完善國有企業(yè)內(nèi)部控制的探討

趙 璐

摘要：2008年6月28日，財(cái)政部、證監(jiān)會、審計(jì)署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡稱基本規(guī)范）?；疽?guī)范自2009年7月1日起先在上市公司范圍內(nèi)施行，鼓勵(lì)非上市的其他大中型企業(yè)執(zhí)行。我國國有企業(yè)很多都是上市公司，必然將起到實(shí)施基本規(guī)范的帶頭作用，另外，要實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)，就必須要加強(qiáng)其內(nèi)部控制建設(shè)。關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；內(nèi)部控制；建議中圖分類號：F276.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ

文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）14－０022－03內(nèi)部控制是現(xiàn)代企業(yè)管理的一項(xiàng)重要手段，是企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)的重要舉措，在企業(yè)發(fā)展中具有十分重要的作用。近些年來，國內(nèi)的中航油、三九集團(tuán)等事件的發(fā)生，暴露出我國國有企業(yè)內(nèi)部控制仍存在一些重大缺陷，從而引起了政府部門的高度重視。2006年6月6日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會頒布了《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，明確提出要在國有企業(yè)內(nèi)部開展全面風(fēng)險(xiǎn)管理工作，而內(nèi)部控制正是全面風(fēng)險(xiǎn)管理的重要組成部分，是全面風(fēng)險(xiǎn)管理的主要工具和手段。一、加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部控制的必要性內(nèi)部控制作為一種有效的現(xiàn)代管理技術(shù)在企業(yè)中得到了迅速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，通過基本規(guī)范的定義可以看到，建立適當(dāng)有效的內(nèi)部控制不僅是企業(yè)科學(xué)管理的要求，也是法律的要求，更是企業(yè)為應(yīng)付所面臨的風(fēng)險(xiǎn)而權(quán)衡成本與效益最小化控制成本的選擇結(jié)果。（一）維護(hù)國有企業(yè)資產(chǎn)安全的重要保證隨著我國市場經(jīng)濟(jì)地位的確定，國家針對國有企業(yè)的整體狀況，出臺了一系列舉措：拍賣中小型國有企業(yè)重點(diǎn)扶持大中型國有企業(yè)的發(fā)展，在國有企業(yè)中引入外國資本和民營資本的入股，規(guī)范國有企業(yè)的管理體制，支持企業(yè)上市。在這一過程中，由于一些國有企業(yè)沒有完善的內(nèi)部控制制度，出現(xiàn)了一些問題，給企業(yè)和國家造成了重大的損失。所以說，在當(dāng)前國企改革的關(guān)鍵時(shí)刻，完善國企的內(nèi)部控制制度可以有效維護(hù)國有資產(chǎn)的安全，杜絕國有資產(chǎn)的流失。（二）是完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的迫切要求在建立、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，由于出現(xiàn)了大量經(jīng)濟(jì)犯罪案件，其中不少案例與單位內(nèi)部會計(jì)的監(jiān)督不力，控制和管理弱化緊密相關(guān)。中航油新加坡公司盡管制定了較為完善的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制制度，但由于管理層的肆意違反，導(dǎo)致內(nèi)部控制行同虛設(shè)。這些案件的發(fā)生與企業(yè)內(nèi)部控制及會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱有一定關(guān)系。加強(qiáng)和完善國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度，促進(jìn)完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)營管理制度化、規(guī)范化、提高重大經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性和透明度，在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，更具有重要性。（三）對建立懲治和預(yù)防腐敗體系有重要意義中央紀(jì)委五次全會和中共中央印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重點(diǎn)懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》指出，要加強(qiáng)對權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)部制約機(jī)制，對重大項(xiàng)目安排和資金的使用，須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決策，要健全國有資本投資決策和項(xiàng)目法人約束機(jī)制，實(shí)行重大投資項(xiàng)目論證制和重大投資決策失誤追究制。對出現(xiàn)重大決策失誤，未履行集體審批程序和不按規(guī)定執(zhí)行業(yè)務(wù)的部門及人員，追究相應(yīng)責(zé)任?！爸攸c(diǎn)監(jiān)管”企業(yè)的權(quán)力部門，對銷售人員要加強(qiáng)監(jiān)管。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度，可以從源頭上防治腐敗。二、國有企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀基本規(guī)范中將內(nèi)部控制分為內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制措施、信息與溝通、監(jiān)督五大部分，筆者將從這五部分分別闡述國有企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀。（一）內(nèi)部控制環(huán)境不夠健康1.法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部控制組織虛位經(jīng)過努力我國正在完成國有企業(yè)的股份制改造，從形式上也逐步建立了股份制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。