淺析公務(wù)員的抵抗權(quán)

楊佳霖 任 君

摘要:新頒布的《公務(wù)員法》有許多創(chuàng)新之處,其中第54條規(guī)定的抵抗權(quán)制度即是其顯例之一。從原《公務(wù)員法》草案規(guī)定的下級(jí)公務(wù)員“不得對(duì)抗”上級(jí)的命令,到最后頒布實(shí)施的《公務(wù)員法》第54條規(guī)定的下級(jí)對(duì)上級(jí)的決定可以有條件地說(shuō)“不”,雖然只是法律表述的變動(dòng),實(shí)質(zhì)卻蘊(yùn)涵著法治理念的變遷。其進(jìn)步是不言而喻的,這是《公務(wù)員法》的最大亮點(diǎn),具有重大的法治意義

關(guān)鍵詞:公務(wù)員;抵抗權(quán);明顯違法

中圖分類號(hào):F830.92文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)29-0210-03

新頒布的《公務(wù)員法》是我國(guó)近年來(lái)行政立法的亮點(diǎn)之一,它標(biāo)志著我國(guó)的公務(wù)員人事管理制度納入了科學(xué)化、法制化的軌道。這部法律的出臺(tái)是我國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)的一個(gè)重要里程碑,意義重大。該法中有許多創(chuàng)新之處,其中第54條規(guī)定的抵抗權(quán)制度即是其顯例之一。為了加強(qiáng)對(duì)其理解和適用,筆者擬結(jié)合實(shí)際案例,對(duì)該制度的立法意圖進(jìn)行法理分析,從而對(duì)其有效實(shí)施提出建議。

一、抵抗權(quán)制度為維護(hù)公務(wù)員合法權(quán)益提供了法律保障

抵抗權(quán),也有學(xué)者稱為抗命權(quán)。國(guó)際通說(shuō)稱為抵抗權(quán),但筆者認(rèn)為后一種稱呼更為形象。從字面分析來(lái)看,與抗命相對(duì)應(yīng)的就是服從。毫無(wú)疑問(wèn),下級(jí)服從上級(jí)是公務(wù)員的法定義務(wù),我國(guó)1994年頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》第31條第3款規(guī)定:“對(duì)抗上級(jí)的決議和命令”屬于違紀(jì)行為。但現(xiàn)實(shí)中存在著這樣的情形:如果上級(jí)的決議和命令存在錯(cuò)誤的時(shí)候,下級(jí)應(yīng)當(dāng)如何作為,是選擇服從還是抗命?任何一種法律的制定頒布都是要解決社會(huì)中存在的某些問(wèn)題的。因此筆者先從實(shí)踐案例入手,分析抵抗權(quán)制度所要解決的社會(huì)問(wèn)題。

這是發(fā)生在新《公務(wù)員法》實(shí)施前,也就是2005年的一件案例。張洪鈞曾是安徽省阜陽(yáng)市物價(jià)局局長(zhǎng),在任期間因調(diào)查并制止教育亂收費(fèi)遭到阻撓,于當(dāng)年4月初向市領(lǐng)導(dǎo)提出辭職,之后,7月被市委調(diào)入該市的供銷社任主任,他在上任第一天再次提出申請(qǐng),辭去主任一職,最終被批準(zhǔn),成為一名普通的公務(wù)員。整個(gè)事件的起因是因?yàn)槎啻谓拥嚼蠋熀蛯W(xué)生家長(zhǎng)的舉報(bào),張洪鈞對(duì)該市中小學(xué)校以建設(shè)電腦教室的名義亂收費(fèi)行為進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查,并對(duì)存在問(wèn)題的學(xué)校提出整改意見(jiàn)。但教育主管部門認(rèn)為,這樣的“干預(yù)”使得他們無(wú)法開(kāi)展正常的工作。還有部分學(xué)校校長(zhǎng)、教師還到省里上訪。因此,阜陽(yáng)市的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)采取了“和稀泥”的辦法,表面上是組織物價(jià)、教育、財(cái)政等部門進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研。實(shí)際上是隨后下達(dá)了一條讓人費(fèi)解的指令:以后物價(jià)部門進(jìn)行的專項(xiàng)檢查,必須得到上級(jí)部門的同意。這其實(shí)就是沒(méi)收了物價(jià)局的價(jià)格調(diào)查權(quán),同時(shí),物價(jià)局申請(qǐng)正常的辦公經(jīng)費(fèi)也不能及時(shí)撥發(fā),致使物價(jià)局被數(shù)度停水停電,電信局也屢次催繳費(fèi)用。因此,張洪鈞以“外部工作環(huán)境惡劣”為由提出了辭職。

