政府新聞發(fā)言人與其代表權限辨析

班允鳳

摘要：政府新聞發(fā)言人作為職業(yè)工作者，是政府組織的授權代表，其權限來源于所代表組織的法定權限及組織的授權權限。作為政府“代表”的新聞發(fā)言人應該深刻理解本組織的法律權限，理解組織賦予自己的授權權限，同時正確認識自身的發(fā)言權力，并嚴格在此框架下進行新聞發(fā)布工作。

關鍵詞：新聞發(fā)言人 組織權限 職務權限 關聯(lián)權限

要研究探討新聞發(fā)言人，首先應該明確什么是新聞發(fā)言人，盡管這個問題不會有一個共識的標準答案，但我們?nèi)钥梢栽谝粋€相對基礎上進行探討。百度百科對新聞發(fā)言人定義為：“新聞發(fā)言人實際上是專門用于向公眾溝通政府的信息，有針對性地回答社會對于公共管理方面的疑問的專業(yè)人員，他們主要負責：準備新聞發(fā)布會前的材料，聯(lián)系有關部門；發(fā)布有關新聞，闡述政府的觀點立場；代表政府或部門回答記者提問；關注新聞發(fā)布后的反響效果?！边@個定義其實就是政府組織通常對新聞發(fā)言人的職務授權?！按碚虿块T回答記者提問”這一部分工作往往是最具有挑戰(zhàn)性的，也是對授權代表最具考驗性的部分。這主要是因為記者的提問有時并不在授權之內(nèi)或者不在組織已經(jīng)決策的內(nèi)容之內(nèi)，機構的新聞發(fā)言人與機構的決策者之間的區(qū)別在這里就會有明顯的區(qū)別。很多新聞發(fā)言人希望獲得更多的授權，去應對這種挑戰(zhàn)。其實任何人的代表權都是有限制的，即便是組織的最高首長也是如此。

為了理解新聞發(fā)言人，我們還要理解權力和代表權的概念。在漢字中“權”代表了權力和權利，它既是一種力量也是一種利益，其本質(zhì)是制度下的平衡和博弈。政治的平衡首先是建構在相對公認的政治尺度和制度下的，各級政府組織的法律權限決定了政府的組織權限。雖然組織間在權限上也會出現(xiàn)博弈，但在一定階段內(nèi)的法律架構下是相對穩(wěn)定的。政府新聞發(fā)言人的權限首先來源于組織權限，即其最大代表權限不可能大于組織的權限。作為政府“代表”的新聞發(fā)言人應該深刻理解本組織的法律權限，理解組織賦予自己的授權權限，同時正確認識自身的發(fā)言權力，并嚴格在此框架下進行新聞發(fā)布工作。

新聞發(fā)言人的組織法定權限

國家政治制度學者浦興祖認為：“國家的性質(zhì)也就是國體，而國家形式則包括‘政體與‘國家結構形式兩個方面。政體著重從橫向上配置國家權力，確定國家立法、行政、司法等權力及其相應機構之間的關系；國家結構形式則從縱向上配置國家權力，確定中央國家機關與地方國家機關之間的權力關系。兩者分別從縱向權力與機構關系的角度，規(guī)定‘如何行使國家權力的問題?！眹抑贫纫苑煞ㄒ?guī)的形式確定了各級組織的法律權限，而新聞發(fā)言人的實際代表權通常是由其組織權限范圍及組織授權大小所決定的。組織授權不能大于國家政治制度所賦予組織的最高權限，它是在組織權限下、根據(jù)組織職能和目標需要授予新聞發(fā)言人的代表權力。如國務院組織法規(guī)定：“國務院下設各部、各委員會分別管理各項國家行政事務。1982年的《憲法》規(guī)定：‘各部、各委員會實行部長、主任負責制。國務院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作，召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議，討論決定本部門工作的重大問題。各部、各委員會根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。”上面的表述中很重要的一句話就是“在本部門的權限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章”。所謂權限就是優(yōu)先權力，即新聞發(fā)言人有權代表組織優(yōu)先就本部門職能范圍內(nèi)的事務傳播信息、發(fā)表意見。

然而組織的法定權限有時會出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，對新聞發(fā)言人的權限形成制約。國務院組織法規(guī)定：“中華人民共和國教育部是主管教育事業(yè)和語言文字工作的國務院組成部門。它的組織權限由國家政治制度根據(jù)教育部的主要職責和職能確定?！币簿褪钦f，教育部作為教育事業(yè)的主管部門，擁有對教育事務的優(yōu)先處理權，然而有些教育事業(yè)范圍內(nèi)的事務卻涉及其他部門的交叉職責和職能問題，也就觸及到組織法律權限的矛盾和博弈。例如教育部門的房地產(chǎn)問題，就涉及國土資源部、建設部等多個部門的交叉權限，那么教育部門的新聞發(fā)言人就不能就相關問題作獨家、權威性的新聞發(fā)言，否則就有越權之虞。涉及交叉權限的問題，須由各部門協(xié)商決策，通過聯(lián)合新聞發(fā)布會的形式發(fā)布。發(fā)布會可以由一個部門牽頭（也就是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的“承辦國務院交辦的其他事項”由國務院授權），也可以上級主管部門的名義決策、發(fā)布。