但是結(jié)果法人股的最終股東基本上仍是國家股，使原廠長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)班子現(xiàn)在既是管理層，又進(jìn)入董事會，治理層與管理層沒有相對獨(dú)立，致使國有單位產(chǎn)權(quán)主體嚴(yán)重缺位、權(quán)責(zé)不清，管理層不能受到治理層有效的監(jiān)督，加強(qiáng)內(nèi)部控制的受益主體模糊。2.內(nèi)控機(jī)制不健全，執(zhí)行乏力為了確保其指令被貫徹執(zhí)行，管理層要制定各種措施和程序，一般包括授權(quán)和批準(zhǔn)、職責(zé)劃分、設(shè)計(jì)和運(yùn)用恰當(dāng)?shù)膽{證、恰當(dāng)?shù)陌踩胧?、業(yè)績評價(jià)和監(jiān)督等。為了保證控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，企業(yè)必須制定控制政策及程序，并予以執(zhí)行，管理層必須確保其辨認(rèn)并用以處理風(fēng)險(xiǎn)的行動已經(jīng)有效落實(shí)。我國企業(yè)內(nèi)部控制活動中最大的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)就是業(yè)績評價(jià)考核機(jī)制不夠健全、有效。由于沒有人去考核，而只是搞形式，走過場，其執(zhí)行效果往往很差。無論制度多么先進(jìn)、多么完備，在沒有有效考核的情況下，都很難發(fā)揮出它應(yīng)有的作用。而且，整個(gè)內(nèi)部控制的過程必須施以恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，并通過監(jiān)督活動在必要時(shí)對其加以修正。目前，我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的監(jiān)督很薄弱，管理控制的方法不夠先進(jìn)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)沒有起到應(yīng)有的作用。有些企業(yè)的內(nèi)審部門隸屬于財(cái)務(wù)部門，與財(cái)務(wù)部同屬一人領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部審計(jì)在形式上就缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。（二）風(fēng)險(xiǎn)意識差由于社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，企業(yè)間競爭越來越激烈，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不斷提高，來自于企業(yè)外部和內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)因素也越來越多，越來越復(fù)雜，如果對風(fēng)險(xiǎn)一味地采取接受的態(tài)度，不進(jìn)行事前控制，終會有無法承受的風(fēng)險(xiǎn)，將經(jīng)營推向失敗。從我國國有企業(yè)的現(xiàn)狀來看，大部分企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識并沒有提到應(yīng)有的高度，更缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。（三）控制活動不夠全面，控制力度不夠一些國有企業(yè)的各個(gè)業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)之間脫節(jié)，沒有總體的規(guī)劃，在重大問題的決策上沒有按照內(nèi)部控制的要求進(jìn)行集體決策，在沒有做嚴(yán)密的可行性分析的情況下進(jìn)行決策。而且為了完成上級考核的任務(wù)，虛增收入；所以制定的內(nèi)部控制制度也只是流于形式，沒有做到嚴(yán)格科學(xué)的管理，并且監(jiān)督人員也未能真正獨(dú)立。（四）信息流通不暢，缺乏各層級之間的溝通信息和溝通也是企業(yè)成功運(yùn)行內(nèi)部控制的關(guān)鍵所在。一個(gè)良好的信息和溝通系統(tǒng)，也能促進(jìn)企業(yè)建立良好的企業(yè)文化。有效的管理信息系統(tǒng)包括內(nèi)部信息系統(tǒng)和外部信息系統(tǒng)，通過建立內(nèi)部的管理信息系統(tǒng)，可以使企業(yè)及時(shí)掌握營運(yùn)狀況和組織中發(fā)生的各種情況，及時(shí)為企業(yè)員工提供履行職責(zé)所需的各種信息，并且通過暢通無阻的管理信息系統(tǒng)，使得企業(yè)員工與員工之間，員工與領(lǐng)導(dǎo)之間能夠隨時(shí)溝通和交流，讓企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)更多地從員工那里獲取基層的信息，更好地了解自己的員工，也使員工更好地了解領(lǐng)導(dǎo)的決策；通過建立外部的管理信息系統(tǒng)，能及時(shí)掌握企業(yè)所處的環(huán)境的變化，能有效地防范因外界的變化給企業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。我國很多國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)與員工之間的溝通渠道不暢通，領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制變成了領(lǐng)導(dǎo)說了算。出了問題以后常常是互相推卸責(zé)任，互相指責(zé)，最終不了了之，無法追究責(zé)任。（五）監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督乏力企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，需要由獨(dú)立于企業(yè)經(jīng)營管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來檢察督促，以保證企業(yè)內(nèi)部控制制度得以執(zhí)行。主要表現(xiàn)為沒有一套科學(xué)的內(nèi)部控制評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，沒有專門的專業(yè)評價(jià)機(jī)構(gòu)。政府監(jiān)督方面，大型國有企業(yè)主要靠國資委來監(jiān)督，而國資委的力量十分有限。社會監(jiān)督方面，會計(jì)師事務(wù)所雖然也對大型國有企業(yè)內(nèi)部控制進(jìn)行評估，但由于缺乏專業(yè)性和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，不能形成有效的監(jiān)督。我國的企業(yè)內(nèi)部控制研究與實(shí)踐落后于世界發(fā)達(dá)國家，我們應(yīng)采取積極措施，從根本上轉(zhuǎn)變觀念，把握機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)，才能使我國的科學(xué)化企業(yè)管理事業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展?？梢酝ㄟ^以下幾方面來完善我國國有企業(yè)內(nèi)部控制，提高國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

