制定與實(shí)施旅游產(chǎn)業(yè)政策的必要性

趙 欣

摘要:據(jù)世界旅游組織(WTO)統(tǒng)計(jì),從1950年開(kāi)始,世界旅游活動(dòng)(國(guó)際旅游人次)以每年7.1%的速度增長(zhǎng),到2004年,國(guó)際旅游收入從21億美元增加到6 230億美元,增長(zhǎng)了297倍,發(fā)展速度居世界各產(chǎn)業(yè)之首。旅游業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)地位、經(jīng)濟(jì)作用逐步增強(qiáng),旅游業(yè)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)性和社會(huì)就業(yè)的帶動(dòng)力,以及對(duì)文化與環(huán)境的促進(jìn)作用日益顯現(xiàn)。然而,在旅游市場(chǎng)的自發(fā)運(yùn)行當(dāng)中,市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象不可避免,由此引發(fā)的旅游市場(chǎng)秩序混亂,旅游收益下降等現(xiàn)象嚴(yán)重制約了旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展。此時(shí),政府的政策調(diào)節(jié)就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞:旅游產(chǎn)業(yè);政策;必要性

中圖分類(lèi)號(hào):F592文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)26-0056-02

據(jù)世界旅游組織(WTO)的統(tǒng)計(jì),1990—2004年間世界范圍內(nèi)的國(guó)際過(guò)夜旅游者每年平均增加3.7%。國(guó)際旅游收益(包括國(guó)際運(yùn)輸)平均每年增加5.3%(截至2003年)。僅以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)作為衡量指標(biāo)來(lái)看,旅游經(jīng)濟(jì)的地位也是不容小視的。另外,世界旅行與旅游理事會(huì)(WTTC)預(yù)測(cè),2006年世界的旅游旅行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)值(總需求)預(yù)計(jì)將會(huì)達(dá)到64 772億美元,旅游旅行經(jīng)濟(jì)(直接和間接影響)將占到GDP的10.3%,并解決234 305 000個(gè)就業(yè)崗位(占總就業(yè)崗位的8.7%)。旅游業(yè)正在成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)之一。

旅游業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)在整個(gè)世界的重要性意味著它將成為任何政府都不愿意放棄的投資機(jī)會(huì)。因此,作為規(guī)律,旅游對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)越重要,公共部門(mén)的介入程度和政府為吸引對(duì)內(nèi)投資而提供的激勵(lì)也就越多。旅游經(jīng)濟(jì)的影響已被越來(lái)越多的國(guó)家和政府所重視,并為之制定了符合本國(guó)國(guó)情的旅游產(chǎn)業(yè)政策,以提升旅游業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力并促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

其次,由于政府的最高管理層需要對(duì)旅游發(fā)展的模式進(jìn)行選擇,并制定合理的公共政策,因此,旅游業(yè)越來(lái)越需要一個(gè)具有系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策體系與之相配套。

另一方面,綜合對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的研究,以旅游經(jīng)濟(jì)學(xué)中有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征為基礎(chǔ),綜合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)等多方面的論述,從理論上對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施的必要性進(jìn)行闡述,以理論指導(dǎo)實(shí)踐,以實(shí)踐驗(yàn)證理論具有重要的意義。具體如圖所示。

1. 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的市場(chǎng)失靈

宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)之一是市場(chǎng)失靈的存在。事實(shí)如此,市場(chǎng)在自發(fā)運(yùn)行過(guò)程中難以避免壟斷,而壟斷不利于市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn);市場(chǎng)中個(gè)人或企業(yè)的某些活動(dòng)會(huì)給他人帶來(lái)?yè)p失,受損一方又無(wú)法以交易的方式從肇事一方得到補(bǔ)償;市場(chǎng)不會(huì)自動(dòng)提供各人和社會(huì)所需的公共產(chǎn)品,市場(chǎng)無(wú)法避免不完全信息對(duì)交易的破壞,以及由此給個(gè)人或企業(yè)帶來(lái)的損失;宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定也是市場(chǎng)自發(fā)運(yùn)行的一個(gè)消極后果。市場(chǎng)的這些缺點(diǎn)不利于經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),而市場(chǎng)自身又無(wú)法克服這些缺陷。

在旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中,市場(chǎng)作為配置旅游資源的基礎(chǔ)性手段,通過(guò)供求機(jī)制和相應(yīng)的價(jià)格機(jī)制對(duì)促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用,但是市場(chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的,尤其是對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)這個(gè)特殊的行業(yè)來(lái)說(shuō),市場(chǎng)在促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的過(guò)程中存在著明顯的失靈現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(1)旅游業(yè)中存在的公共產(chǎn)品現(xiàn)象限制了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

在一定的政治地理范圍內(nèi),同一旅游資源具有共享性和非排他性,因此是無(wú)法阻止“免費(fèi)搭便車(chē)”現(xiàn)象出現(xiàn)的。在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中所遇到的公共產(chǎn)品問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是旅游目的地的整體形象推廣,二是旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目的地推廣和旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)(如交通、通信等)會(huì)大大增強(qiáng)旅游目的地的吸引力,使目的地獲得巨大收益,但是,個(gè)別旅游企業(yè)可以不支付任何費(fèi)用從別人的投資中獲得收益,因?yàn)檫@些公共產(chǎn)品是具有非排他性質(zhì)的。因此,市場(chǎng)機(jī)制在提供旅游地形象推廣和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品的過(guò)程中就失效了,由市場(chǎng)提供的供給量將大大小于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的最優(yōu)數(shù)量,這極大地限制了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(2)旅游業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)增加了旅游外部成本

