行政規(guī)范性文件公開研究

馬悅暉

摘要政府信息公開是保證行政主體依法行政,保障行政相對(duì)人合法權(quán)利的有利手段,而規(guī)范性文件是整個(gè)行政行為的依據(jù)和基礎(chǔ),所以也是整個(gè)政府信息公開的核心。然而當(dāng)前我們的行政活動(dòng)中,有不少重要規(guī)范性文件沒有公開,即便是隨著《政府信息公開條例》的頒布,情況依然并不樂觀。本文認(rèn)為要解決這個(gè)問題,需要在結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提高信息公開立法的層級(jí),也需要運(yùn)用技術(shù)性的手段逐步清理已有的相關(guān)法律,整合相應(yīng)的制度。

關(guān)鍵詞行政規(guī)范性文件公開逐步推進(jìn)

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-025-03

一、規(guī)范性文件公開難的原因

政府信息的公開是憲法上公民知情權(quán)在行政法上的必然要求,所謂“陽(yáng)光是最好的防腐劑”,政府信息的公開是監(jiān)督政府運(yùn)作的必要基礎(chǔ),也是建立法治國(guó)家的必然要求。而在其中,政府規(guī)范性文件作為行政主體運(yùn)作的基礎(chǔ),更是重中之重。二、政府規(guī)范性文件的不公開

然而,現(xiàn)實(shí)的情況是許多至關(guān)重要的規(guī)范性文件是不公開的,而且這種不公開的隨意性很大豍。這種情況是由多方面的原因造成的。

(一)行政活動(dòng)長(zhǎng)期實(shí)踐的巨大慣性

長(zhǎng)期以來我國(guó)規(guī)范性文件的公開基本集中于法律、行政法規(guī)和規(guī)章。

我國(guó)《立法法》及相關(guān)的行政法規(guī)只有限地對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章等現(xiàn)行文件的公開作出規(guī)定,而對(duì)其他非法規(guī)性文件的公開則未有明確規(guī)定。2000年實(shí)施的《立法法》在第五十二條、第六十二條、第七十七條分別規(guī)定,“法律簽署公布后,及時(shí)在全國(guó)人民代表大會(huì)常委委員會(huì)公報(bào)和全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。”“行政法規(guī)簽署公布后,及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。”“部門規(guī)章簽署公布后,及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。地方政府規(guī)章簽署公布后,及時(shí)在本級(jí)人民政府公報(bào)和在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。” 而國(guó)務(wù)院部委和省、直轄市、自治區(qū)人民政府的規(guī)范性文件,在一定范圍公開。在中國(guó)行政管理實(shí)踐中,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件占有相當(dāng)大的比例。在1990年之前,中國(guó)從中央到地方各級(jí)人民政府,在行政管理方面,主要依靠政府部門的紅頭文件,而不是法律、法規(guī)、規(guī)章作為行政管理的依據(jù)。這類規(guī)范性文件在《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》頒布之前,構(gòu)成中國(guó)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力最主要的來源。目前,規(guī)范性文件在中國(guó)各級(jí)人民政府行政管理的實(shí)踐中,仍然占據(jù)極其重要的地位。慣例上,這類信息在政府出版物或工作刊物上公開。一般情況下,國(guó)務(wù)院部委發(fā)布的規(guī)范性文件,一般在該部委出版的報(bào)刊、雜志或者部委的出版物上公開發(fā)布。地方政府的規(guī)范性文件,主要是省一級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件,在該級(jí)人民政府的政府出版物(多數(shù)地方是在不對(duì)外公開發(fā)行的內(nèi)部出版物《政報(bào)》)上公開。設(shè)區(qū)的市、部分縣級(jí)市有報(bào)紙的,在該市報(bào)紙上公開。而一級(jí)人民政府及其工作部門,由于沒有報(bào)紙、雜志,它們制定的規(guī)范性文件,通過行政機(jī)關(guān)的文件形式,在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部流通,不對(duì)外公開。其中一部分,可以在行政機(jī)關(guān)的辦公場(chǎng)所,閱讀獲得。豎行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部很容易取得這類信息,而普通的公民、法人或其他組織,即使知道能夠通過這一途徑獲取行政管理規(guī)范性文件的,但由于這類刊物不是公開出版物,為數(shù)極少,所以很難取得。而在《政府信息公開條例》頒布之后,這些文件也沒有進(jìn)行過系統(tǒng)的清理、公布。

(二)《政府信息公開條例》的無力

隨著《政府信息公開條例》的頒布,上述存在的問題仍然沒有解決?！墩畔⒐_條例》第九條規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開:(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;(二)需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的;(三)反應(yīng)本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的;(四)其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的?！钡谑畻l規(guī)定,“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定,在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息的具體內(nèi)容,并重點(diǎn)公開下列政府信息:(一)行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件……”依此來看,我國(guó)也將政府的規(guī)范性文件納入公開的范圍,并且是作為重點(diǎn)公開的信息,但種種原因使得立法的目的不能完全得到實(shí)現(xiàn)。

