論我國環(huán)境影響評價制度的立法完善

肖天樂

摘要環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境保護(hù)的主要法律制度之一,但該制度在操作上仍存在一些不足。本文特提出幾點(diǎn)對改進(jìn)我國環(huán)境影響評價制度的立法建議,以期使我國的環(huán)境影響評價制度更加健全和進(jìn)一步向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞環(huán)境影響評價缺陷完善建議

中圖分類號:D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-045-02

環(huán)境影響評價(Environmental Impact Assessment ,EIA),又稱環(huán)境質(zhì)量的預(yù)斷評價,是指在進(jìn)行某項(xiàng)人為活動之前,對實(shí)施該活動可能給環(huán)境質(zhì)量造成的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和估價,并提出相應(yīng)的處理意見和對策。環(huán)境影響評價制度,則是環(huán)境影響評價活動的法律化、制度化,是國家通過立法對環(huán)境影響評價的對象、范圍、內(nèi)容、程序等進(jìn)行規(guī)定而形成的有關(guān)環(huán)境影響評價活動的一套規(guī)則。環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境保護(hù)的主要法律制度之一,也是環(huán)境監(jiān)督管理的主要制度之一,對于貫徹預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)原則,預(yù)防新的污染源出現(xiàn)發(fā)揮著極為重要的作用。

一、環(huán)境影響評價制度的歷史沿革

(一)國外經(jīng)驗(yàn)

環(huán)境影響評價制度是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的一項(xiàng)重要制度。1960年代,西方社會主流認(rèn)識也是將單純的經(jīng)濟(jì)增長等同于社會發(fā)展,從而導(dǎo)致環(huán)境危機(jī)在1980年代全面爆發(fā),既制約了經(jīng)濟(jì)增長,也影響了人體健康、社會公平、政治穩(wěn)定與文明延續(xù)。為此,西方的環(huán)保思想便從“末端治理”、“生產(chǎn)過程控制”過渡到第三階段,即“源頭防治”。環(huán)境影響評價制度即是在這種背景下產(chǎn)生的。

環(huán)評制度在世界范圍內(nèi)最早是在美國1969年《國家環(huán)境政策法》(NEPA)中確立的,之后成為美國環(huán)境政策的核心制度,在美國環(huán)境法中占有特殊的地位。美國環(huán)評制度的范圍非常廣泛,凡是聯(lián)邦政府的立法建議或其他對人類環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦行動,都必須進(jìn)行環(huán)境影響評價。即是說,由聯(lián)邦政府行政機(jī)關(guān)向國會提出的議案、立法建議、申請批準(zhǔn)的條約,以及由聯(lián)邦政府資助或批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目、制定的政策、規(guī)章、計劃和行動方案,都必須進(jìn)行環(huán)境影響評價①。

上世紀(jì)70年代中期,歐美一些國家開始將環(huán)境影響評價的應(yīng)用擴(kuò)展到戰(zhàn)略層次。1980年代末,戰(zhàn)略環(huán)評開始被全世界廣泛接受,作用于戰(zhàn)略實(shí)施全過程(政策——計劃——規(guī)劃——項(xiàng)目),新的環(huán)境影響評價體系逐漸形成。如今,美國政府已經(jīng)編制了好幾百部“戰(zhàn)略環(huán)境影響報告”。加拿大《關(guān)于政策和計劃建議的環(huán)境評價程序》規(guī)定所有聯(lián)邦政策和計劃,都必須經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)評。英國、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國家也都建立了戰(zhàn)略環(huán)評系統(tǒng)。1993年,歐盟發(fā)布文件規(guī)定,今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開發(fā)活動或新的立法議案必須經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)評。在亞洲,韓國環(huán)評法要求國家及地方政府在制定實(shí)施各種政策與計劃時必須進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評。日本出臺了一整套“計劃環(huán)境評價體系”,專門用于區(qū)域開發(fā)計劃中的戰(zhàn)略環(huán)評②。由此,世界各主要國家和地區(qū)均已確立環(huán)境影響評價制度。

