集體林權(quán)改革制度之思考

王春龍

摘要:2008年6月8日,《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》的出臺,標(biāo)志著當(dāng)前我國的林業(yè)及農(nóng)地制度將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,其歷史意義堪稱繼30年前分田到戶后的“第二次革命”,其對促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收、建設(shè)生態(tài)文明、推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大的現(xiàn)實意義。但同時也存在了諸如森林危機(jī)等不良現(xiàn)象,我們不能把林權(quán)改革神化,應(yīng)當(dāng)審慎地來看待這個問題。生產(chǎn)關(guān)系的變革是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的重要推動力,但同時也是造成各種社會問題的根源,從林權(quán)改革的出臺來看,人們更容易看到的是前者,而對于后者卻有可能估計不足。因此,審慎地看待當(dāng)前林權(quán)改革的方向及實踐是相當(dāng)有必要的。

關(guān)鍵詞:林權(quán)改革;森林危機(jī);審慎;方向及實踐

新中國成立后,特別是改革開放以來,我國集體林業(yè)建設(shè)取得了較大成效,對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。集體林權(quán)制度雖經(jīng)數(shù)次變革,但產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在,制約了林業(yè)的發(fā)展。為進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力,發(fā)展現(xiàn)代林業(yè),增加農(nóng)民收入,建設(shè)生態(tài)文明,國務(wù)院于2008年6月8日發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》,標(biāo)志著當(dāng)前我國的林業(yè)及農(nóng)地制度將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,其歷史意義堪稱繼30年前分田到戶后的“第二次革命”。但同時也帶來了一系列社會問題,我們需要審慎看待林權(quán)改革,探尋更為完善的林權(quán)改革方向。

一、集體林權(quán)改革的內(nèi)容及意義

林權(quán)制度改革的核心是落實“四權(quán)”,即所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán);實現(xiàn)“三還”,即還山于民、還樹于民、還利于民,堅持五項原則,即先行試點、逐步推廣,以民為主、體現(xiàn)民意,先易后難、逐步推進(jìn),兼顧各方、合理分配,因地制宜、分類指導(dǎo)。改革的具體做法:一是明晰所有權(quán),放活經(jīng)營,確保收益;二是進(jìn)行林權(quán)登記,發(fā)(換)林權(quán)證;三是完善流轉(zhuǎn)機(jī)制,規(guī)范流轉(zhuǎn)行為;四是完善配套措施,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求,是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措,是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容,是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動力。具體來講,體現(xiàn)在以下方面:

(一)集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大創(chuàng)新和完善

中央做出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策,在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下,將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)戶,確立農(nóng)民作為林地經(jīng)營權(quán)人的主體地位,使農(nóng)民真正擁有了林地的經(jīng)營權(quán)、林木的所有權(quán)及處置權(quán)和收益權(quán),做到“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”。這是農(nóng)村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸,是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和完善,是農(nóng)村改革的又一個里程碑,必將極大地調(diào)動億萬農(nóng)民耕山致富的積極性,實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。

(二)集體林權(quán)制度改革是全面建設(shè)小康社會的重大戰(zhàn)略舉措

全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革,可以徹底解放山區(qū)的勞動力和林地生產(chǎn)力,極大地調(diào)動山區(qū)農(nóng)民開發(fā)多年沉睡的山林,促進(jìn)林木種植,林本經(jīng)濟(jì),木本糧油,竹藤花卉,森林旅游,生物質(zhì)能源以及林產(chǎn)品經(jīng)營加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展,全面提升森林經(jīng)營水平和林地產(chǎn)出率,大幅度增加農(nóng)民收入,必將對破解“三農(nóng)”難題、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面建設(shè)小康社會做出巨大貢獻(xiàn)。

(三)集體林權(quán)制度改革是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的偉大實踐

全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革,構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)體制機(jī)制,不僅可以充分釋放林業(yè)巨大的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會功能,滿足社會對林業(yè)的多種需求,而且可以有效提升我國的生態(tài)承載力,有力推動生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展。

