我國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

陳 銳

摘要:農(nóng)村土地問題是解決三農(nóng)問題的核心所在,而解決農(nóng)村土地問題最主要最關(guān)鍵的是提高農(nóng)村土地利用效率,這就需要最大限度地促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又必須充分考慮到國情現(xiàn)狀,考慮到耕地保護和農(nóng)村土地的社會保障職能以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能帶來的種種負面影響。在此基礎(chǔ)上,針對有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律規(guī)定,試提出自己的一些看法建議,以期對完善中國農(nóng)村土地制度有所幫助。

關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán);集體建設用地;宅基地

中圖分類號:F301.3

文獻標識碼:A

文章編號:16723198(2009)20026002お

1我國農(nóng)村土地現(xiàn)狀及流轉(zhuǎn)需要

我國在工業(yè)化的進程中,工商業(yè)的發(fā)展突飛猛進、日新月異,而農(nóng)業(yè)的發(fā)展卻相對滯后,嚴重制約其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,從而影響整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題成為現(xiàn)代化進程中最棘手、最復雜而又繞不開、必須解決的問題。而土地是發(fā)展農(nóng)業(yè)最基礎(chǔ)、最重要的資源,解決三農(nóng)問題,核心是解決農(nóng)村土地問題。

目前我國農(nóng)村土地問題的現(xiàn)狀,蘇志超教授有一經(jīng)典歸納:土地面積小,人口壓力大;權(quán)益分配不公平;利用狀況不合理。一方面,部分農(nóng)業(yè)人員進城務工之后,農(nóng)村土地出現(xiàn)了撂荒閑置的現(xiàn)象;另一方面,長期以來,我國農(nóng)村土地僅僅被作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源使用, 其具有的重要的資產(chǎn)價值卻無法發(fā)揮出來。這樣的現(xiàn)狀導致廣大農(nóng)村的農(nóng)民集體守著唯一可與城市資源相媲美的寶貴的農(nóng)地資源卻不能致富,甚至導致守護農(nóng)地就是守護貧窮這樣一種觀念。農(nóng)地對于農(nóng)業(yè)融資、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富不起到應起的作用,這意味著農(nóng)地資源的極大浪費,是發(fā)展農(nóng)業(yè)過程中必須解決的問題。

解決農(nóng)村土地問題,最核心最重要的問題是提高農(nóng)村土地利用效率。筆者認為,要提高農(nóng)村土地利用效率,農(nóng)村土地的市場化、資本化是必然選擇,這是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的出路所在。但是,這并不是一蹴而就的,需要一個長期的漸進的過程,其間必須考慮到耕地的保護、土地的社會保障職能以及如何最大程度避免土地市場化、資本化可能導致的種種負面影響。

2目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙及需要考量的因素

首先,對農(nóng)村流轉(zhuǎn)的限制,既有其歷史的原因,也有現(xiàn)實的原因。農(nóng)地由集體所有,是人民公社化運動的結(jié)果。為了保障農(nóng)村土地的集體所有,就有必要對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)進行限制,這是一個歷史的原因。

其次,農(nóng)村土地中的耕地是解決我國十幾億人口糧食問題的物質(zhì)保障,耕地的保護是當今繞不開的重要課題。中央政策一再強調(diào)堅守十八億畝耕地“紅線”不能觸碰。土地的自由交易與流轉(zhuǎn)可能導致農(nóng)地用途的改變,而減少耕地面積,危及糧食安全。目前我國糧食生產(chǎn)總量雖然很大,但人均口糧之四百余千克,還沒有達到國際公認的人均糧食500千克的過關(guān)線。 另外還需考慮大面積的嚴重災害可能引發(fā)的饑荒和新增人口的口糧問題。耕地的保護是農(nóng)村土地政策的重心所在。

