)于可以起訴的犯罪行為,在有充足犯罪事實(shí)的情況下,必須一律起訴的原則。起訴法定原則以報(bào)應(yīng)刑思想為理論基礎(chǔ),嚴(yán)格排斥檢察官對(duì)于具備起訴條件的案件的自由裁量權(quán),敦促檢察官積極控訴,檢察官對(duì)所有已經(jīng)查明的犯罪行為必須進(jìn)行控訴,沒有裁量選擇的余地。起訴便宜主義,指檢察官對(duì)于存有足夠的犯罪嫌疑并且具備起訴條件的案件,可以斟酌決定是否起訴的原則。存在足夠的犯罪嫌疑而可以決定是否起訴,這表明檢察官具有自由裁量權(quán)。隨著刑罰的目的刑理論代替報(bào)應(yīng)刑理論,起訴便宜主義越來越為人們所接受,并體現(xiàn)在各國(guó)的刑事立法和司法實(shí)踐中?？梢钥闯?起訴便宜主義是對(duì)起訴法定主義的“揚(yáng)棄”,既保留了在一般情況下對(duì)符合條件的刑事案件必須提起訴訟的規(guī)定,又改變了在一切情況下對(duì)所有刑事案件均予以起訴的僵硬制度,而由法律賦予檢察官在某些特定情形下對(duì)是否起訴及如何起訴的自由裁量權(quán)。

二、兩大法系中各國(guó)家對(duì)檢察官自由裁量權(quán)的規(guī)定

雖然各國(guó)在不同程度上賦予了檢察官起訴的自由裁量權(quán),并設(shè)置了迥異的監(jiān)督制約機(jī)制來防止檢察官濫用該權(quán)力。但筆者認(rèn)為,由于歷史條件、訴訟觀念和實(shí)際情況的不同,各國(guó)所賦予檢察官的自由裁量權(quán)有較大差別。

在英美法系國(guó)家,檢察官享有廣泛而幾乎不受控制的自由裁量權(quán)。尤其在美國(guó),檢察官不僅有決定起訴或不起訴的權(quán)力,而且有降格起訴、撤回起訴和拒絕起訴的權(quán)力,甚至有向法院建議科刑的權(quán)力。至于哪些犯罪種類、哪些犯罪人以及哪些犯罪行為應(yīng)當(dāng)截留則屬于檢察官的自由裁量權(quán),大陪審團(tuán)和預(yù)審法官無權(quán)過問。英國(guó)皇家檢察官準(zhǔn)則規(guī)定檢察官在決定起訴時(shí)需要考慮公共利益因素,該準(zhǔn)則規(guī)定,“既然皇家檢察官滿意地相信證據(jù)本身能證明訴訟的合理性,那么,他必須考慮公眾權(quán)益是否要求起訴?！薄斑@些會(huì)合理地導(dǎo)致一個(gè)作出不起訴決定的因素將因案件而異,但坦率地說,越是嚴(yán)重的犯罪,公眾權(quán)益所允許的輕于起訴的處置(比如說警告)的可能性就越小。然而,當(dāng)一個(gè)犯罪不是那么嚴(yán)重以致于明顯應(yīng)當(dāng)不起訴時(shí),皇家檢察官總是應(yīng)當(dāng)從公眾權(quán)益著眼”。由此可見,在英美法系國(guó)家,檢察官的不起訴裁量權(quán)具有很大的獨(dú)立性,對(duì)該權(quán)力的事后審查和制約力度較弱。

在大陸法系國(guó)家,多數(shù)國(guó)家將起訴法定主義規(guī)定為刑事訴訟的基本原則,檢察官的起訴裁量權(quán)受到嚴(yán)格的限制和監(jiān)督。在德國(guó),《刑事訴訟法》第70條規(guī)定:“檢察官有足夠的事實(shí)根據(jù)認(rèn)為構(gòu)成犯罪時(shí),應(yīng)當(dāng)提交公訴書提起公訴?！钡?52條規(guī)定:“除法律另有規(guī)定外,在有足夠的事實(shí)根據(jù)時(shí),檢察院負(fù)有對(duì)所有的可予以追究的犯罪行為作出行動(dòng)的義務(wù)?！痹诜▏?guó),《刑事訴訟法》第40條規(guī)定:“檢察官在與實(shí)施犯罪行為相關(guān)聯(lián)的特別情節(jié)證明有此必要時(shí),可以做出不予立案的決定。”法國(guó)刑事訴訟法除了規(guī)定對(duì)輕微的刑事犯罪可以不起訴之外,檢察官還通過刑事調(diào)解和法國(guó)式的辯訴交易制度來行使其起訴裁量權(quán)。