還應強調(diào)的是，新聞發(fā)言人所屬組織機構的法律權限一方面決定了組織的結構、目標、文化、價值觀，決定了新聞發(fā)言人的代表權限，同時也決定了新聞發(fā)言人的認知模式和行為模式。這就要求組織的新聞發(fā)言人不能僅僅以自己的視角理解組織、理解世界，還要以組織的視角理解組織、理解世界。

新聞發(fā)言人的職務權限與外延

由于在很多機構中，新聞發(fā)言人并非由專職人員出任，因此他的實際權限通常受其在組織內(nèi)部的實際身份地位所影響。新聞發(fā)言人的職務權限大致有以下三種情況：

（一）新聞發(fā)言人由組織常務副職擔任。該人是組織相對負責人，熟悉全面工作，并能親身參與決策制定，有處置權，發(fā)言具有權威性，但對新聞傳播機制往往并不熟悉。例如，國務院組織法規(guī)定：“國務院秘書長在總理領導下，負責處理國務院的日常工作。國務院設副秘書長若干人，協(xié)助秘書長工作。國務院設立辦公廳，由秘書長領導?！痹谶@一組織框架下，國務院辦公廳通常以秘書長或副秘書長為新聞發(fā)言人。

（二）新聞發(fā)言人由組織下屬部門負責人擔任，如辦公室主任或宣傳部門的負責人。該人是相對被授權人，不熟悉全面工作，不參與決策制定或僅僅旁聽決策，沒有處置權，對于被授權的新聞事件的發(fā)言不具有權威性，但對新聞傳播機制比較熟悉，可以專業(yè)傳播人士的方式發(fā)布新聞。

（三）新聞發(fā)言人由組織中的專職人員擔任，即專職“發(fā)言人”。該人是相對被授權人，熟悉全面工作，不參與決策制定，沒有處置權，對于被授權的新聞事件的發(fā)言具有有限權威性，但對新聞傳播機制往往熟悉，能以專業(yè)傳播人士的方式發(fā)布新聞。

上述三種職務權限的新聞發(fā)言人各有利弊。按照慣例，政府部門的新聞發(fā)言人一般由該部門相當級別的官員擔任，他們掌握有全面準確的材料，可以代表本部門發(fā)布權威的信息。作為發(fā)言人，其在組織內(nèi)的職務級別往往界定了其處置突發(fā)事件的真正權限及新聞發(fā)布的權威性。

此外，發(fā)言人由于受其影響力或地位等因素影響，會出現(xiàn)代表權的權力外延，如對新聞發(fā)言的否認和收回權利。通常對新聞發(fā)言的收回或者否認須由更高層的新聞發(fā)言人或者官員來執(zhí)行。例如，香港回歸之前，關于中央政府是否在香港駐軍問題的相關新聞發(fā)布就曾被中國政府否認?；诋敃r對香港媒體宣稱中央政府不會在香港駐軍的官員職務較高，最后是由鄧小平出面加以否認。因其國家最高決策人的特殊身份，而使這種否認具有絕對權威性和徹底性。再如，美國前太平洋艦隊司令基廷曾在一次會議講演中稱，如果中國大陸攻打臺灣，美國不會武力保衛(wèi)臺灣，此言一經(jīng)披露立即引發(fā)美朝野震動。美國國務院發(fā)言人第一時間出面否認此言論代表美國政府觀點，只是基廷個人的觀點。作為新聞發(fā)布的一種特例，這種情況的出現(xiàn)可能由多種原因造成：一是最初的發(fā)言人對事件決策結果不了解；二是事件本身未曾研究和決策；三是新聞發(fā)言人未經(jīng)授權越權發(fā)言。

出現(xiàn)此類組織不同負責人或政府各部門對外傳播信息不一致的情況，除了說明政府各部門間存在權力博弈、社會多元價值觀并存外，也表明無論何種制度下的政府都有必要設立新聞發(fā)言人，以授權其代表政府而非代表個人發(fā)言。

非授權新聞發(fā)言人的代表權限

新聞發(fā)言人的實質(zhì)是組織授權的新聞發(fā)言代表人，那么實際工作中也存在非正式授權的新聞發(fā)言人。例如，一個組織的最高領導人的發(fā)言就是非正式新聞發(fā)言人的權威新聞發(fā)言，具有最高的新聞價值和權威性，這是因為其本身就是組織決策的主導者，對突發(fā)事件可以組織的名義表明態(tài)度，而無須授權，并且其發(fā)言具有不可收回的性質(zhì)。

