論“大部制改革”的縱深策略

譚　波

摘要：“大部制改革”是我國目前行政體制改革中的制度亮點，同時也是國外市場化程度較高的國家普遍實行的政府管理模式，但是結合國情，“大部制改革”在我國向縱深進行也存在著諸多難點。針對現(xiàn)存的難點，有必要在宏觀和微觀的層面上從決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制約與協(xié)調的框架內提出相應對策，以保證“大部制改革”向縱深進行的力度和持續(xù)度。

關鍵詞：大部制改革；難點；對策

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2009)03-0018-03

一、“大部制改革”源流及現(xiàn)狀剖析

所謂“大部制”(Giant Department)改革，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。大部門制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，比如“大運輸”、“大農業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權與執(zhí)行權的分離等?！按蟛恐聘母铩弊钤缙鹪从谖鞣剑菤v數(shù)我國近代維新的各項舉措，不難發(fā)現(xiàn)中國在“西學東漸、洋為中用”的過程中，也曾對大部制有過試驗。然而由于改革過于急切，機構改革缺少事前籌劃和事后補救，缺乏對裁撤官員的安置方案。改革的效果如何還不能確定。

在國外，“大部制改革”也是近幾十年來進行的一系列的長期的摸索、探索的過程，比較成功的是日本、英國、美國、法國、德國，他們的內閣核心部門的數(shù)量一般都不超過20個，比如說美國是15個，法國15個，德國14個?！按蟛恐啤睂嵭许槙车倪@些國家都有共同的特點，那就是市場經(jīng)濟比較完善、發(fā)達，同時政府的主要職能基本覆蓋到了社會各領域，但政府不是什么都管，主要負責經(jīng)濟調節(jié)。市場監(jiān)管，社會管理和公共服務，所以核心機構數(shù)量相應較少。從國外幾十年的改革成果不難看出，“大部制改革”絕不是簡單的部門相加，關鍵是要出臺行政組織法確定好每一部門的職責權限，并且盡可能使其職責權限相互不發(fā)生沖突，這樣以來，不管大部門體制的運行有多復雜，它還是可以順利地履行好政府的職責。然后，隨著決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約和協(xié)調的機制逐漸在每一級政府內部和每一個大部門內部形成，不僅能使行政管理告別過去的職能交叉、政出多門、多頭管理所帶來的扯皮多、效率低、成本高等問題，而且使管理水平不斷向科學、民主、法治的目標邁進。

從1982年到2003年我國先后進行了五次機構改革，五次行政管理體制改革取得了重大進展：一是政府機構數(shù)量有所減少。就國務院組成部門而言，1982年改革之前最多的時候為100個，現(xiàn)在已優(yōu)化到了28個。二是機構設置趨于合理?，F(xiàn)有的政府部門大多都是按照市場經(jīng)濟要求設置的，計劃經(jīng)濟時期按照產品行業(yè)設置的工業(yè)部門大多被撤銷或者合并；政府職能發(fā)生轉變，已將經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務明確為政府主要職能。但是從實際的運行狀況來看，國務院部門之間仍然存在嚴重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務上形成“多龍治水水難治”的局面。部門數(shù)量冗雜，一些小事務都要涉及到部際交涉，多頭管理的弊端表現(xiàn)明顯。立足于前五次機構改革打下的堅實基礎，2008年3月我國設置了“大部制改革”的初步試點，構建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)保”的格局，雖然從數(shù)量上看國務院組成部門設置仍為27個(比第五次機構改革只減少了1個)，但實際已經(jīng)堅定了“大部制改革”的方向，構筑了改革的雛形。而這次改革顯然則是要通過“大部制改革”這一制度示范，使政府機構和職能調整開始由經(jīng)濟適應型目標模式向社會回應型目標模式轉變，由權力型政府定位向服務型政府定位轉變。