外部效應(yīng)(Externality)亦稱(chēng)外在性、外部化或外在效應(yīng),它是與公共物品密切相關(guān)的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。當(dāng)一種經(jīng)濟(jì)交易的結(jié)果對(duì)除交易雙方之外的第三者發(fā)生了影響,而其又未參與該項(xiàng)交易的任何決策時(shí),即存在外部效應(yīng)。由此可見(jiàn),外部效應(yīng)的關(guān)鍵是相互影響而又沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償,某些個(gè)人或廠商的行為影響了他人或廠商,卻沒(méi)有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本或沒(méi)有獲得應(yīng)有的報(bào)酬。

隨著旅游業(yè)發(fā)展大眾化傾向日益明顯,旅游業(yè)的外在影響也在不斷加強(qiáng)。主要表現(xiàn)為:其一是外部經(jīng)濟(jì)性。發(fā)展旅游業(yè)可以提高目的地的知名度,增加就業(yè)崗位,推動(dòng)目的地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,恢復(fù)風(fēng)俗民情等。其二是外部不經(jīng)濟(jì)性。主要表現(xiàn)在對(duì)目的地環(huán)境和旅游形象的破壞上。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中追求利潤(rùn)的刺激,旅游企業(yè)對(duì)旅游資源的過(guò)度開(kāi)發(fā),對(duì)旅游目的地環(huán)境和文化遺產(chǎn)的破壞,削弱了旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的空間。旅游企業(yè)對(duì)旅游資源的濫用所帶來(lái)的成本很大一部分由下代人來(lái)承擔(dān),從而在本代人和下代人之間形成了代際外部成本。另外,個(gè)別旅游企業(yè)和游客對(duì)旅游目的地環(huán)境的破壞,損害了旅游目的地的整體形象和價(jià)值,其所帶來(lái)的成本由所有的旅游企業(yè)和游客承擔(dān),而造成污染和破壞的企業(yè)和游客往往不必為這種破壞負(fù)責(zé),從而在旅游企業(yè)之間、在旅游企業(yè)和游客之間形成了外部成本。

(3)旅游業(yè)中的信息不對(duì)稱(chēng)使旅游市場(chǎng)秩序混亂

旅游業(yè)的外向性決定了旅游市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)極為嚴(yán)重?，F(xiàn)代旅游是一種跨地區(qū)、跨國(guó)界的廣泛的人際交往活動(dòng),就是這種跨地區(qū)、跨國(guó)界的空間距離產(chǎn)生了信息的不對(duì)稱(chēng)。旅游業(yè)中的信息不對(duì)稱(chēng)廣泛存在于旅游目的地之間、旅游企業(yè)之間以及旅游企業(yè)和旅游者之間。這種信息的不對(duì)稱(chēng)使旅游企業(yè)之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)加劇,使旅游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂,從而破壞了目的地旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如,某些游客由于缺乏對(duì)旅游目的地的認(rèn)知,或?qū)δ康牡卮嬖谡J(rèn)知上的差異,影響了游客的選擇意向;目的地旅游企業(yè)利用信息的不對(duì)稱(chēng),以欺詐隱瞞等違法手段進(jìn)行不正當(dāng)經(jīng)營(yíng),破壞了目的地的形象;又或者某些旅游企業(yè)利用游客信息收集的困難,以次充好,故意抬高旅游產(chǎn)品價(jià)格等。總之,在目前環(huán)境下,信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象普遍存在于旅游業(yè)的各個(gè)方面。

2.旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府調(diào)節(jié)

宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的另一假設(shè)是政府有能力調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì),糾正市場(chǎng)機(jī)制的缺點(diǎn)。政府可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的客觀要求,綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以及必要的行政手段對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置,調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。通過(guò)政府的調(diào)節(jié),可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷,有效配置資源。旅游業(yè)中,政府調(diào)節(jié)主要可以表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:

第一,對(duì)于目的地整體形象的推廣和旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等屬于公共物品的,政府要擔(dān)負(fù)起一定的責(zé)任,給予必要的財(cái)政投入,同時(shí),建立相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)政府職能與企業(yè)運(yùn)作之間的關(guān)系,在投入與協(xié)調(diào)兩方面來(lái)解決旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中遇到的公共物品問(wèn)題。

第二,針對(duì)旅游業(yè)中存在的外部不經(jīng)濟(jì),為了消除或弱化旅游業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)性,減少外部成本,有必要使旅游資源或產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)明晰化。由于市場(chǎng)機(jī)制不能調(diào)節(jié)旅游業(yè)的外部性,因此,政府有必要借助市場(chǎng)以外的力量進(jìn)行干預(yù),如通過(guò)法律法規(guī)等規(guī)制措施強(qiáng)制對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)的外部不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行扼制,從而保護(hù)旅游產(chǎn)業(yè)有序、合理、良性的發(fā)展。

第三,旅游業(yè)是一個(gè)綜合性、依托性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè),旅游信息的傳遞過(guò)程較為復(fù)雜,僅靠市場(chǎng)機(jī)制難以保證旅游信息傳遞的有效性。完善旅游市場(chǎng)的信息傳遞機(jī)制,促進(jìn)旅游市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)目的地的良好形象與游客的正當(dāng)權(quán)益需要政府通過(guò)行政干預(yù)給予保障。

綜上所述,旅游業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)一個(gè)行之有效的產(chǎn)業(yè)政策扶持,在旅游經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中,政府的干預(yù)能夠減少或避免市場(chǎng)失靈對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的影響,使旅游市場(chǎng)的信息溝通更加合理與對(duì)稱(chēng),通過(guò)政府的調(diào)節(jié),資源得到了有效的配置,既保護(hù)了旅游企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益,同時(shí)也維護(hù)了整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展秩序,形成了企業(yè)、政府、消費(fèi)者三方共贏的局面。