二、不能神化集體林權(quán)改革

我國政府做出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策,決定把25億畝集體林地承包到戶,實現(xiàn)山有其主,必將極大地調(diào)動廣大農(nóng)民耕山致富的積極性,實現(xiàn)我國農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放,成為我國農(nóng)村改革的又一座新的里程碑。但是,如果我們用生態(tài)的眼光來看,用農(nóng)民權(quán)力的眼光來看,集體林權(quán)改革是不是真像想象的那樣,會成為一個既保護(hù)生態(tài)又實現(xiàn)農(nóng)民增收,既保證我國林業(yè)產(chǎn)品的供給,又為未來生態(tài)復(fù)原奠定基礎(chǔ)的美好政策呢?

(一)照搬農(nóng)業(yè)改革且一步到位,問題凸現(xiàn)

集體林權(quán)制度改革的思路來自農(nóng)村。由于農(nóng)業(yè)改革極大地釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,帶動了我國改革的進(jìn)程;政策制定者認(rèn)為也可以用同樣的方法釋放“林業(yè)生產(chǎn)力”,刺激農(nóng)民的致富能量和生態(tài)保護(hù)能量。農(nóng)村耕地制度的變革過程,經(jīng)過了30年的變革,主要分為三大步驟來進(jìn)行,并且在這三大步驟的過程中,中央和各地還進(jìn)行了無數(shù)的土地制度改革實踐,并對土地流轉(zhuǎn)等改革領(lǐng)域進(jìn)行了謹(jǐn)慎的探索,并至今仍然在試驗之中,并沒有形成相對確定的政策制度。

然而相對于耕地制度的改革而言,林權(quán)改革幾乎是一步到位,遵循了《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律對30年農(nóng)地制度的所有改革經(jīng)驗,并有相當(dāng)大尺度的突破?！兑庖姟窙Q定,在5年之內(nèi)于全國范圍內(nèi)完成林權(quán)改革,而實際上,福建、江西、遼寧等試點省份在《意見》出臺之前已基本上完成了改革,浙江、云南、河南等改革力度較大的省份也接近完成,而大部分省市的改革都將在兩三年之內(nèi)完成,換言之,林權(quán)改革實際上是要在幾年之內(nèi)完成耕地制度改革幾十年來形成的經(jīng)驗。而林權(quán)改革的另外一個引人注目的地方在于,改革的意見和方案明確鼓勵林權(quán)的二次流轉(zhuǎn),并為此鼓勵搭建市場交易平臺及政府軟件,市場化的取向是相當(dāng)明晰的,這一點,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了耕地制度改革的經(jīng)驗,在農(nóng)地制度的改革上是驚險一躍。如果說30年來農(nóng)村耕地制度的變革是一個漸進(jìn)式的改革的話,那么,當(dāng)前正在推行的林權(quán)改革,則是相對激進(jìn)的一步到位式的改革。

林權(quán)改革堅持了30年來農(nóng)村改革的基本方向,但是,卻與30年來漸進(jìn)式的農(nóng)地制度改革多有相悖之處。事實上,從已有的林權(quán)改革的試點和實踐來看,如此徹底的改革對農(nóng)村社會所造成的震動是難以估量的。林權(quán)改革同時帶來的是林業(yè)資源進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為資金和資本,從這個意義上看,林權(quán)改革所帶來的經(jīng)濟(jì)效益幾乎是必然的。而問題的關(guān)鍵還在于,從林權(quán)改革的實際操作過程來看,資源轉(zhuǎn)化為資金和資本,基本上依賴于市場機(jī)制的引入,大規(guī)模的資本進(jìn)入林業(yè)領(lǐng)域幾乎是必然的趨勢。這一點,已經(jīng)從林權(quán)改革的幾個試點省份典型如福建省的試點中看出來?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)了林權(quán)改革中初次分配的公平公正性,即均分到戶,但是同時規(guī)定落實處置權(quán),鼓勵林地和林木的二次流轉(zhuǎn),而相當(dāng)多的試點地區(qū)在初次分配中就進(jìn)行了招標(biāo)的形式,把集體林權(quán)一次性地過渡到少數(shù)人手中,由此,造成的分配不均等后果已在《意見》出臺之時即已表現(xiàn)出來。在允許甚至鼓勵二次流轉(zhuǎn)的狀況下,林權(quán)的集中幾乎無法避免,這在事實上改變了30多年來農(nóng)村社會的基本的生產(chǎn)關(guān)系,糾紛和矛盾也日益凸現(xiàn)。