(二)我國實(shí)踐

我國在1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中即引入了環(huán)境影響評價制度。之后1989年《環(huán)境保護(hù)法》第13條和其他環(huán)境法律對環(huán)境影響評價制度作了進(jìn)一步規(guī)定。此外,在其他一系列法律法規(guī)中對環(huán)境影響評價制度做出了具體規(guī)定。1986年頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》及1998年11月頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》,對環(huán)境影響評價制度作了修改、補(bǔ)充及更明確的規(guī)定,從而在我國確立了環(huán)境影響評價制度。1994年國務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《中國21世紀(jì)議程》在第3章“與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的立法與事務(wù)”中提出:“在有關(guān)立法中,規(guī)定建立‘可持續(xù)發(fā)展影響評價制度',要求政府部門對可持續(xù)發(fā)展可能產(chǎn)生的影響做出評估。”此外,在各種污染防治的單行法規(guī)中,也對環(huán)境影響評價制度作了規(guī)定。如《水污染防治法》第13條規(guī)定,新建、擴(kuò)建、改建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目和其他水上設(shè)施所做的環(huán)境影響報告書,必須對建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的水污染和對生態(tài)環(huán)境的影響做出評價,規(guī)定防治措施;《海洋環(huán)境保護(hù)法》第10條和《大氣污染防治法》第9條也作了類似規(guī)定。

為促進(jìn)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,九屆全國人大常委會第三十次會議于2002年10月28日審議通過了《環(huán)境影響評價法》,自次年9月1日起施行。該法首次確定了戰(zhàn)略環(huán)評,明確要求對土地利用規(guī)劃,區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評,這標(biāo)志著我國環(huán)境影響評價制度已開始走向成熟。同時,鑒于公眾參與在環(huán)境影響評價制度中的重要作用,環(huán)?？偩钟?006年2月印發(fā)了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》,初步形成了公眾參與的制度化。

二、我國環(huán)境影響評價制度存在的主要缺陷

由上述環(huán)境影響評價制度現(xiàn)狀看,我國環(huán)境影響評價制度已形成相對完善、內(nèi)容較為充實(shí)的體系。它對于預(yù)防新的污染,緩減我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞起了積極作用。但是,從我國環(huán)境影響評價制度的實(shí)施情況和世界各國立法趨勢來看,我國的環(huán)境影響評價制度還存在一些比較明顯的缺陷:

(一)公眾參與制度存在缺陷

公眾參與是環(huán)境影響評價中的重要內(nèi)容,空開進(jìn)行調(diào)查并聽取公眾對評價程序的意見,便于環(huán)境影響評價贏得公眾支持,能夠提高公眾的參與意識,促進(jìn)決策民主化,提高決策透明度。③世界上絕大多數(shù)有環(huán)境影響評價立法的國家,幾乎均將公眾的參與作為環(huán)境影響評價程序的重要組成部分。而我國環(huán)境影響評價制度從產(chǎn)生直到1996年前在一些重大的環(huán)境立法沒有體現(xiàn)。1996年全國人大常委會通過"關(guān)于修改《水污染防治法》的決定"才對公眾參與環(huán)境影響評價有所涉及。其后,雖然《環(huán)境噪聲污染防治法》以及《條例》都作了類似《水污染防治法》的規(guī)定,但這些規(guī)定都過于原則,對于公眾參與的方式、階段、人員、效果等沒有進(jìn)行規(guī)定。因此,這些規(guī)定只不過是公眾參與的宣言,并沒有形成公眾參與的完整機(jī)制。具體來說,缺陷如下:

