周期性普查研究

鐘小敏

摘要:周期性普查是我國(guó)統(tǒng)計(jì)調(diào)查的方法之一,面臨著經(jīng)費(fèi)不足,普查數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問(wèn)題,為此提出了加快社會(huì)信用體系建設(shè),中央財(cái)政向基層傾斜等措施,保證周期性普查的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞:周期性普查;信用體系;方案設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào):C811文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)26-0201-02

國(guó)務(wù)院1994年42號(hào)文件規(guī)定:在我國(guó)建立起一個(gè)以周期性普查為基礎(chǔ),經(jīng)常性抽樣調(diào)查為主體,重點(diǎn)調(diào)查、科學(xué)核算為補(bǔ)充的多種方法綜合運(yùn)用的國(guó)家統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法體系。確定逢0、3、5、6分別進(jìn)行人口普查、第三產(chǎn)業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)普查,逢2、7進(jìn)行基本單位普查。2004年,決定將工業(yè)普查、第三產(chǎn)業(yè)普查和基本單位普查合并,同時(shí)將建筑業(yè)納入普查范圍,統(tǒng)一進(jìn)行,稱為經(jīng)濟(jì)普查,每5年一次,以后逢3、8進(jìn)行。這樣,10年里就有1次人口普查,2次經(jīng)濟(jì)普查和1次農(nóng)業(yè)普查,平均2—3年進(jìn)行1次。

普查是專門(mén)組織的全面調(diào)查,是有關(guān)于國(guó)情國(guó)力的重大調(diào)查。調(diào)查的范圍大,涉及面廣,參與部門(mén)多,技術(shù)要求高,所以不能經(jīng)常進(jìn)行。

一、我國(guó)周期性普查面臨的問(wèn)題

1.普查經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后,經(jīng)費(fèi)的不足嚴(yán)重的影響了普查的順利進(jìn)行,特別是貧困縣,連基本的普查經(jīng)費(fèi)都無(wú)法保障,嚴(yán)重地影響了普查人員的積極性,更增加了普查工作的難度。

2.普查數(shù)據(jù)質(zhì)量遭到質(zhì)疑

在以往進(jìn)行過(guò)的普查中,由于普查初步數(shù)據(jù)匯總的結(jié)果與實(shí)際相差太大,導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)查漏、補(bǔ)漏經(jīng)常發(fā)生,普查數(shù)據(jù)質(zhì)量面臨著信任危機(jī),局面十分尷尬。

3.普查組織模式的有效性面臨挑戰(zhàn)

我國(guó)的周期性普查主要是政府部門(mén)行為,具有明顯的行政動(dòng)員優(yōu)勢(shì),從這一點(diǎn)上看是有效的,也體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。但它的缺陷也顯現(xiàn)出來(lái):第一,各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)工作繁忙,很難顧及到普查的日常工作,更不可能及時(shí)地召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議解決問(wèn)題;第二,相關(guān)部門(mén)對(duì)普查工作重視不夠,部門(mén)之間協(xié)調(diào)難度很大;第三,周期性普查組織沒(méi)有固定的常設(shè)機(jī)構(gòu),結(jié)構(gòu)松散,影響辦事效率。這種組織模式的有效性面臨著挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)周期性普查面臨問(wèn)題的原因分析

造成周期性普查面臨如此困境的原因除了普查自身特點(diǎn)造成外,還與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中,體制不完善,方案設(shè)計(jì)不科學(xué),以及政府的支持力度不大都有著密切的聯(lián)系。

1.信用體系和信用機(jī)制沒(méi)有建立、健全,失信懲戒體系不完善

信用體系是為了維護(hù)社會(huì)信用而建立的。由于目前不夠健全,很多單位、組織的會(huì)計(jì)制度不嚴(yán)肅(“兩本賬”或不建賬),工商登記不一致(企業(yè)登記為個(gè)體戶或不進(jìn)行工商登記),經(jīng)營(yíng)者不法經(jīng)營(yíng)(偷稅、漏稅、制假販假),提供虛假統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等行為沒(méi)有在信用體系里體現(xiàn),懲戒體系無(wú)法發(fā)揮作用。這就助長(zhǎng)了他們的行為。