國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授楊偉東在接受記者采訪時(shí)說(shuō),目前,在我國(guó)依法治國(guó)、依法行政的目標(biāo)尚未完全達(dá)成的時(shí)候,很多情況在實(shí)際上是端不上臺(tái)面的潛規(guī)則真正在起作用。下級(jí)如何對(duì)待上級(jí)的錯(cuò)誤命令?是服從還是違抗,很多情況下是一個(gè)難以兩全齊美的事情,而且在實(shí)際操作中,大多數(shù)官員不愿意冒政治風(fēng)險(xiǎn)去對(duì)抗上級(jí)。

這樣的案例還有很多,比如我們所熟知的福建省長(zhǎng)樂(lè)市財(cái)政局長(zhǎng)王凱峰也是因?yàn)榉纳霞?jí)文件違法擔(dān)保,受到了刑法的制裁。以及廣西梧州市水利局長(zhǎng)何棠因在防洪搶險(xiǎn)過(guò)程中提出了與上級(jí)不同的意見(jiàn)被停職。還有浙江巨貪楊秀珠貪污受賄案中,涉案人金建林在受審時(shí)委屈地說(shuō),自己好不容易當(dāng)了官,最后卻栽在了“絕對(duì)服從”上。從這些下級(jí)對(duì)抗上級(jí)或者服從上級(jí)的經(jīng)典案例中,可以看出,下級(jí)要對(duì)上級(jí)說(shuō)不,那是要付出相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)的。因?yàn)楣珓?wù)員在說(shuō)不之后面臨的往往的是強(qiáng)大的上級(jí),如果沒(méi)有相應(yīng)的保障和救濟(jì),那么公務(wù)員只能選擇辭職了。這一點(diǎn)在很強(qiáng)烈地提醒我們,必須要有相關(guān)的制度來(lái)保護(hù)這些人的合法權(quán)益,他們才會(huì)理直氣壯地說(shuō)不。

二、抵抗權(quán)制度的確立標(biāo)志著我國(guó)法治理念的變遷

1.抵抗權(quán)法條出臺(tái)背景

2006年1月1日起實(shí)施的《公務(wù)員法》第54條正式規(guī)定了公務(wù)員的抵抗權(quán)制度。回首看來(lái),抵抗權(quán)制度的出臺(tái),也是經(jīng)歷了一波三折。

從2000年起,我國(guó)立法機(jī)關(guān)為了規(guī)范公務(wù)員的管理,加強(qiáng)監(jiān)督,保障其合法權(quán)益,建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍,就開(kāi)始了《公務(wù)員法》的起草。終于在2004年12月25日召開(kāi)的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上正式進(jìn)入立法程序。在草案第一次審議時(shí),人事部部長(zhǎng)張柏林就《公務(wù)員法(草案)》向會(huì)議作的說(shuō)明中指出,公務(wù)員“不得對(duì)抗上級(jí)決定和命令”,否則,將被視為違反紀(jì)律的行為受到行政處分。規(guī)定一出就引發(fā)了一片指責(zé):多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,這樣的規(guī)定過(guò)于絕對(duì),雖然服從上級(jí)的命令是公務(wù)員應(yīng)該履行的義務(wù),但為了防止上級(jí)違法決議對(duì)公共利益造成損害,公務(wù)員應(yīng)當(dāng)有權(quán)提出糾正意見(jiàn);4個(gè)月之后,十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議召開(kāi),草案的二次審議報(bào)告吸收了一次審議的意見(jiàn),修改后的法條既肯定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級(jí)決定或命令,以保證政令暢通;也要求公務(wù)員要對(duì)法律負(fù)責(zé),有權(quán)對(duì)違法的上級(jí)決定說(shuō)不。就這樣,公務(wù)員抵抗權(quán)制度在經(jīng)過(guò)多次補(bǔ)充和完善之后,終于在2005年4月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò),成為《公務(wù)員法》第54條。