1.信息不對稱。目前,許多建設(shè)項(xiàng)目不能將項(xiàng)目建設(shè)的基本情況,包括建設(shè)規(guī)模,工程的具體內(nèi)容以及污染物排放情況(污染物的類型、排放量的大小及其危害、所需要采取的污染治理措施、項(xiàng)目建設(shè)對環(huán)境的影響程度)等信息及時、充分、明確告知群眾。公眾和環(huán)保團(tuán)體相對于行政機(jī)關(guān)和污染企業(yè)來說,在科技、科技、經(jīng)濟(jì)、信息等反面都處在絕對弱勢方面。倘若公眾參與在參與權(quán)、信息知情權(quán)、表決權(quán)等方面的不到司法功能的保障,那么公眾參與只能是環(huán)境影響評價程序中的點(diǎn)綴而已。由于缺少對項(xiàng)目情況的全面了解,群眾意見的準(zhǔn)確性和可參考性就大打折扣,并由此使得知情權(quán)難以得到落實(shí),監(jiān)督權(quán)亦無從談起,一旦發(fā)生環(huán)境糾紛往往難以得到妥善解決。

2.參與方式單一。目前我國環(huán)評中的公眾參與方式較為單一,主要以發(fā)放公眾調(diào)查問卷的形式出現(xiàn),即事先設(shè)計若干調(diào)查問題,通過向公眾發(fā)放征求意見表格,聽取和征求項(xiàng)目所在地公眾及部分單位的意見,了解公眾對擬建項(xiàng)目所持態(tài)度及關(guān)心的主要問題,形成意見證明作為公眾參與環(huán)境影響評價的內(nèi)容,并將其納入環(huán)評報告書中。除此之處,專家咨詢、采取召開聽證會、論證會等方式征詢公眾意見,采用次數(shù)和比例相當(dāng)?shù)汀６鴮?shí)踐已經(jīng)證明,對于那些涉及面較廣,影響較大的項(xiàng)目,特別是會造成生態(tài)環(huán)境變化的項(xiàng)目以及環(huán)境因素敏感的項(xiàng)目來說,聽證會制度是必不可少的。

3.不注重對公眾意見的處理。目前,環(huán)境影響報告書中對公眾意見分析整理的做法,基本上是把公眾意見統(tǒng)計歸納列入表格,并簡單闡述,缺乏對統(tǒng)計歸納進(jìn)行客觀公正的分析論述,以及陳述水平上的辨證分析。這種方法對公眾意見的處理過于草率、簡單和形式化,完全成為只為滿足程序要求而進(jìn)行的象征性行為,致使公眾意見被形式化處理,造成規(guī)劃部門或建設(shè)單位“只聽取、不采納”的狀況。有些公眾感到自己花費(fèi)了很多業(yè)余時間,參與了環(huán)境影響評價活動,但最終并沒有體現(xiàn)自己的建議,他們認(rèn)為這樣的活動僅僅是形式,久而久之將給進(jìn)行公眾參與行為帶來阻礙。④

4.法律保障尚不完善。在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中,大多只是對公眾參與作了原則性的規(guī)定,缺乏實(shí)質(zhì)的制度支持?！董h(huán)境影響評價法》及其配套的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》雖然將公眾參與環(huán)境影響評價程序放在一個更加突出的地位,特別規(guī)定了對可能造成不良影響的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目必須舉行論證會、聽證會、各種座談會、咨詢會等,征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響評價報告書的意見,保障公民參與的知情權(quán)。然而在有關(guān)公眾參與者的選擇,公眾參與的具體程序、參與權(quán)利的保障、權(quán)利救濟(jì)的形式等基本方面尚未形成成文的制度。這就使得公眾參與在形式、方法、內(nèi)容和深度等方面難以得到準(zhǔn)確的把握,存在較大的模糊性和明確性。

(二)法律責(zé)任不夠完善

1.法律責(zé)任過輕。如《環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定,對于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件而擅自開工建設(shè)的,其后果是“責(zé)令停止建設(shè),限期補(bǔ)辦手續(xù)”。由于環(huán)評目的是在從事可能損害環(huán)境的活動之前,明確該活動對環(huán)境可能造成的影響,以便采取有效措施盡可能防止對環(huán)境不利的情況發(fā)生。而“先建設(shè)、后評價”使得基于環(huán)境影響評價而得出的分析、預(yù)測和評估結(jié)論不可能對決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。而只要限期補(bǔ)辦,并不承擔(dān)法律責(zé)任,且即使沒有限期補(bǔ)辦,承擔(dān)的法律責(zé)任相對較輕,實(shí)際上客觀上起著鼓勵建設(shè)單位違法之嫌。