1.立法層級(jí)的問題

《政府信息公開條例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),由于其法律位階較低,容易與其他法律規(guī)范發(fā)生沖突,并且在沖突中通常處于比較弱勢(shì)的地位。

(1)與法律的沖突?！墩畔⒐_條例》規(guī)定了“公開為原則,不公開為例外”的制度。但是,我國(guó)《保密法》制定于1988年,強(qiáng)調(diào)的是保密而不是公開?！侗Ｃ芊ā芬?guī)定應(yīng)當(dāng)保密的信息是:國(guó)家事務(wù)的重大決策中的秘密事項(xiàng);國(guó)防建設(shè)和武裝力量活動(dòng)中的秘密事項(xiàng);外交和外事活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)以及對(duì)外承擔(dān)保密義務(wù)的事項(xiàng);國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng);科學(xué)技術(shù)中的秘密事項(xiàng);維護(hù)國(guó)家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng);其他經(jīng)國(guó)家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國(guó)家秘密事項(xiàng)。保密法的規(guī)定過于寬泛,而且定密權(quán)和解密權(quán)都在政府。

再如《檔案法》第20條規(guī)定,利用者利用檔案的目的應(yīng)是“根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要,可以按照有關(guān)規(guī)定,利用檔案館未開放檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織保存的檔案”。上述規(guī)定明確將公眾因“非工作目的”需要利用檔案的行為排除在合法性之外。

由此可見,在與政府信息與文件公開有關(guān)的已有立法中,“限制利用者的利用目的、方式”仍是一個(gè)基本的立法主題。《政府信息公開條例》雖然有心卻無力改變這種狀況。

(2)與其他行政法規(guī)的沖突。如在所謂的行政信息公開第一案——董銘訴上海市徐匯區(qū)房地局一案中,爭(zhēng)議焦點(diǎn)就在于當(dāng)時(shí)的《上海市政府信息公開條例》與《上海市房地產(chǎn)登記材料查閱暫行規(guī)定》之間的沖突。豏反應(yīng)的就是不同行政規(guī)章之間的沖突。即便現(xiàn)在制定了《政府信息公開條例》,也只是屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),同樣有可能與其他行政法規(guī)發(fā)生沖突。

(3)與其他規(guī)范性文件的沖突。根據(jù)《政府信息公開條例》第十四條的規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前,應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查”。也就是說,行政機(jī)關(guān)不僅可以根據(jù)位階高于或者等于《政府信息公開條例》的法律和行政法規(guī),而且可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定來確定來決定是否公布。然而根據(jù)立法專家的原意,并沒有根據(jù)法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的要求豐,“有關(guān)規(guī)定”的設(shè)置無疑為行政權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┝艘粋€(gè)不受約束的方便之門。

2. 實(shí)際操作的問題

(1)缺乏操作的標(biāo)準(zhǔn)。行政公開制度一經(jīng)推出,立即獲得了各地的廣泛推行。在這個(gè)過程中,盡管也存在著相應(yīng)的立法,但較多的仍表現(xiàn)出濃厚的政策性,缺乏相應(yīng)的制度保障,導(dǎo)致實(shí)用主義和形式主義的盛行,在行政公開的范圍和內(nèi)容等方面表現(xiàn)出隨意性和零散性(如上文中提到的甘肅和上海兩地對(duì)于同類的《政府定價(jià)目錄》采取不一致的公布態(tài)度,就是這種隨意性的表現(xiàn)),難以成為穩(wěn)定的制度。有的地方的政務(wù)公開的內(nèi)容僅限于文字上的規(guī)定或者以前的一些統(tǒng)計(jì)數(shù)字,而具體辦事過程、辦事結(jié)果未能及時(shí)有效地公開,使公開成為宣傳成績(jī),起不到應(yīng)有的監(jiān)督和約束作用。

此外,對(duì)擔(dān)負(fù)開放任務(wù)的機(jī)關(guān)(如檔案館)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系沒有正式的確認(rèn),造成負(fù)責(zé)信息公開的主體不明,公開的程序不確定,隨之則可能產(chǎn)生一系列責(zé)任歸屬、權(quán)利爭(zhēng)議的問題。

(2)缺乏必要的監(jiān)督和救濟(jì)。規(guī)章制度的實(shí)際運(yùn)行效果取決于多方因素,因?yàn)榍袑?shí)有意義的“公開”在一定程度上意味著權(quán)力行使需要加上一種無形的來自各界的關(guān)注,也意味著權(quán)力自由行使的可能性的縮減。因此,對(duì)于權(quán)力的實(shí)際享有者而言,如果沒有有效的監(jiān)督和制約,切實(shí)貫徹行政信息公開制度,也許只能寄希望于掌權(quán)者的道德自律。