2.普查方案脫離實(shí)際

在歷次普查方案的設(shè)計(jì)中總出現(xiàn)一些設(shè)計(jì)缺陷,一些指標(biāo)過(guò)細(xì)、過(guò)多造成有的指標(biāo)難以采集,普查人員錯(cuò)誤理解,這對(duì)普查數(shù)據(jù)的質(zhì)量造成影響。有些方案甚至在宏觀框架上出現(xiàn)差錯(cuò),導(dǎo)致普查數(shù)據(jù)又重又漏。

3.財(cái)政投入機(jī)制造成普查財(cái)力不足

我國(guó)周期性普查經(jīng)費(fèi)是實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)。財(cái)稅體制改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政上撥,由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)管,鄉(xiāng)鎮(zhèn)普查所需的人力、物力和財(cái)力更多的需要縣級(jí)來(lái)保障,中央財(cái)政對(duì)基層的投入明顯不足,這就造成了基層統(tǒng)計(jì)力量薄弱、經(jīng)費(fèi)短缺,工作負(fù)擔(dān)過(guò)重,基層苦不堪言。由于經(jīng)費(fèi)短缺,統(tǒng)計(jì)力量薄弱和繁重的普查任務(wù)成了一對(duì)尖銳的矛盾,使得普查數(shù)據(jù)質(zhì)量無(wú)法得到保證。

4.統(tǒng)計(jì)機(jī)制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)體制很多還沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代的層層上報(bào)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度和調(diào)查方法。這種方法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下會(huì)失靈,不適應(yīng)周期性普查的需要。

三、解決周期性普查問(wèn)題的建議

1.加快社會(huì)信用體系的建設(shè)

在信貸、納稅、公平交易、提供統(tǒng)計(jì)資料、公益活動(dòng)等方面,國(guó)家應(yīng)統(tǒng)一為每位公民和企業(yè)建立客觀、公正、全面的信用記錄,制定失信的懲戒措施,由于每次的不良信用記錄都意味著要付出相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià),這會(huì)對(duì)調(diào)查對(duì)象具有相當(dāng)?shù)募s束力,從而保證了普查數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

2.中央財(cái)政向基層傾斜

《統(tǒng)計(jì)法》第十二條規(guī)定,周期性普查由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),組織統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門(mén)共同實(shí)施,所需的經(jīng)費(fèi)由中央和地方共同負(fù)擔(dān)。財(cái)稅改革后,中央財(cái)政對(duì)基層的投入太少。因此,應(yīng)在即將修改的《統(tǒng)計(jì)法》中明確,普查經(jīng)費(fèi)中央財(cái)政應(yīng)大幅度增加,向基層傾斜,納入中央財(cái)政預(yù)算,確保普查有穩(wěn)定可靠的經(jīng)費(fèi)來(lái)源,而不是在普查年度由普查實(shí)施機(jī)構(gòu)臨時(shí)向地方政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。

縣級(jí)以下政府是普查工作的具體實(shí)施者,不僅承擔(dān)繁重的工作任務(wù),還要承擔(dān)無(wú)償平調(diào)的各種負(fù)擔(dān)。為了調(diào)動(dòng)其積極性,應(yīng)建立以中央財(cái)政為主體、省市財(cái)政相配套的普查經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,最大限度的向縣區(qū)一級(jí)普查機(jī)構(gòu)傾斜,以避免基層因經(jīng)費(fèi)困難而影響普查工作的順利進(jìn)行。

3.普查方案設(shè)計(jì)要符合實(shí)際,堅(jiān)持科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合

普查方案設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞著普查目標(biāo),科學(xué)設(shè)計(jì)普查指標(biāo)體系和表式,合理制訂工作方案,力求以較小的人力、物力和財(cái)力獲取最豐富的、符合實(shí)際的普查資料。