又如第30條規(guī)定,規(guī)劃審批機(jī)關(guān)在缺乏規(guī)劃草案而違法批準(zhǔn)的情況下,直接責(zé)任人員的法律責(zé)任僅僅是行政處分,缺乏“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定,這就存在行政責(zé)任代替刑事處罰的缺憾。

2. 法律責(zé)任缺失。如《環(huán)境影響評價法》第31條雖然規(guī)定建設(shè)單位向有關(guān)部門申請未批或者未申請但已開工的建設(shè)單位都需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,但對有些建設(shè)單位從未向有關(guān)部門提出環(huán)境影響評價報告書,并且也沒有被有關(guān)主管單位發(fā)現(xiàn)查辦,最終建設(shè)單位的項(xiàng)目已經(jīng)完工的嚴(yán)重違法行為該怎樣處罰,在該法中尚付闕如。又如,公眾參與環(huán)境影響評價是《環(huán)境影響評價法》中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,其第5條、第11條、第21條對此都做了具體規(guī)定,但法律責(zé)任章節(jié)中卻缺乏對未執(zhí)行環(huán)境影響公眾參與的行為追究法律責(zé)任的規(guī)定。

三、環(huán)境影響評價制度的完善建議

鑒于我國環(huán)境影響評價制度存在的上述缺陷,筆者不揣淺陋提出如下一些立法建議,希望能夠?qū)ν晟莆覈h(huán)境影響評價制度有所裨益。

(一)完善公眾參與的環(huán)境影響評價制度

1.建立項(xiàng)目信息公開制度。信息交流是公眾參與的核心,只有讓公眾及時、準(zhǔn)確地了解項(xiàng)目的概況,以及擬建項(xiàng)目有利、不利的環(huán)境影響,公眾參與才能有效地開展。因此在公眾參與中,必須采取為公眾易于獲取的渠道發(fā)布信息,使更多的公眾在第一時間獲取信息,對于涉及面較廣的項(xiàng)目可在有關(guān)報刊、電視、廣播中予以公告。對于影響范圍小的項(xiàng)目,也要采取張貼公告、發(fā)放宣傳材料等形式讓群眾知曉。公眾參與的主體應(yīng)具有充分的廣泛性和代表性,不應(yīng)僅局限于具有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人,任何可能受到影響的主體都可以參與進(jìn)來。

2.重視反饋信息的合理處理。要使公眾參與真正發(fā)揮作用,就要認(rèn)真對待公眾反饋的意見。對公眾意見應(yīng)進(jìn)行綜合全面的整理和分析,有針對性的吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見,研究和制定出相應(yīng)的解決對策,并采取污染防治措施。對公眾意見所作的處理的說明,不僅要報送環(huán)境影響評價審查組織,還應(yīng)向公眾公開,以便公眾監(jiān)督。在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中已有明確規(guī)定,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報審的環(huán)評報告書中附有公眾參與意見采納或者不采納的說明,該規(guī)定更進(jìn)一步保證了公眾參與的有效性。因此在今后的環(huán)評工作中應(yīng)更加重視公眾參與意見的總結(jié)與歸納,客觀、真實(shí)地體現(xiàn)公眾群體的意見,為項(xiàng)目的決策提供科學(xué)依據(jù)。環(huán)評報告的公開,可使公眾知曉自己的建議和意見是否得到公正客觀的反映;審批結(jié)果的公開,使公眾參與環(huán)境影響評價真正起到了監(jiān)督作用。同時對反饋信息合理處理也能增強(qiáng)公眾參與的積極性。

3.確立國家鼓勵公眾參與的法律制度。鼓勵只是一種歡迎意愿的表達(dá),雖然帶有輿論導(dǎo)向性,需要公眾自愿才能付諸事件,但不帶有法律強(qiáng)制性。因此,為了體現(xiàn)國家鼓勵,有必要建立一套完整的激勵機(jī)制,從制度上鼓勵有關(guān)單位的專家和公眾積極參與到環(huán)境影響評價中⑤。國家可采用有獎鼓勵的手段以提高公眾參與的積極性,如設(shè)立一個專門的環(huán)境影響評價公眾參與基金,采取發(fā)放紀(jì)念品等抽獎方式,對那些對于重大項(xiàng)目、重大規(guī)劃產(chǎn)生重大影響的公眾參與意見進(jìn)行適當(dāng)獎勵。

