擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,推動(dòng)政府層級(jí)管理體制改革

富吉祥

摘要近年來(lái),全國(guó)許多地方開(kāi)展了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革試點(diǎn)工作,這是我國(guó)政府管理體制特別是行政層級(jí)管理體制創(chuàng)新的一項(xiàng)重要舉措。本文從其背景、現(xiàn)實(shí)條件、存在的問(wèn)題等方面進(jìn)行了分析,并就如何進(jìn)一步完善提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞行政體制改革擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)

中圖分類號(hào):C931文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”是指通過(guò)下放省市相關(guān)部門(mén)的權(quán)力,尤其是市一級(jí)的權(quán)力,擴(kuò)大縣一級(jí)政府的管理權(quán)限,使其更加具有自主性、靈活性和創(chuàng)造性,從而推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一試點(diǎn)開(kāi)始于1992年浙江省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的13個(gè)縣(市),2002年浙江省又開(kāi)始對(duì)全省另外17個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣(市)權(quán)力下放。之后,福建、江蘇、廣東、河南、河北、湖南、湖北、吉林、山東、遼寧、江西、安徽等十幾個(gè)省都開(kāi)始了試點(diǎn)工作。從各地試點(diǎn)的情況看,這項(xiàng)改革已取得了較好的效果,有力地推動(dòng)了政府層級(jí)管理體制的改革。

1 “擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的理論背景

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”是建立在政府行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)的理論背景之中,是基于分權(quán)的一種政府財(cái)政體制改革,但又不是簡(jiǎn)單的由上級(jí)政府向下級(jí)政府放權(quán)的過(guò)程,而是涉及到行政管理中的集權(quán)與分權(quán)的基本理論。任何一個(gè)國(guó)家,將所有權(quán)力都集中在中央政府的情況在理論上不可能,在現(xiàn)實(shí)中也不存在,必須處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系,處理好各級(jí)政府的權(quán)力配置問(wèn)題。在不同時(shí)期,不同國(guó)家權(quán)力的分配有不同的形。我國(guó)的政府分權(quán)經(jīng)歷了“放”與“收”的多次反復(fù),目前已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的中央與地方的行政性分權(quán)逐步轉(zhuǎn)向以資源有效配置為目的的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)過(guò)渡,通過(guò)給予縣級(jí)政府更多的自主權(quán),來(lái)實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,特別是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較弱縣(市)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”順應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)管理層級(jí)由金字塔式組織向扁平化式結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)。扁平化組織結(jié)構(gòu)是指打破現(xiàn)有的部門(mén)界限,繞過(guò)原來(lái)的中間管理層次,直接向服務(wù)對(duì)象和組織目標(biāo)的組織。我國(guó)目前的改革趨向,是逐步弱化市一級(jí)的管理,強(qiáng)化縣級(jí)政府的職能。這種組織管理重心下移,可以改善決策環(huán)境;加快信息流通,節(jié)省管理費(fèi)用;精干組織結(jié)構(gòu),降低管理成本 ,提高工作效率等。

2 “擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的現(xiàn)實(shí)條件

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善,為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”提供了基本前提。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,資源配置的優(yōu)先權(quán)交給了市場(chǎng),企業(yè)、公民和各種社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)的功能大大增強(qiáng),隨之而來(lái)的是政府的大量行政權(quán)力被分解、被下放,這就為減少層級(jí),擴(kuò)大管理幅度,構(gòu)建少層次、大幅度的扁平化組織結(jié)構(gòu),擴(kuò)大縣級(jí)的財(cái)政和行政規(guī)模,奠定了堅(jiān)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)。

通訊技術(shù)與交通條件的改善,為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”提供了技術(shù)保障。目前,我國(guó)東部沿海地區(qū)以及大部分中西部地區(qū)的各級(jí)政府基本構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)化辦公,電子政務(wù)的發(fā)展增強(qiáng)了現(xiàn)代政府的行政管理能力,而且各省的交通發(fā)展迅速,交通技術(shù)和通訊技術(shù)高度現(xiàn)代化,為擴(kuò)大組織的控制能力提供了充分的保障。

黨政干部、社會(huì)輿論的支持,為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”提供了直接動(dòng)力。改革開(kāi)放以來(lái),公民的主體意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、開(kāi)放意識(shí)、變革與創(chuàng)新意識(shí)有了顯著的提升, 絕大多數(shù)人呼吁改革現(xiàn)有的行政區(qū)劃,廣大機(jī)關(guān)干部也表現(xiàn)出了極大的政治熱情。部分省市的改革試點(diǎn)所取得的實(shí)際成效,也更加堅(jiān)定了人們銳意改革的信心。

3 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

缺乏與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”政策相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,各省工作態(tài)勢(shì)各異。浙江于1992年開(kāi)始試點(diǎn),1997年、2002年和2006年又進(jìn)行了三次擴(kuò)大試點(diǎn);湖北有2次,吉林有3次,有的省僅停留在一般的工作部署上。因此,對(duì)工作的全面總結(jié)不夠,相關(guān)實(shí)施細(xì)則也難以統(tǒng)一。