(二)集體林權(quán)制改革帶來了森林危機(jī)

“還山于民,還樹于民”的林權(quán)改革,使得農(nóng)民有了自主權(quán),同時在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下也展開了大規(guī)模的“毀林種樹”運(yùn)動,從某種意義上說“毀林種樹”似乎是一對矛盾體,但因為森林的獨有特點,使得這一對矛盾體得以并存。森林與農(nóng)田是不同的,農(nóng)田從農(nóng)業(yè)誕生的那一刻起,就是功能單一的,其目的是為了某種單一作物的生產(chǎn)。為此,要把其他生物全部壓制、殺滅和拔除。而林業(yè)本來就具備多重效益,不僅具有經(jīng)濟(jì)功能,而且具有十分重要的生態(tài)功能。用農(nóng)業(yè)改革的方法去推導(dǎo)林業(yè)改革,以農(nóng)業(yè)的方式來經(jīng)營林業(yè),使林業(yè)完全“農(nóng)業(yè)化”,是用單一功能區(qū)的思維去經(jīng)營混合功能區(qū),實際上是犯了農(nóng)業(yè)病,或者說是犯了經(jīng)濟(jì)病。

1、令人擔(dān)憂的“全民種樹運(yùn)動”。近60年來,我國的森林面積似乎在擴(kuò)張,但同時,由于過度重視人工種植森林,導(dǎo)致人工純林的面積越來越多,天然森林的面積越來越少。一片森林要想有好的大樹,至少要有幾百年很少經(jīng)受人類的干預(yù),或者人類的干預(yù)不至于造成顛覆性的影響。但60年來,我國這樣的森林日益稀少,據(jù)統(tǒng)計報告顯示,我國國土上未受人類干擾的森林,只有5萬平方公里左右,是60年前的1/50左右。

造成這種結(jié)局的原因包括了政府的“為民做主”,統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓林權(quán);包括了林業(yè)集團(tuán)的集體收購、開發(fā);同時很大的作用還來自于農(nóng)民“自發(fā)替換”。當(dāng)林權(quán)到了農(nóng)民手中,他們做的第一件事,一定是把所有可能替換的天然林都替換為人工純林,低矮一點的、交通便利一點的地方,種果樹等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)林;交通不便一些的地方,種杉樹、楊樹等工業(yè)經(jīng)濟(jì)林。

人工林正在全面快速地替換天然林,嚴(yán)重影響了我國的森林質(zhì)量。無論是海南的農(nóng)民砍天然林種桉樹,還是云南的農(nóng)民砍天然林種橡膠,其結(jié)局是完全一樣的,那就是天然雜木林正在快速蛻變?yōu)榻?jīng)濟(jì)純林。某種程度上說,我國的生態(tài)惡化是砍樹造成的;從另一個層面上說,我國的生態(tài)惡化,可能恰恰是熱衷于種樹造成的。種,就意味著要對土地進(jìn)行人工干預(yù)。種,就意味著要把你認(rèn)為有用的物種強(qiáng)行安排到某個坑位中。種,就意味著為了保證你勞動的成果,得不停地壓抑其他的物種。

當(dāng)前,以培育木材為中心的森林撫育、以工業(yè)原料林為目標(biāo)的單一種植、以產(chǎn)量為導(dǎo)向的營林措施以及砍好留差的森林逆向選擇,導(dǎo)致了我國集體林區(qū)的森林不斷向人工化、單一化和低質(zhì)化方向發(fā)展。