(二)進(jìn)一步明確和完善法律責(zé)任

如果一部法律僅有權(quán)利義務(wù)規(guī)范,而沒有對義務(wù)的違反設(shè)定法律責(zé)任,很難說這部法律是完善的,而且法律的實(shí)效也很難得到保障。即使設(shè)定了責(zé)任,還要考慮法律責(zé)任對于損害救濟(jì)的及時充分性以及防止損害再次發(fā)生的有效性。這就要求改變現(xiàn)行法律責(zé)任中不合理的部分,如處罰畸輕,罰款額度小等現(xiàn)狀,充分發(fā)揮法律責(zé)任遏制違法行為的作用

1.加大對違法行為的處罰力度。應(yīng)杜絕《環(huán)境影響評價法》中存在行政責(zé)任代替刑事處罰的現(xiàn)象,對該法29條和30條作如下修改:將第29條修改為:“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定,組織環(huán)境影響評價時弄虛作假或者有失職行為,造成環(huán)境影響評價嚴(yán)重失實(shí)的,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分;情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！睂⒌?0條修改為:“規(guī)劃審批機(jī)關(guān)對依法應(yīng)當(dāng)編寫有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明而未編寫的規(guī)劃草案,依法應(yīng)當(dāng)附送環(huán)境影響報告書而未附送的專項(xiàng)規(guī)劃草案,違法予以批準(zhǔn)的,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分;情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

2.增設(shè)部分條款法律責(zé)任。(1)環(huán)保部門對未規(guī)定公眾參與內(nèi)容的環(huán)境影響評價報告書,應(yīng)不予審批;建設(shè)單位在環(huán)境影響報告書中隱匿公眾意見或?qū)娨庖娮魈摷儆涗浀?應(yīng)有被授予環(huán)境影響評價資格的環(huán)境保護(hù)主管部門吊銷其評價資格證書,處以罰款,并依法追究主要責(zé)任人員的行政責(zé)任;建設(shè)單位對公眾的合理意見不予采納而開工建設(shè)的,應(yīng)有環(huán)保主管部門責(zé)令停止生產(chǎn),處以罰款,并依法追究主要責(zé)任人員的行政責(zé)任⑥。(2)對于依法應(yīng)進(jìn)行環(huán)評而擅自開工的行為,即使事后環(huán)評合格,也要予以處罰;對限期補(bǔ)辦手續(xù)但未通過的,也應(yīng)設(shè)立具體的處罰手段。在進(jìn)一步完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上,應(yīng)明確違反這些制度的法律后果,使對每一項(xiàng)義務(wù)的違反都有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式。(3)對應(yīng)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報告文件的申請建設(shè)單位,未提交申請并擅自開工,且建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完成的,應(yīng)予以罰款,并依法追究行政責(zé)任;對環(huán)境造成惡劣影響的,應(yīng)加重處罰;情節(jié)特別惡劣構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

注釋:

①王曦.美國環(huán)境法概論.武漢:武漢大學(xué)出版社.1992.

②潘岳.戰(zhàn)略環(huán)評與可持續(xù)發(fā)展.經(jīng)濟(jì)社會體制比較.2005(5).

③金瑞林.環(huán)境法學(xué).北京:北京大學(xué)出版社.2005.

④查傳正.切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境影響評價中的公眾參與.蘇州科技學(xué)院學(xué)報.2005(6).

⑤張金艷,趙國寧.我國環(huán)境影響評價中的公眾參與.河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報.2007(2).

⑥宋惠玲,阿海峰.論政府的環(huán)保責(zé)任—對《環(huán)境影響評價法》的幾點(diǎn)建議.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報.2005(1).