2.抵抗權(quán)的立法意義。從原公務(wù)員法草案規(guī)定的下級(jí)公務(wù)員“不得對(duì)抗”上級(jí)的命令到最后頒布實(shí)施的《公務(wù)員法》第54條規(guī)定的下級(jí)對(duì)上級(jí)的決定可以有條件地說(shuō)“不”,雖然只是法律表述的變動(dòng),實(shí)質(zhì)卻蘊(yùn)涵著法治理念的變遷。其進(jìn)步是不言而喻的,這是《公務(wù)員法》的最大亮點(diǎn),具有重大的法治意義。

第一,集中體現(xiàn)人大立法的程序民主。《公務(wù)員法》研究起草工作從2001年啟動(dòng),有關(guān)部門通力協(xié)作,開(kāi)展了大量的立法調(diào)研,并反復(fù)聽(tīng)取社會(huì)公眾意見(jiàn)。可以說(shuō),第54條的出臺(tái)是立法機(jī)關(guān)積極回應(yīng)并采納公眾意見(jiàn)的具體體現(xiàn),是立法程序民主的一次生動(dòng)寫照,是我國(guó)公務(wù)員制度的一大進(jìn)步。

第二,生動(dòng)展現(xiàn)公務(wù)員的決策民主。公務(wù)員制度是以“科層制”為基礎(chǔ)的,它的最大優(yōu)勢(shì)是能保持政令暢通,節(jié)約行政成本。但是,由于組織層級(jí)嚴(yán)格、權(quán)力相對(duì)集中,容易產(chǎn)生命令或決策上的失誤。我們不難理解,在多數(shù)情況下政府命令的決策者往往不能全面熟悉基層的情況,而真正熟悉或了解基層情況的公務(wù)員又未必有機(jī)會(huì)直接參與政府的決策過(guò)程。第54條從法律層面保障公務(wù)員說(shuō)“不”的權(quán)利,體現(xiàn)了對(duì)基層公務(wù)員及其工作的尊重,使得每一層級(jí)的公務(wù)員都參與到了政府決策的過(guò)程中來(lái),激發(fā)了下級(jí)公務(wù)員的主觀能動(dòng)性和責(zé)任感。因此,抵抗權(quán)制度也體現(xiàn)了公務(wù)員的決策民主。

第三,有利于提升公務(wù)員的維權(quán)意識(shí)?！豆珓?wù)員法》第54條規(guī)定,下級(jí)公務(wù)員如果放棄說(shuō)“不”的權(quán)利,“執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任”。這就是強(qiáng)化公務(wù)員的法律責(zé)任意識(shí),使公務(wù)員從以往的對(duì)命令負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的對(duì)法律負(fù)責(zé)。第54條強(qiáng)調(diào)公務(wù)員要把執(zhí)行上級(jí)的決定或者命令和承擔(dān)法律責(zé)任統(tǒng)一起來(lái),這是一種新的行政理念。它從客觀上減少了下級(jí)對(duì)上級(jí)的盲目服從,增加了上下級(jí)公務(wù)員之間在法律意義上的平等關(guān)系,即下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從是在法律意義上的服從,不服從也是在法律意義上的不服從。