我國(guó)的信息公開監(jiān)督主要集中于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督,依照《政府信息公開條例》的規(guī)定,監(jiān)督、保障的手段主要為考核評(píng)議制度、監(jiān)督檢查制度、工作報(bào)告等。當(dāng)事人可以采取舉報(bào)、行政復(fù)議或者訴訟,但是由于我國(guó)的行政復(fù)議和訴訟體制,不可能直接宣告行政規(guī)范性文件無效。

從國(guó)外政府信息公開所涉及的對(duì)象信息與對(duì)象文件看,它包括政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織、職能等信息,作決定所依據(jù)的政策、規(guī)則、準(zhǔn)則和相類似的文件,由其制定的規(guī)范性文件及涉及公共利益的一般性規(guī)定、程序規(guī)則,由其所擁有的政府信息種類的一般性描述等。與我國(guó)《政府信息公開條例》中所規(guī)定的相差無幾,主要的差別在于監(jiān)督和保障機(jī)制。在法治比較發(fā)達(dá)的國(guó)家,未經(jīng)公開的規(guī)范性文件是沒有法律效力的。如美國(guó)《情報(bào)自由法》規(guī)定,公眾可以利用三種方法了解和獲取政府文件:一、有些政府文件必須在聯(lián)邦登記上公布;二、有些政府文件不要求在聯(lián)邦登記上公布,但必須以其他方法公開;三、根據(jù)任何人請(qǐng)求而取得文件。其中必須公布于聯(lián)邦登記的文件包括機(jī)關(guān)的組織,機(jī)關(guān)的職能和工作方法,程序規(guī)則,實(shí)體規(guī)則、政策和影響公眾權(quán)利的法律解釋,修改,參考其他文件。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦登記上公布的文件,沒有在聯(lián)邦登記上公布時(shí),情報(bào)自由法只規(guī)定一種間接的制裁,沒有直接的制裁。沒有按照法律規(guī)定公布的文件,而且當(dāng)事人實(shí)際上不知道文件的內(nèi)容時(shí),行政機(jī)關(guān)不能對(duì)當(dāng)事人強(qiáng)制適用該文件規(guī)定的內(nèi)容。當(dāng)事人不因?yàn)槲醋袷匚募囊?guī)定而喪失任何權(quán)利或受到任何制裁。其他行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的文件包括行政裁定和理由,政策的說明和解釋,對(duì)公眾有影響的行政職員手冊(cè)和指示,合議制行政機(jī)關(guān)表決的記錄。行政機(jī)關(guān)對(duì)上述應(yīng)當(dāng)公開的文件,應(yīng)當(dāng)定期編制并公布索引,或出賣索引,以便公眾容易找到需要的文件。除合議制行動(dòng)的表決以外,上述應(yīng)當(dāng)公開和編制索引的文件,行政機(jī)關(guān)沒有按照法律的規(guī)定公開和編制索引時(shí),其法律效果和行政機(jī)關(guān)應(yīng)在聯(lián)邦登記上公布的文件而未公布一樣。

二、解決辦法

(一)關(guān)于提供立法層級(jí)的問題

在制定《政府信息公開條例》之時(shí),提出將政府信息公開立法的層級(jí)提高到法律層面的聲音就不絕于耳。上文也提到了由于《政府信息公開條例》的立法層級(jí)不足,導(dǎo)致在與其他法律發(fā)生沖突時(shí),處于弱勢(shì)地位。但是筆者基于以下理由,并不主張馬上提升立法層級(jí)。

首先,縱觀各國(guó)有關(guān)政府信息公開的行政立法,除了瑞典的《出版自由法》誕生于1766年, 美國(guó)的《信息自由法》誕生于1966年外,其他大多數(shù)國(guó)家的信息公開的法律多制定頒布于上世紀(jì)的90年代,這與他們漫長(zhǎng)的行政法發(fā)展歷程相比,與其他行政法規(guī)相比,產(chǎn)生的時(shí)間屬于是比較晚的。這一方面說明政府信息公開是晚近行政法發(fā)展的產(chǎn)物,另一方面說明政府信息公開的立法需要行政法實(shí)務(wù)的發(fā)展和理論的積淀,而在這方面,我國(guó)行政法不論理論還是實(shí)務(wù)起步都比較晚,需要在實(shí)踐過程中不斷摸索經(jīng)驗(yàn)。通過《政府信息公開條例》的運(yùn)作,可以發(fā)現(xiàn)許多實(shí)際問題,為進(jìn)一步的立法做好準(zhǔn)備。而草率的立法對(duì)于改進(jìn)我國(guó)行政運(yùn)行并無好處。