三、國(guó)外對(duì)檢察官自由裁量權(quán)的控制

一般來說,檢察官自由裁量權(quán)裁量范圍越大,公訴權(quán)濫用的可能也就越大,否則相反,兩者呈現(xiàn)一種正比例的關(guān)系。 “哪里有起訴裁量,哪里就有把裁量當(dāng)成歧視工具的危險(xiǎn)。這種危險(xiǎn)在各種方面表現(xiàn)出來,其中最主要的表現(xiàn)之一就是選擇性起訴?！痹趪?guó)外,除美國(guó)檢察官享有幾乎不受控制的自由裁量權(quán)外,多數(shù)國(guó)家為防止檢察官濫用起訴裁量權(quán),設(shè)立了若干控制機(jī)制。由于起訴便宜原則主要適用于檢察官的裁量不起訴,按便宜原則為之的撤回公訴又與不起訴處分具有同一的效力。所以這里的控制是指對(duì)于檢察官運(yùn)用起訴裁量權(quán)而為不起訴處分的法律上設(shè)立的各種救濟(jì)措施。就大陸法系國(guó)家而言,這些控制主要有如下幾種:

第一,司法控制。它是指以法院的司法審查對(duì)檢察官的起訴裁量權(quán)進(jìn)行的控制。在德國(guó),檢察官就輕罪作出不起訴處分,必須得到法官的同意。為防止有罪不訴,德國(guó)還設(shè)立了強(qiáng)制起訴程序,即被害人不服不起訴處分可以申請(qǐng)法院裁判,法院審查后認(rèn)為被害人的申請(qǐng)為有理由時(shí),即命令檢察官起訴。類似德國(guó)的“強(qiáng)制起訴”,日本也設(shè)立了準(zhǔn)起訴程序,允許告發(fā)人不服檢察官的不起訴處分而向法院提出交付審判的請(qǐng)求。交付審判的裁定一經(jīng)法院作出,就自動(dòng)產(chǎn)生提起公訴的效果,法院并得指定律師代替檢察官出庭支持公訴。

第二,專門組織的控制。在日本,二戰(zhàn)以后設(shè)立的檢察審查會(huì)具有控制檢察官自由裁量權(quán)濫用的一定功能。經(jīng)過犯罪被害人的申請(qǐng)或經(jīng)過審查會(huì)大多數(shù)成員的投票表決,審查會(huì)可以開始審查檢察官的不起訴處分。如果認(rèn)為不起訴處分不適當(dāng),審查會(huì)應(yīng)提出書面意見建議檢察官起訴。但是,由于審查會(huì)的裁定不具有拘束力,所以審查會(huì)的裁定不一定導(dǎo)致檢察官撤銷不起訴處分而再行起訴。第三,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的控制。被害人或檢舉人不服檢察官的不起訴處分,可以在一定期日內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)僮h。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為再議請(qǐng)求符合法律的規(guī)定,并認(rèn)為有理由時(shí),應(yīng)撤銷不起訴處分而再行起訴。此項(xiàng)制度稱為再議制度,相對(duì)于其它控制機(jī)制,又可稱為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制。

四、我國(guó)對(duì)檢察官自由裁量權(quán)的制約機(jī)制及其評(píng)價(jià)

(一)我國(guó)對(duì)檢察官自由裁量權(quán)的制約機(jī)制

我國(guó)《刑事訴訟法》采起訴便宜主義,明確規(guī)定了法定不起訴和酌定不起訴制度,賦予檢察官在“犯罪情節(jié)輕微”和“證據(jù)不足”時(shí)自行決定是否起訴的裁量權(quán),并明確了檢察官不起訴案件的范圍。同時(shí),根據(jù)《刑事訴訟法》第144條、第145條和第146條的規(guī)定,我國(guó)立法分別從偵查機(jī)關(guān)、被害人和犯罪嫌疑人三方角度設(shè)置了對(duì)檢察官起訴裁量權(quán)的監(jiān)督和制約機(jī)制,限制程度不可謂不嚴(yán)格,整體上遵循了大陸法系以司法權(quán)為核心的起訴裁量權(quán)模式。