第四,有利于完善對(duì)權(quán)利的監(jiān)督。公務(wù)員的權(quán)利來(lái)源于國(guó)家的賦予,其行使權(quán)利的最終目的和依據(jù)只能是忠實(shí)于社會(huì)公共利益。如果上級(jí)的命令與公共目的背道而馳,公務(wù)員仍盲目地服從和執(zhí)行,那么實(shí)際上就是損害國(guó)家利益。抵抗權(quán)就是賦予公務(wù)員對(duì)違反憲法和法律的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利和職責(zé)。對(duì)每一個(gè)公務(wù)員來(lái)說(shuō),你手中擁有權(quán)利,但你也必須為此承擔(dān)責(zé)任,這樣有利于公務(wù)員權(quán)責(zé)的統(tǒng)一,也促使公務(wù)員更好地監(jiān)督上級(jí)。

三、正確運(yùn)用和行使抵抗權(quán)是依法行政的保證

作為我國(guó)人事制度方面基本法律的《公務(wù)員法》,第54條將抵抗權(quán)的行使主體擴(kuò)大到普遍意義上的公務(wù)員群體,顯然是行政立法方面的一大突破。但我們?nèi)詰?yīng)該更多地著眼于該項(xiàng)權(quán)利適用的前提條件、權(quán)利義務(wù)、配套細(xì)則、救濟(jì)方法等方面,以便進(jìn)一步予以細(xì)化和完善。對(duì)于何謂明顯違法的決定與命令——盡管走私、刑訊逼供、做假賬、逃稅等可以比較清晰的辨認(rèn)出來(lái),但不可避免的會(huì)有一些處于明顯違法與不明顯違法的邊緣地段的決定與命令,此時(shí)怎樣分辨則還是一個(gè)有待于解決的棘手問(wèn)題。不可否認(rèn)的是,這也給公務(wù)員自身帶來(lái)了辨別的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任。在這些情形下,如何更好地確定公務(wù)員的權(quán)利界限與責(zé)任,需要深刻地分析法條,領(lǐng)會(huì)和理解其中的法理內(nèi)涵。

《公務(wù)員法》第54條的規(guī)定包含了三層基本含義:第一,下級(jí)執(zhí)行上級(jí)的決定或者命令時(shí),認(rèn)為上級(jí)有錯(cuò)誤的,可以向上級(jí)提出意見(jiàn);第二,上級(jí)如果仍然堅(jiān)持該決定或者命令時(shí),下級(jí)公務(wù)員必須執(zhí)行,執(zhí)行的后果只由上級(jí)承擔(dān)責(zé)任,下級(jí)免責(zé);第三,如果上級(jí)的決定或者命令明顯違法,下級(jí)不得執(zhí)行。如果下級(jí)執(zhí)行該決定或者命令,必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

行使抵抗權(quán)的關(guān)鍵在于如何準(zhǔn)確地判斷并認(rèn)定上級(jí)的決定是否明顯違法。從一般意義上講,明顯違法是指一個(gè)普通公民或者從業(yè)人員都可以判斷出的違法行為。具體對(duì)公務(wù)員而言就要根據(jù)一般性的常識(shí)、法律、法規(guī)以及公務(wù)員的義務(wù)、紀(jì)律來(lái)判斷出的違法行為。這種判斷可以從三個(gè)方面來(lái)理解:首先,明顯違法是客觀事實(shí),它不以公務(wù)員的主觀判斷、知識(shí)背景等為前提條件,而是上級(jí)的決定存在客觀上的明顯違法,這就要求公務(wù)員具備一定的法律知識(shí);其次,違法明顯是指法律有明文規(guī)定,具體表現(xiàn)為兩種形式:一是上級(jí)的決定將導(dǎo)致刑事犯罪;二是上級(jí)的決定嚴(yán)重違反從業(yè)規(guī)則;最后,明顯違背的“法”是指依照我國(guó)《立法法》所確定的法的范圍,主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章等。只有具備上述條件,才能構(gòu)成明顯違法事實(shí)。