各地放權(quán)的力度差別很大,真正放到縣級(jí)的權(quán)力有限。2002年8月,浙江省已賦予擴(kuò)權(quán)縣313項(xiàng)市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力;2003年以來(lái),湖北省下放了239項(xiàng);吉林省下放了近900項(xiàng),占省直部門(mén)權(quán)力總數(shù)的近60%。但有些權(quán)力尚沒(méi)有真正下放到縣一級(jí)政府,如中部某省2003年下放的行政管理和審批項(xiàng)目109項(xiàng)中,只有17項(xiàng)是直接下放到縣級(jí)的。各省放權(quán)的覆蓋面不同。有的是針對(duì)省內(nèi)的全部縣,有的是分類進(jìn)行,依據(jù)一定的原則選擇若干縣作為試點(diǎn)。

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”后,市、縣管理脫鉤,兩者矛盾一時(shí)難以避免。擴(kuò)權(quán)縣在行政上仍隸屬于市級(jí)管理,這就既需要維護(hù)與市里的關(guān)系,又要主動(dòng)溝通省一級(jí)部門(mén),一些應(yīng)該下放到縣級(jí)的管理審批權(quán)限沒(méi)有下放到位,仍需到市里辦理,容易產(chǎn)生矛盾;市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣的支持力度減弱,對(duì)一些已審批的項(xiàng)目,省里資金批下來(lái)了,但市里往往不愿意拿出配套資金。這種“兩個(gè)婆婆”的問(wèn)題會(huì)造成縣級(jí)行政成本增大。

省級(jí)管理部門(mén)管理難度加大。由省“直管縣”試點(diǎn)后,在省級(jí)區(qū)劃單位沒(méi)有縮小,省份沒(méi)有增多的情況下,省的管理幅度過(guò)大,造成工作人員的工作量明顯加大,省直部門(mén)有時(shí)難免認(rèn)識(shí)不到位,可能產(chǎn)生消極抵觸情緒。

擴(kuò)權(quán)縣對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的認(rèn)識(shí)不到位,有單純“爭(zhēng)權(quán)”的傾向?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”不僅是給予縣級(jí)政府較多的行政權(quán)力,而重要的是要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,轉(zhuǎn)變政府的職能,從“審批型政府”的傳統(tǒng)模式走向“公共服務(wù)型政府”。

4 進(jìn)一步完善“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的對(duì)策

解放思想,堅(jiān)定“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革思路。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及方方面面,中間層次減少,市級(jí)權(quán)力的重新分配,甚至面臨機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn),必然會(huì)遇到一些阻力。要通過(guò)廣泛深入的輿論宣傳和細(xì)致的思想政治工作,進(jìn)一步統(tǒng)一思想,保證改革的順利進(jìn)行。

進(jìn)一步加大對(duì)縣級(jí)擴(kuò)權(quán)的力度。各地?cái)U(kuò)權(quán)的方式,主要是由省級(jí)政府將原由省直部門(mén)或市直部門(mén)行使的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放給縣級(jí)政府。最早開(kāi)展這項(xiàng)工作的浙江省,已明確了“能放都放”這一總體原則,即除國(guó)家法律、法規(guī)有明文規(guī)定的外,需經(jīng)市審批和管理的改為由擴(kuò)權(quán)縣審批和管理,需經(jīng)市審核后報(bào)省審批的,由擴(kuò)權(quán)縣直接報(bào)省審批;省對(duì)擴(kuò)權(quán)縣實(shí)行項(xiàng)目直達(dá)、信息直達(dá)、資金直達(dá);對(duì)金融、電力、土地、工商、稅務(wù)等垂直部門(mén)在縣級(jí)延伸機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免,也事先征求縣級(jí)黨委的意見(jiàn)進(jìn)行充分的醞釀。

善于總結(jié),使“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”工作進(jìn)一步規(guī)范化。目前的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”僅僅是解決行政體制改革和財(cái)政體制改革的一時(shí)權(quán)宜之計(jì),應(yīng)與總體的改革聯(lián)系起來(lái),注重基層政府的職能,規(guī)范縱向政府間的轉(zhuǎn)移支付手段;構(gòu)建具有自律機(jī)制,有效運(yùn)行的基層財(cái)政體制;建立來(lái)自于上一級(jí)政府、同級(jí)人大和反映民間聲音的監(jiān)督機(jī)制;用相應(yīng)的法律明確基層政府的事權(quán),將權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一起來(lái),將擴(kuò)權(quán)與建設(shè)服務(wù)型政府結(jié)合起來(lái),促使縣級(jí)政府在行使職能過(guò)程中做到政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、黨政分開(kāi),資源配置市場(chǎng)化、社會(huì)組織自治化,防止政府的錯(cuò)位、越位和缺位,保證這項(xiàng)改革沿著正確的軌道發(fā)展。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌能力。省級(jí)政府要總攬全局,處理好局部利益與整體利益的關(guān)系,處理不同層級(jí)政府管理權(quán)力分配的關(guān)系。一方面,要根據(jù)工作需要,考慮適當(dāng)調(diào)整省直職級(jí)部門(mén)“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)的內(nèi)容,另一方面,省直部門(mén)改進(jìn)管理的方式方法,提高依法行政能力,加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè),努力建設(shè)服務(wù)型政府。

改革“市管縣”體制,實(shí)行省直管縣,市縣分設(shè)分治。即市政府只管理城市自身,除了郊區(qū)縣之外,其它縣改由省

政府直接管理。其基本的思路就是建立地方自治型公共行政體制。廢除“市管縣”體制后,縣在法律地位上將與市平行,縣將掌握縣域范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理權(quán)力,把握著地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展自主權(quán)。