2、西雙版納的教訓(xùn)。西雙版納堪稱我國熱帶植物王國皇冠上的明珠。不到國土0.2%的面積,卻擁有1/4的野生動物,1/5的野生植物,為生物多樣性保護(hù)的重地。西雙版納大面積種植始于20世紀(jì)60年代末植膠農(nóng)場的大規(guī)模發(fā)展。到2007年,西雙版納10個大型國有農(nóng)場有9個是植膠農(nóng)場,橡膠種植面積150萬畝。這些農(nóng)場幾乎全部是斧砍火燒熱帶雨林開墾出來的。到了90年代,隨著國際橡膠價格猛漲,橡膠產(chǎn)業(yè)呈爆炸式發(fā)展。一時間橡膠狂熱升溫,倒賣膠園,出售山林土地成為西雙版納最熱鬧的一道風(fēng)景線。普通農(nóng)民沒有能力投資就把自留山、自留地以低廉的價格賣給了膠園主。土地被炒作一空,膠園主將之全部開發(fā)為橡膠林。不法分子乘機(jī)蠶食國有林和集體林,出現(xiàn)集體毀林的惡性案件,數(shù)十年的大樹成片倒下。如今,從景洪到國境線的公路兩側(cè)全都是清一色的橡膠林。僅2000年以來,西雙版納新造橡膠林達(dá)300萬畝,全州植膠總面積從1988年的116萬畝猛增到615萬畝,其中很大一部分是新砍的熱帶原始林。這種發(fā)展勢頭所帶來的生態(tài)惡果“令人恐怖”。

大規(guī)模橡膠種植嚴(yán)重影響了西雙版納的氣候,近十年間平均溫度升高0.4℃-0.5℃,同時濕度降低。景洪市1954年霧日184天,2005年僅22天。橡膠林不僅無蓄水功能,反而需要大量吸水,每畝天然林每年可蓄水25立方米,保土4噸,而每畝橡膠林每年吸取地下水9.1立方米,并造成15噸土壤流失。許多村寨已經(jīng)遭遇地下水位降低,泉水?dāng)嗔?井水干涸。

生物多樣性的喪失更無法挽回,老百姓說“橡膠林上不飛鷹,下不走蛇”。有研究報告指出,人工橡膠純林的鳥類喪失70%以上,哺乳動物喪失80%以上。橡膠林內(nèi),沒有灌木,幾乎寸草不生,被生態(tài)學(xué)家稱作“綠色沙漠”!

三、集體林權(quán)改革制度的完善方向

林權(quán)改革要立足于森林本身的特點及其獨到的起承轉(zhuǎn)合作用,不能單單照搬農(nóng)業(yè)改革的方法。因此,本文建議從以下方面來完善集體林權(quán)改革:

(一)立足生態(tài)保護(hù),尋求林業(yè)改革自有的方式

林業(yè)不等于農(nóng)業(yè),將成功的農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制移植到林業(yè)搞林權(quán)改革未必能成功。森林與莊稼完全不同。森林是一種復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng),其自身所具備的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)三大服務(wù)功能中,最重要的無疑是生態(tài)服務(wù)與社會服務(wù)的功能。對于我國這樣一個多山地高原、森林破壞嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的國家來說,尤為如此。森林的經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能應(yīng)從屬于生態(tài)服務(wù)功能,這同農(nóng)業(yè)是大不一樣的。因此,將森林單純作為經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用對象,用經(jīng)營農(nóng)業(yè)的慣性思維來經(jīng)營森林、經(jīng)營林業(yè)是不符合森林生態(tài)規(guī)律的,也是不利于生物多樣性和生態(tài)保護(hù)的。

當(dāng)前,林權(quán)改革對生物多樣性保護(hù)和生態(tài)安全的問題幾乎未作考慮。為此,建議將集體林區(qū)天然林的保護(hù)、恢復(fù)與改善列入林權(quán)改革的工作目標(biāo)。