三、改進(jìn)和完善我國國企內(nèi)部控制的若干措施

（一）制定專門針對國有企業(yè)的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系鑒于國有企業(yè)自身在所有權(quán)和經(jīng)營目標(biāo)上的特殊性，以及多年來特殊管理體制下形成的內(nèi)控難點(diǎn)問題，如果能夠制定專門的國有企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，將對國有企業(yè)統(tǒng)一認(rèn)識、規(guī)范管理，有的放矢地建設(shè)、完善和執(zhí)行內(nèi)控制度起到十分積極的推動作用。這一標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)突破企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)的范疇，涵蓋企業(yè)管理的各方面內(nèi)容，形成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防范的框架，并與《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》的內(nèi)容相銜接，進(jìn)而從整體上加強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)部管控和監(jiān)督。同時(shí)，這一標(biāo)準(zhǔn)也要與我國的國情與國有企業(yè)的特點(diǎn)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)實(shí)用性和可操作性?？紤]到當(dāng)前國有企業(yè)發(fā)展程度不一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理觀念殘留較多，內(nèi)部控制建設(shè)的水平整體偏低的情況，如果制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，會由于缺乏實(shí)施的條件而被擱置。因此，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)合適的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，合理保證內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一些基本原則和要求，以及相應(yīng)的考核指標(biāo)和辦法，并要求企業(yè)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，以保證標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的效率和效果。

（二）規(guī)范和完善法人治理結(jié)構(gòu)在國有企業(yè)內(nèi)部完善法人治理結(jié)構(gòu)必須做到職責(zé)清晰、相互制衡，要明確董事會、監(jiān)事會和管理層的職責(zé)，使決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)各司其職，有效制衡。首先，要做到董事會成員與管理人員分開，董事長不得兼任總經(jīng)理。同時(shí)，聘任具有專業(yè)知識和管理經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任獨(dú)立董事，以加強(qiáng)對企業(yè)管理層的監(jiān)督。其次，要強(qiáng)化監(jiān)事會的獨(dú)立性，在設(shè)置上保證監(jiān)事會與董事會平行的地位，在人員構(gòu)成上也要避免受制于董事會的狀況。另外，要注意處理好企業(yè)黨組和法人治理結(jié)構(gòu)間的關(guān)系。黨組的職能主要是決策企業(yè)的方向性問題，尤其是關(guān)系到企業(yè)的政治責(zé)任和公共責(zé)任方面的問題；履行人力資源控制職能，體現(xiàn)黨管干部原則，從政治素質(zhì)和道德品質(zhì)的角度對企業(yè)管理人員進(jìn)行選聘和考核；同時(shí)，履行對企業(yè)經(jīng)營管理的部分監(jiān)察職能。企業(yè)應(yīng)制定規(guī)范的黨組決策范圍和決策程序，使黨組與董事會、監(jiān)事會、管理層權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)運(yùn)作。

（三）理順集團(tuán)與下屬企業(yè)公司間的關(guān)系目前，許多國有企業(yè)下屬企業(yè)非常多，企業(yè)組織結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，因此，首先需要國有企業(yè)理順產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，健全母子公司管理體制，合理設(shè)置管理層次。集團(tuán)公司應(yīng)通過外派高管、內(nèi)控審計(jì)、業(yè)績考核等一系列切實(shí)可行的方式加強(qiáng)對下屬企業(yè)的管理。在內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和集中化管理，加強(qiáng)集團(tuán)公司的主導(dǎo)作用，由集團(tuán)公司自上而下建立公司的內(nèi)控政策與程序，形成集團(tuán)統(tǒng)一的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)和手冊，并要求整個(gè)集團(tuán)內(nèi)的分、子公司都要照章執(zhí)行。同時(shí)，要明確集團(tuán)公司及下屬單位在內(nèi)部控制中的職責(zé)定位，建立起上下銜接的內(nèi)部控制體系。

（四）提高企業(yè)管理水平改變原有的管理習(xí)慣，采用科學(xué)的管理體系，提高決策的速度和應(yīng)對市場變化的能力。尤其在人力資源管理方面，要改變原來的行政任命的方式，提高人員錄取的透明度，廣泛采用向社會公開招聘等方式，選拔優(yōu)秀人才來承擔(dān)企業(yè)的管理工作。同時(shí)，要建立起良好的獎(jiǎng)懲機(jī)制，一方面通過設(shè)定一系列的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，可以使員工利益與企業(yè)利益相聯(lián)、與個(gè)人努力掛鉤，提高激勵(lì)的有效性，另一方面也要加強(qiáng)考核，并將考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤，做到壓力與動力相結(jié)合，這樣不但能提高員工的工作積極性，同時(shí)也能夠從根源上消除各種舞弊行為，并最終達(dá)到內(nèi)部控制的目的。