第一,復(fù)核機(jī)制,即公安機(jī)關(guān)不服檢察機(jī)關(guān)的決定,要求檢察機(jī)關(guān)予以復(fù)核的機(jī)制。這是我國(guó)特有的對(duì)檢察官自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的機(jī)制。根據(jù)《刑事訴訟法》第144條的規(guī)定,對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件,檢察機(jī)關(guān)決定不起訴的,應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定有錯(cuò)誤時(shí),可以要求復(fù)議,檢察院審查起訴部門應(yīng)當(dāng)另行指定檢察官進(jìn)行審查并提出審查意見,經(jīng)審查起訴部門負(fù)責(zé)人審核后,報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。檢察院應(yīng)當(dāng)在收到要求復(fù)議意見書后的30日內(nèi)作出復(fù)議決定,通知公安機(jī)關(guān)。如果公安機(jī)關(guān)認(rèn)為復(fù)議決定有錯(cuò)誤的,還可以向上一級(jí)檢察院申請(qǐng)復(fù)核,上一級(jí)檢察院收到公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)核的意見書后,應(yīng)當(dāng)交由審查起訴部門辦理。審查起訴部門應(yīng)當(dāng)指定檢察官進(jìn)行審查并提出審查意見,經(jīng)審查起訴部門負(fù)責(zé)人審核后,報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。上一級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)在收到提請(qǐng)復(fù)核意見書后的30日內(nèi)作出復(fù)核決定,通知下級(jí)檢察院和公安機(jī)關(guān)。改變下級(jí)檢察院的決定的,應(yīng)當(dāng)撤銷下級(jí)檢察院作出的不起訴決定,交由下級(jí)檢察院執(zhí)行。

第二,申訴機(jī)制。根據(jù)《刑事訴訟法》第145條和146條的規(guī)定,對(duì)于有被害人的案件,決定不起訴的,檢察院應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)被害人。被害人如果不服,可以自收到?jīng)Q定書后7日以內(nèi)向上一級(jí)檢察院申訴,請(qǐng)求提起公訴。檢察院應(yīng)當(dāng)將復(fù)查決定告知被害人。對(duì)于檢察院依照本法第142條第2款規(guī)定作出的不起訴決定,被不起訴人如果不服,可以自收到?jīng)Q定書后7日以內(nèi)向檢察院申訴。檢察院應(yīng)當(dāng)作出復(fù)查決定,通知被不起訴人,同時(shí)抄送公安機(jī)關(guān)。

第三,被害人的自訴機(jī)制。我國(guó)《刑事訴訟法》第145條還規(guī)定:對(duì)人民檢察院維持不起訴決定的,被害人可以向人民法院起訴。被害人也可以不經(jīng)申訴,直接向法院起訴。法律的這一規(guī)定既體現(xiàn)了對(duì)被害人合法權(quán)益的充分保護(hù),同時(shí)也完善了對(duì)檢察院不起訴決定的制約制度。這樣檢察院不正確的不起訴決定就可以通過法院的判決予以糾正。

(二)對(duì)我國(guó)檢察官自由裁量權(quán)的評(píng)價(jià)

任何事物都有兩面性,我國(guó)檢察官自由裁量權(quán)制約制度雖然存在許多缺陷,但在一定程度上也取得了一定的實(shí)效,主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:1.實(shí)現(xiàn)了對(duì)案件承辦檢察官的充分制約。由于我國(guó)存在非常強(qiáng)的內(nèi)部控制,案件承辦希望濫用公訴權(quán)實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的的成本非常大。2. 實(shí)現(xiàn)了對(duì)不起訴的充分控制。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)不起訴嚴(yán)格控制,無論從理論上還是實(shí)踐都將制約不起訴視為制約檢察官自由裁量權(quán)的主要目標(biāo)。實(shí)踐中,不起訴率非常低。3. 實(shí)現(xiàn)了“普通案件”的充分控制?！捌胀ò讣笔侵笡]有重大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益的案件和非疑難案件,對(duì)于這類案件我國(guó)有充分的偵查和審查起訴制度,對(duì)其起訴往往是建立在充分的事實(shí)和證據(jù)的基礎(chǔ)上,并沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的濫用問題。