(二)不要輕率否定集體林和國有林制度

20世紀(jì)80年代以來,分山(林)到戶一直就沒有停止過,分山后因為濫砍濫伐而重新收歸集體的也不少見,沒有分而維持集體林體制的也有很多?，F(xiàn)在如果還有保存完好、有保護(hù)性開發(fā)價值的大片山林,一般都是集體林或國有林。另外,正是因為江西等地有集體林存在,90年代江西農(nóng)村村民自治組織基本上沒有發(fā)生負(fù)債,而湖北等地平均每個村發(fā)生了數(shù)十萬或數(shù)百萬元不等的村級債務(wù)。

隨著勞動力價格逐步上漲、城市化和國民對生態(tài)要求越來越高,很多山區(qū)都將封山育林——國有林區(qū)或生態(tài)保護(hù)區(qū),這是大趨勢。人少山多、生態(tài)脆弱的地區(qū),不是要分山(林)到戶,而是國家出錢逐步收購山(林)、轉(zhuǎn)移山(林)民,實施封山育林。

(三)國家不可將生態(tài)建設(shè)責(zé)任推給農(nóng)民

政府不要以為,分山到戶了,山林“一分就綠”了,這在絕大多數(shù)地區(qū)是不可能的。政府應(yīng)做好整體規(guī)劃,加大對生態(tài)公益林的保護(hù)力度,提高生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

林權(quán)改革本應(yīng)只針對集體商品林,但是由于木材價格攀升,將生態(tài)公益林改為商品林的呼聲日高,這是值得警惕的動向。列入保護(hù)的生態(tài)公益林,包括世界自然遺產(chǎn)地、自然保護(hù)區(qū)、國家公園、國家森林公園和風(fēng)景名勝中的森林與林木,還應(yīng)當(dāng)包括少數(shù)民族的神山、龍山等自然圣境中的森林和林木。在像橫斷山脈和西雙版納這樣的生態(tài)熱點和生物多樣性極其豐富的地區(qū),政府應(yīng)將尚存的天然林盡可能多地規(guī)劃為生態(tài)公益林。不進(jìn)行林權(quán)改革的集體生態(tài)公益林,農(nóng)民有權(quán)優(yōu)先享用其收益(如旅游和林副產(chǎn)品)。已經(jīng)規(guī)劃的生態(tài)公益林,可建立由農(nóng)民自己管護(hù)的自然保護(hù)小區(qū),國家提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),或者學(xué)習(xí)美國大自然保護(hù)協(xié)會的經(jīng)驗,進(jìn)行保護(hù)權(quán)的轉(zhuǎn)讓(即購買“森林保護(hù)權(quán)”),讓農(nóng)民從森林保護(hù)中獲得經(jīng)濟(jì)收益。

(四)林權(quán)改革要因地制宜,與農(nóng)村治理相結(jié)合,不可一刀切

很多地方的集體林是農(nóng)村治理和公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),切不要因為林改重要而否定了農(nóng)村自治和公共服務(wù)的重要。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,農(nóng)村治理和公共服務(wù)對一家一戶的小農(nóng)而言,是可持續(xù)發(fā)展的必不可少的條件。林改一定要尊重農(nóng)民自己的意愿,同時要尊重地方政府的決策權(quán),各地對林業(yè)的功能定位可能不一樣,江西、福建是要通過竹林致富人民,西北、北京的林業(yè)可能是為了生態(tài),因此,江西、福建的林改做法就完全不能指導(dǎo)北京和西北。林改不能由國家林業(yè)局直接決策和指揮,應(yīng)該由地方政府自主改革?？傊?林改不能像1982年“分田到戶”一樣,一刀切、一律化。分了就是“改革先鋒”,否則就是拖“改革后腿”。既不能用政治壓力搞改革,也不能編造神話誘導(dǎo)改革。

參考文獻(xiàn):

1、集體林權(quán)制度改革的重大意義和基本原則[N].農(nóng)民日報,2008-07-18.

2、集體林權(quán)制改革與森林危機(jī)[EB/OL].人民網(wǎng),2009-05-08.

(作者單位:內(nèi)蒙古大興安嶺興安石油公司)