再次,當前我國廣大農(nóng)村的一個現(xiàn)實是農(nóng)村土地不僅是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料,而且是廣大農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)村土地的自由交易與流轉(zhuǎn)可能導致農(nóng)民喪失土地,從而喪失基本生活保障,成為失地游民,進而威脅到社會穩(wěn)定。有學者主張,隨著社會經(jīng)濟以及城市化的發(fā)展,第二三產(chǎn)業(yè)繁榮壯大,可以大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力,增加農(nóng)民非農(nóng)收入,從而弱化農(nóng)地的社會保障功能。不可否認,農(nóng)地對于農(nóng)民的社會保障功能確需弱化,因為由農(nóng)地來承擔農(nóng)民的社會保障功能實在是城鄉(xiāng)二元體制之下,城市社會保障無法覆蓋廣大農(nóng)村的無奈之舉,農(nóng)地對農(nóng)民的社會保障也是最低保障。同時由于土地所承載的農(nóng)民社會保障功能,必須限制村土地的流轉(zhuǎn),這樣一來就限制了農(nóng)民享受農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的收益,從而把農(nóng)民群體排除在工業(yè)化、城市化的受益主體之外。這也是我國當前農(nóng)地制度的一個悖論。在經(jīng)濟總體不夠發(fā)達,城市無法容納農(nóng)村剩余勞動力,農(nóng)民獲得非農(nóng)收入艱難的現(xiàn)實情形下,如何在農(nóng)地的社會保障功能與發(fā)揮農(nóng)地的資產(chǎn)屬性以增加農(nóng)民收入之間找到一個平衡點,是構(gòu)建農(nóng)地制度,制定農(nóng)地政策法規(guī)必須考慮的問題。

最后,土地自由交易與流轉(zhuǎn)還可能導致大規(guī)模的土地兼并、加劇貧富差距、城市爆炸等負面因素,從而威脅社會穩(wěn)定。

3有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的立法評析及建議

(1)現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)限制比較寬松,除了不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途的限制之外,國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。但是實踐中,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)數(shù)量卻是非常有限的,一些地方的許多農(nóng)民外出務工,土地流轉(zhuǎn)不出去只好閑置,造成土地資源的巨大浪費。為什么放寬流轉(zhuǎn)反而流轉(zhuǎn)不起來呢?主要就在于法律限制了承包土地的用途,嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。而當前種糧不賺錢是不爭的事實,農(nóng)民能夠從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中獲得的收益十分有限,這就調(diào)動不起土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的動力。如前文所述,要協(xié)調(diào)保護耕地與促進流轉(zhuǎn)這一矛盾,必需借助公法的規(guī)定對農(nóng)村土地進行嚴格劃分,不同類型的土地的流轉(zhuǎn)采取不同程度的限制。《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、非農(nóng)用地和未利用地,而對于農(nóng)村土地來說,最主要的就是農(nóng)用地,非農(nóng)用地數(shù)量則少得多。簡單地限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的必然結(jié)果就是同時限制了占了農(nóng)村土地絕大多數(shù)的農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。筆者認為,應當對農(nóng)用地中的耕地、農(nóng)業(yè)建設用地、草地、林地、水地以及未利用土地(荒山、荒坡、荒水、荒地等非耕地)予以區(qū)別對待。因為除耕地之外,其他類型的農(nóng)用地資源數(shù)量巨大,并且這些類型的農(nóng)用地不像耕地那樣負載著糧食安全和農(nóng)民社會保障的重任,可以而且應當放開其流轉(zhuǎn)。簡而言之,筆者認為應該嚴格限制轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地僅以耕地為限,其他類型農(nóng)用地則應適度放開,放活其經(jīng)營。

(2)關(guān)于集體建設用地的流轉(zhuǎn),現(xiàn)在的問題是農(nóng)民集體作為農(nóng)村建設用地的所有者卻無權(quán)直接出讓自己的土地使用權(quán),而必須通過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲医ㄔO用地才能進入土地一級市場。這樣的規(guī)定往往導致政府以公共利益的名義征用農(nóng)民土地而實際將征用的土地用以工業(yè)或商業(yè)開發(fā)。這就涉及到農(nóng)村建設用地的收益分配問題,特別是在工業(yè)化與城市化的推動之下,集體建設用地的流轉(zhuǎn)帶來的土地增值收益十分可觀(至少是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)收益的十倍)的情形下,實際上是國家以公共利益的名義剝奪了本應該屬于農(nóng)民的收益,也體現(xiàn)了國有土地與集體土地保護的不平等性。另一方面,雖然法律禁止,但并沒有能夠徹底杜絕實踐中集體建設用地的隱形交易,由于缺乏法律法規(guī)的引導規(guī)范,導致了大量集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生,由于解決此類糾紛缺乏法律依據(jù),最后要么是農(nóng)民集體的權(quán)益被侵害而只能忍氣吞聲,要么就發(fā)展為上訪事件,造成嚴重后果。