此外，現(xiàn)實生活中還存在另外一種非授權的新聞發(fā)言人，即沒有代表權的新聞發(fā)言人。如某個組織的一般領導或工作人員的發(fā)言就屬于非正式新聞發(fā)言人的非權威新聞發(fā)言，其具有較低的新聞價值和權威性。這是因為發(fā)言人本身不是組織決策的主導者，未經(jīng)授權，不能以組織的名義對突發(fā)事件表明態(tài)度，其發(fā)言具有可否認、可收回的性質(zhì)。為了獲取“內(nèi)部消息”，新聞媒體經(jīng)常在政府組織內(nèi)培養(yǎng)自己的信息源，即在新聞報道中經(jīng)常出現(xiàn)的“消息靈通人士”，同時也會通過機構的相關責任人獲取新聞，因此在現(xiàn)實中時常出現(xiàn)組織中的工作人員超越權限發(fā)布新聞的情況。此類非授權人的越權發(fā)言，有時會造成組織信息發(fā)布自相矛盾的尷尬，甚至可能降低組織的公信力，損害組織的社會形象。因而層級復雜的機構大多通過制定相關規(guī)則，限制普通工作人員的信息外傳權力，以統(tǒng)一新聞發(fā)布渠道和口徑。

新聞發(fā)言人的關聯(lián)權限

新聞發(fā)言人的角色扮演離不開與之關聯(lián)的體系，這一體系包括內(nèi)部組織體系和外部公眾體系。發(fā)言人的主要作用就是在兩種體系之間發(fā)揮溝通和橋梁作用，使內(nèi)外體系相互了解、理解、認同，增進社會和諧。要扮演好這一角色，發(fā)言人還應享有并行使以下關聯(lián)權力。

信息的管理權。新聞發(fā)言人的信息來源于內(nèi)部體系，也來源于外部體系。體系內(nèi)部的信息上傳制度使新聞發(fā)言人具有相對于媒體的信息優(yōu)勢，而對于體系外的信息，新聞發(fā)言人又具有組織內(nèi)反應、處置權力的行政優(yōu)勢。然而，新聞發(fā)言人并非總是處于信息掌握的優(yōu)勢地位，因為組織的信息收集整理和反應體系與媒體并無二致，而且體系的紀律并不能保證內(nèi)部信息的快捷真實，下級部門對信息的延報、誤報、偽報時有發(fā)生。由于政府的信息渠道并不暢通，很多突發(fā)事件媒體常常先于政府獲知，而當媒體向政府求證時，政府無法提供權威信息和處理意見，加之由地方上報的信息不能保真，因此政府權威部門所發(fā)布的“權威信息”有時不能被媒體全部采信。這是對政府形象的最大傷害，也是對新聞發(fā)言權威性的損害。

對話、協(xié)調(diào)、溝通權。政府對事件的應急處理效率是新聞發(fā)言人形象的基礎。目前政府工作模式公式化，且各職能部門分散、孤立，既缺乏部門之間的對話與協(xié)調(diào)，更缺乏與外部公眾的對話與交流，只有在自身需要或迫于壓力時才進行形式上的信息發(fā)布。政府對事件反應遲緩，信息發(fā)布滯后，應對措施無力，危機處理效率低下等問題時有顯現(xiàn)。這在一定程度上給新聞發(fā)言人的工作造成了阻礙，也削弱了新聞發(fā)言人的公信力。因此，政府應對突發(fā)公共事件或群體事件時，有必要授權新聞發(fā)言人代表政府及時組織相關部門協(xié)同會商，授權新聞發(fā)言人代表政府與公眾展開對話。反之，如果組織內(nèi)部相互封鎖消息并限制內(nèi)外對話，那么最終新聞發(fā)言工作不會產(chǎn)生任何思想和行為上的突破。

了解組織決策過程的權利。今后，新聞發(fā)言人的作用日益體現(xiàn)在與決策相關的核心問題、突發(fā)性問題和焦點問題的表態(tài)及處理上，因而新聞發(fā)言人有必要以顧問或參謀的身份與組織決策者一起工作，幫助組織負責人收集、處置、管理信息，了解或參與決策過程。雖然在某些情形中這種變化僅僅是表面的，但是在大多數(shù)情形下它是實質(zhì)性的，它反映了新聞發(fā)言人所起的一種嶄新的、連續(xù)的、擴大的作用。（本文為江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金指導項目，項目號為：07ＳＪＤ860001）

參考文獻：

1．浦興祖：《中華人民共和國政治制度》，2005年2月第1版。

2．中國政府網(wǎng)ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／

（作者單位：淮海工學院新聞系）

編校：鄭艷