那么在實(shí)際工作中,公務(wù)員如何正確行使抗抵權(quán)呢?這是一個(gè)重要的法律實(shí)踐問(wèn)題。如果公務(wù)員執(zhí)行的是上級(jí)依法作出的決定,當(dāng)然就無(wú)須行使抵抗權(quán)。但如果遇到上級(jí)超越職權(quán),隨意支配下級(jí)公務(wù)員做工作范圍之外的事務(wù),甚至違反有關(guān)法律法規(guī)或公務(wù)員紀(jì)律的,在這種情況下,處理好與上級(jí)的關(guān)系就顯得極為重要。確實(shí)有些公務(wù)員因害怕得罪領(lǐng)導(dǎo),為了保住自己的官職,唯領(lǐng)導(dǎo)是從,做出一些違紀(jì)違法的事情?，F(xiàn)實(shí)生活中這樣的例子并不少見(jiàn)。也有些公務(wù)員明知這樣做是不正確的,但又不知怎樣處理,徘徊于做與不做的兩難境地。這就要求我們的公務(wù)員在提高處理人際關(guān)系的能力的同時(shí),加強(qiáng)對(duì)法律、法規(guī)的學(xué)習(xí),善于行使法律賦予的各項(xiàng)權(quán)利,尤其是抵抗權(quán),以保護(hù)自己的合法權(quán)益和公共利益不受侵害。

正確行使公務(wù)員的抵抗權(quán),應(yīng)明確以下三點(diǎn):第一,這種抵抗權(quán)是一種法律監(jiān)督權(quán)。行政權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)為上級(jí)對(duì)下級(jí)、大權(quán)利對(duì)小權(quán)利的監(jiān)督。而下級(jí)對(duì)上級(jí)的反向監(jiān)督則呈現(xiàn)弱化狀況。公務(wù)員的抵抗權(quán)就是權(quán)力平衡監(jiān)督的集中體現(xiàn)。它通過(guò)公務(wù)員對(duì)上級(jí)做出的可能存在錯(cuò)誤的決定或者命令進(jìn)行事前監(jiān)督或事中監(jiān)督,有效地預(yù)防、減少和消除上級(jí)錯(cuò)誤的決定或者命令,是一種保障合法、防止不法的重要制約手段,實(shí)質(zhì)是一種法律監(jiān)督權(quán);第二,這種抵抗權(quán)是一種有限的權(quán)利。它不是完全的、絕對(duì)的抵抗權(quán)。公務(wù)員不能對(duì)上級(jí)的決定或者命令置之不理,更不能公然違抗。這種有限體現(xiàn)在下級(jí)對(duì)上級(jí)命令的暫緩執(zhí)行和提出意見(jiàn)兩個(gè)方面。如果其意見(jiàn)不被接受,公務(wù)員只能執(zhí)行上級(jí)的決定或者命令。如果不能準(zhǔn)確地把握抵抗權(quán)的這種有限性,就會(huì)給工作造成損失;第三,這種抵抗權(quán)的免責(zé)性。公務(wù)員一旦行使了抵抗權(quán),是否會(huì)承擔(dān)不利的法律后果呢?根據(jù)法條規(guī)定有兩點(diǎn)可以明確:首先,抵抗權(quán)既然是一種法律權(quán)利,公務(wù)員行使后,上級(jí)就不能把這種行為作為違紀(jì)來(lái)處理。其次,如果公務(wù)員提出的意見(jiàn)不被接受,事后原上級(jí)決定又被證明是為違法的,公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。

總之,公務(wù)員應(yīng)當(dāng)把對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和對(duì)憲法和法律負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來(lái),當(dāng)二者發(fā)生矛盾的時(shí)候,要毫不猶豫地站在憲法和法律一邊。公務(wù)員只有切實(shí)履行好義務(wù)和職責(zé),才能更好地發(fā)揮對(duì)不法行為的監(jiān)督制約作用,盡快實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)。