因此,應該開放農(nóng)村建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場,在嚴格界定公益性與經(jīng)營性建設用地的前提下,對經(jīng)營性的農(nóng)村建設用地使用權(quán)在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下,允許其進入第一級市場,由用地單位與農(nóng)民集體或個人進行協(xié)商,按照市場原則通過買賣或出租的方式流轉(zhuǎn)。

(3)關(guān)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題,現(xiàn)行法律禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,同時規(guī)定了農(nóng)戶宅基地一戶一宅,農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準,從而杜絕了城市資本與農(nóng)村宅基地的結(jié)合,限制了宅基地資產(chǎn)價值的發(fā)揮,不利于農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。

多方面的調(diào)查表明,目前農(nóng)村住房的空置力比較高,全國農(nóng)戶住房的空置力在30%左右, 這意味著資源的巨大浪費。同時存在這樣的現(xiàn)象,農(nóng)民的宅基地在一些地方事實上進入了建設用地市場,一種典型的做法就是為了合作搞旅游開發(fā),農(nóng)戶投入自己的宅基地,城市商人投入資金,房屋工程完畢后城市商人獲得一部分房屋一定期限的使用權(quán)。還有的地方政府積極推進村屯兼并,在一些城市郊區(qū),土地開發(fā)商低價獲得土地以后建造房屋,將一部分房屋低價出售給集中安排的農(nóng)戶,另一部分作為商品房按市價出售。還有目前受到普遍關(guān)注的讓政府頭疼的“小產(chǎn)權(quán)房”其實就是宅基地入市流轉(zhuǎn)的一種嘗試。宅基地進入市場在現(xiàn)實生活中是客觀存在的。筆者認為農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)底線就是保護耕地和保障農(nóng)民的居住權(quán),只要不突破這兩條底線,應當適當放寬宅基地流轉(zhuǎn)的限制。耕地的保護主要通過嚴格的土地規(guī)劃和耕地用途管制來實現(xiàn)。諸如上述種種宅基地入市的嘗試,只要不與兩條底線相沖突,大可積極嘗試,法律與其做不顧現(xiàn)實的禁止,不如設置必要條款加以明確細致的規(guī)范。

有學者指出,農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是農(nóng)民從集體無償取得永久享有的財產(chǎn)權(quán)利,帶有濃重的福利色彩,若允許其轉(zhuǎn)讓,農(nóng)民便可獲得流轉(zhuǎn)的增值收益,而這種收益由于最初取得的無償性便缺乏合理的正當性,認為這是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的一個悖論,是其流轉(zhuǎn)應當受到限制的一個重要原因所在。對于這一論調(diào),筆者始難茍同。誠如許多有良知的學者指出,農(nóng)民無償取得集體宅基地使用權(quán)是一個歷史的問題,說其帶有福利性質(zhì),實在是一個沒有辦法的解釋。 歷史的問題只能用歷史的方法來解決,目前農(nóng)村的一個現(xiàn)實是農(nóng)村發(fā)展太落后,農(nóng)民太窮,增加收入太困難,而不是農(nóng)民很富裕,,以至于農(nóng)民從集體所有的宅基地當中獲得一點資產(chǎn)性的收益就會導致極大的不公平不合理。況且,集體是農(nóng)民的集體,農(nóng)民是集體的一份子,集體的財產(chǎn)最終還是必須落實到農(nóng)民個體上,否則集體所有權(quán)就被虛置了,農(nóng)民所享有的宅基地使用權(quán)這一物權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)利也受到了很大限制,使農(nóng)民能夠從中獲益十分有限。

4結(jié)語

農(nóng)村土地資源無疑是農(nóng)村乃至整個國家最重要最寶貴的資源,但其同時具有資產(chǎn)屬性,只有在流通的過程中才能發(fā)揮其巨大的資產(chǎn)價值,為三農(nóng)問題的解決、為農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的增收作出應有的貢獻。今后的農(nóng)村土地制度的立法構(gòu)建應著力于促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),在耕地保護、糧食安全、保障農(nóng)民基本生活、防止土地兼并等原則底線內(nèi)最大限度地放開放活農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。