(1)普查總體方案設(shè)計(jì)。應(yīng)根據(jù)各項(xiàng)普查的特點(diǎn)和目的,按普查對(duì)象的同質(zhì)性進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。人口普查、農(nóng)業(yè)普查方案的設(shè)計(jì)應(yīng)“以人為本”,以人的情況和人的活動(dòng)為主線,以找到人、數(shù)準(zhǔn)人、查清人的活動(dòng)為普查根本目的;經(jīng)濟(jì)普查要以摸清單位、查清單位活動(dòng)情況和活動(dòng)成果為目標(biāo),努力降低普查方案的復(fù)雜程度和實(shí)施難度。

(2)指標(biāo)設(shè)計(jì)。應(yīng)遵循“標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、簡(jiǎn)潔、方便易行”的原則。指標(biāo)的名稱要符合標(biāo)準(zhǔn),口徑要統(tǒng)一、規(guī)范,力求與財(cái)務(wù)指標(biāo)銜接,指標(biāo)數(shù)量的多少,要以滿足普查目標(biāo)為準(zhǔn),注重調(diào)查實(shí)際工作中急需的統(tǒng)計(jì)信息,不能求大求多,資料的搜集要切實(shí)可行。如以往的人口普查中,重登和漏登較嚴(yán)重,因此,有必要在以后的普查中增加一項(xiàng)居民的身份證號(hào)碼,按現(xiàn)行的管理模式,一個(gè)人只要登記了戶口,就擁有唯一的居民身份證號(hào)碼,只要與公安人口管理機(jī)構(gòu)形成數(shù)據(jù)共享機(jī)制,普查機(jī)構(gòu)就很容易找到重登和漏登的人口。又如,經(jīng)濟(jì)普查,原普查表中有“建房年份”這一調(diào)查項(xiàng)目,對(duì)繼承祖居的戶或租住戶,調(diào)查對(duì)象根本無(wú)法回答出具體建筑年份,調(diào)查員在填寫(xiě)這一項(xiàng)目時(shí)不是空白就是五花八門(mén),影響普查數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

(3)調(diào)查時(shí)間和調(diào)查方法。周期性普查的時(shí)間可考慮改在7月份進(jìn)行。因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候,正是大中專學(xué)校放假時(shí)間,可以組織大中專學(xué)生和老師參與普查工作。由于這些人的素質(zhì)高、能力強(qiáng),可以保證普查數(shù)據(jù)的質(zhì)量,也可增加他們的收入,豐富了他們的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn),達(dá)到雙贏的效果。調(diào)查方法應(yīng)當(dāng)走出傳統(tǒng)誤區(qū),對(duì)可采用非全面調(diào)查的行業(yè)、部門(mén)和群體,要更多地采用抽樣調(diào)查方法,這樣可以取得較為理想的調(diào)查結(jié)果,也能大幅度減少調(diào)查的投入,節(jié)約成本。

(4)努力提高普查組織的有效性。以往各組普查領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)都是政府分管統(tǒng)計(jì)工作的副職領(lǐng)導(dǎo),副組長(zhǎng)有辦公室(廳)副主任(副秘書(shū)長(zhǎng))、相關(guān)部門(mén)及統(tǒng)計(jì)局的主要負(fù)責(zé)人,但領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在統(tǒng)計(jì)局,普查辦公室主任由統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)或普查中心主任擔(dān)任,這種組織與搞好大型普查所需的組織力量相比差得太遠(yuǎn)。建議今后的普查辦主任由政府辦公室聯(lián)系統(tǒng)計(jì)工作的副主任(副秘書(shū)長(zhǎng))擔(dān)任,以便橫向、縱向協(xié)調(diào)、聯(lián)系,普查辦公室工作人員除普查中心工作人員外,其余從領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位抽調(diào),抽調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員必須與原單位的工作脫鉤,全身心地投入到普查工作中。由于普查由政府辦公室出面組織,這樣可以最大限度地動(dòng)員、組織和配置普查資源,發(fā)揮其組織的有效性。