但是,從我國(guó)檢察官自由裁量權(quán)制約機(jī)制的現(xiàn)狀來看,我國(guó)檢察官自由裁量權(quán)制約仍然存在許多缺陷。1.我國(guó)對(duì)于檢察官自由裁量權(quán)的控制主要集中于公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件和有被害人的案件,在通常沒有被害人的檢察機(jī)關(guān)自行偵查的案件中,檢察官自由裁量權(quán)的運(yùn)用則沒有上述種類的控制。2.忽視對(duì)犯罪嫌疑人權(quán)利的保護(hù),犯罪嫌疑人缺乏公訴權(quán)制約程序的參與權(quán)。我國(guó)不起訴權(quán)的行使基本上完全受到控制,應(yīng)當(dāng)做不起訴的案件沒有做不起訴,犯罪嫌疑人普遍難于獲得不起訴的利益。3.更為嚴(yán)重的是,我國(guó)的檢察官自由裁量權(quán)制約制度不但不能有效防止公訴權(quán)濫用,有時(shí)竟然干預(yù)公訴權(quán)正當(dāng)行使,成為公訴權(quán)濫用的外在動(dòng)因。也正因?yàn)檫@種外部制約力量的錯(cuò)誤引導(dǎo),使檢察官在做公訴決定時(shí)必須考慮社會(huì)效果、政治效果,主動(dòng)迎合政治、經(jīng)濟(jì)利益而濫用公訴權(quán)。

五、完善我國(guó)檢察官自由裁量權(quán)的構(gòu)想

我國(guó)關(guān)于檢察官自由裁量權(quán)制約機(jī)制的規(guī)定仍存在一定問題,需要借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn),完善我國(guó)檢察官自由裁量權(quán)的制約機(jī)制。

(一)改革檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約

盡管我國(guó)檢察官法第2條規(guī)定,檢察官是依法行使國(guó)家檢察權(quán)的工作人員。但是,我國(guó)公訴案件一直遵循的是“個(gè)人承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定”的辦案制度。普通檢察官只是案件的承辦人。檢察官承辦案件對(duì)是否公訴只具有建議權(quán),部門負(fù)責(zé)人有審核權(quán),決定權(quán)則由檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)集中行使。這是因?yàn)槲覈?guó)公訴權(quán)的行使主體是檢察機(jī)關(guān)而不是單個(gè)的檢察官。我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到這種現(xiàn)狀是因?yàn)檫^于強(qiáng)化對(duì)承辦檢察官行使公訴權(quán)的制約,而剝奪了承辦檢察官的公訴決定權(quán)。筆者主張對(duì)檢察官的制約應(yīng)當(dāng)建立在檢察官辦案獨(dú)立性的基礎(chǔ)上,檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察官的監(jiān)督制約不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化到剝奪檢察官個(gè)人辦案獨(dú)立性的程度,應(yīng)以檢察官作為行使公訴權(quán)的主體而不是以檢察機(jī)關(guān)作為公訴權(quán)的行使主體。

(二)擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督制約范圍

我國(guó)人民監(jiān)督員制度將人民檢察院自偵案件的逮捕、擬撤案、擬不起訴置于人民監(jiān)督員的制約下,具有保障檢察權(quán)正當(dāng)行使的重要功能。我國(guó)人民監(jiān)督員制度在制約程序的設(shè)計(jì)上仍然存在問題,需要進(jìn)一步完善。筆者主張擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度對(duì)擬不起訴案件的制約范圍,將所有擬不起訴的案件都納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督制約范圍。但是,人民監(jiān)督員制約程序的啟動(dòng)不應(yīng)基于“權(quán)力式”的啟動(dòng)方式,而應(yīng)當(dāng)將權(quán)力賦予當(dāng)事人,由當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)人民監(jiān)督員制度對(duì)不起訴的審查。

(三)賦予檢察官暫緩起訴權(quán)

我國(guó)檢察官可以借鑒國(guó)外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),例如,法國(guó)的延期起訴制度,德國(guó)的“起訴保留”和日本的“起訴猶豫”制度,增設(shè)暫緩起訴制度,以給立功被告人或者初犯者一個(gè)第二次機(jī)會(huì),并同時(shí)增設(shè)訴前刑事調(diào)解、刑事賠償制度。立足“教育、感化、挽救”方針,對(duì)未成年人犯罪,特別是初犯、偶犯,不符合不起訴規(guī)定的,可以暫緩起訴。

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