其次,僅僅立法并不能解決現(xiàn)實(shí)問題。如上文中提到的《政府信息公開條例》第十四條的規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前,應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查”。如果在《政府信息公開法》上也出現(xiàn)受“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”約束的情況,那與現(xiàn)在的《政府信息公開條例》又有多大的差別,所以現(xiàn)今比較實(shí)際的做法還是調(diào)整完善好政府各部門的運(yùn)行機(jī)制。

所以,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在實(shí)施一段時(shí)間的基礎(chǔ)上,結(jié)合行政法理論的發(fā)展,在時(shí)機(jī)比較成熟時(shí),再將《政府信息公開條例》升格為法律。

(二)關(guān)于規(guī)范性文件的公開問題

盡管筆者也以為像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣,直接規(guī)定未經(jīng)公開的規(guī)范性文件是沒有法律效力的,是任何一個(gè)要實(shí)現(xiàn)法治的國(guó)家所應(yīng)當(dāng)追求的,但卻是現(xiàn)在我們國(guó)家難以一下子實(shí)現(xiàn)的。

首先,在中國(guó)需要清理的文件數(shù)量龐雜。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)自1949年-1999年這51年中,共制定法律、法規(guī)與規(guī)章10367件。其中法律314個(gè),占總數(shù)的3%;行政法規(guī)1584個(gè),占總數(shù)的15%;行政規(guī)章8469個(gè),占總數(shù)的82%。而除此之外冠以“紅頭文件”的各類無名規(guī)范數(shù)量更多,占的比重更大,而且這類規(guī)范由于缺乏《立法法》上的公開依據(jù),長(zhǎng)期以來是不公布的,如果要逐步清理公布也是需要一定時(shí)間的。如果驟然宣布無效,可以說整個(gè)行政活動(dòng)都會(huì)停頓下來。

其次,從發(fā)達(dá)國(guó)家的法治歷程來看,從法律法規(guī)的公布到所有規(guī)范性文件的公布,都經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。在法國(guó),有這樣一條法諺:“每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)知道國(guó)法”,國(guó)家、特別是政府,就相應(yīng)地有義務(wù)為公民知法、守法創(chuàng)造條件。法國(guó)早在1789年資產(chǎn)階級(jí)大革命期間就建立起法律公布制度,但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),同樣可以成為行政機(jī)關(guān)行為依據(jù)的行政規(guī)范性文件卻處于保密狀態(tài),難以為行政相對(duì)人所知曉。直到1870年,法國(guó)才建立起政令公布制度。這期間經(jīng)歷了將近100年的時(shí)間,雖然當(dāng)前法治的發(fā)展不允許我們這樣做,但是必要的準(zhǔn)備時(shí)間還是需要的。

在這個(gè)過程中,筆者認(rèn)為制定一定的規(guī)劃,規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布文件的類型、時(shí)間、方式。應(yīng)當(dāng)選擇比較重要的文件先行公布,公布的文件需要有一定的體系,避免在規(guī)范性文件公開的范圍和內(nèi)容等方面表現(xiàn)出隨意性和零散性。

同時(shí)在目前,我們?cè)跓o法將所有的規(guī)范性文件一次性公布,又無法直接宣布它們無效的情況下,我們可以借鑒一些其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)行政法上,聯(lián)邦登記以外必須公開的政府文件除和議制行動(dòng)的表決以外,應(yīng)當(dāng)公開和編制索引的文件,行政機(jī)關(guān)沒有按照法律的規(guī)定公開和編制索引是,其法律效果和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦登記上公布的文件而未公布一樣。行政機(jī)關(guān)不能憑借這類文件作為行政決定的依據(jù),也不能以適用這類文件中的記載作為先例而援用。行政機(jī)關(guān)對(duì)未公開的文件,已將內(nèi)容通知當(dāng)事人時(shí),行政機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)通知的當(dāng)事人,不受上述不能適用的限制。豖我們可以規(guī)定行政機(jī)關(guān)在做出行為之前,應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)的規(guī)范性文件的內(nèi)容通知當(dāng)事人,并且如果發(fā)生爭(zhēng)議,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就此向復(fù)議機(jī)關(guān)或法院舉證。

三、結(jié)語

政府信息公開是保證行政主體依法行政,保障行政相對(duì)人合法權(quán)利的有力手段,而規(guī)范性文件是整個(gè)行政行為的依據(jù)和基礎(chǔ),所以也是整個(gè)政府信息公開的核心。我們期望通過《政府信息公開條例》的實(shí)施,從中發(fā)現(xiàn)問題,解決問題,促進(jìn)我們的行政部門更加依法行政、透明行政,從而推動(dòng)我國(guó)的法治建設(shè)更進(jìn)一步。