二、“大部制改革”中的難點分析

大部制是一項全面的機構改革，被認為是未來中國行政管理體制改革的新起點，但其不可能一夜之間把職能分散、數(shù)量眾多的部委變成兵簡政精的高效政府。有些問題只能逐步解決，同時隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的深化，也會產生許多新的問題，比如這種大部門在進行有機統(tǒng)一之后會不會導致權力的再次膨脹，如何處理好部際之間的協(xié)調，進行地方政府改革的層面如何進行具體操作，所有這些已知與未知的問題都需要通過進一步的行政管理體制改革來解決。因此，大部制改革是一個階段性與連續(xù)性相統(tǒng)一的進程，需要不斷研究新情況、解決新問題。結合我國的國情，我們認為“大部制改革”主要存在以下應該重點研究和解決的難點：

第一，大部門的組織形式問題。大部門設立后，部委的內部組織形式將發(fā)生很大變化，管理幅度變大，原有的行政首長一分管領導一司長一處長的管理層級在大部門體制下顯得過長，需要平衡管理幅度與管理層次之間的關系。在現(xiàn)有的以部—司—處為主要層級形式的模式之外，可能出現(xiàn)部—管理局—處、部—執(zhí)行局等層級形式。另外，部門權力的過分集中可能會造成人員編制成本提高問題。

第二，大部門的協(xié)調與管理機制問題。大部門之中。原來由獨立部門合并進來的內部管理局或執(zhí)行局將保持一定的相對獨立性，在這些相對獨立的管理局或執(zhí)行局之間，如何建立起協(xié)調和內部溝通的機制，也是一個非?，F(xiàn)實的問題。大部門體制下的部長如何對下轄的具有相對獨立職能的機構實施有效管理，必須得到妥善解決。大部制存在著對主管人壓力過重的弊病，主管部長要對大部所有方面的工作負責，這樣他的政治敏感力和管理能力就成為關鍵。另外，在一個大部里，往往有很多個副部長、次長等官職，如果主管部長的能力不強，或者非主管人中有人缺乏優(yōu)良的品格或組織能力方面存在缺陷，都可以使他們之間產生矛盾和沖突。在工作上互不配合，甚至互相拆臺，勢必貽誤工作。

第三，大部門決策機制與監(jiān)督機制的強化問題。我國傳統(tǒng)的政府權力配置，實際上是以執(zhí)行為核心的結構。相對來說，決策與監(jiān)督運行得非常不到位，積累少，欠賬多?？墒?，當市場經(jīng)濟帶來了利益多元化后，決策必須回應多元化利益，而多元利益下的決策與一元利益下的決策是不一樣的。公眾要參與，要博弈，要論證，要平衡，這就要求決策要上檔次，要有一套“游戲規(guī)則”來保證科學民主。大部門的框架下，專家、公眾、相關利益群體參與行政決策的途徑如何保持暢通，需要認真考慮。大部門的監(jiān)督機制問題也成為與決策和執(zhí)行分離后的另一重大問題。大部門的職能領域變大，權力與職責相應增多，如何對部門實施有效監(jiān)督，也是一個不容忽視的難點。如何把有效監(jiān)督最終落腳到法律制度上，防止把外部協(xié)調變?yōu)閮炔繀f(xié)調，把監(jiān)督架空，怎樣明確權力的邊界與底線并確保監(jiān)督的開放性、完備性等也是應予認真考慮的問題。

三、“大部制改革”向縱深進行的策略

“大部制改革”的結果與各國的政治經(jīng)濟文化傳統(tǒng)有很密切的聯(lián)系，它的制度設置還是要根據(jù)各國的實際，實事求是地根據(jù)不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段來確立。如果變動頻繁，

反而可能造成破壞和損失，大部優(yōu)越性的發(fā)揮和效果有賴于部的機構的相對穩(wěn)定和內部組織機構的健全。結合我國的國情和行政管理體制的實際需要，筆者以為，“大部制改革”如果要向縱深進行，必須同時處理好改革外因與內因的辯證關系，尋求與我國政治管理體制改革、經(jīng)濟管理體制改革以及法治建設的同構性，這就需要從宏觀和微觀雙重層面上確定應對策略。

1、“大部制改革”向縱深進行的宏觀策略

首先，在行政管理體制改革中充分貫徹科學發(fā)展觀和人本法律觀?？茖W發(fā)展觀已不僅僅是一種要求，而是應該實實在在地變成核心機構的組織形態(tài)?？茖W發(fā)展觀在行政體制改革中的具體體現(xiàn)就是人本法律觀具體到“大部制改革”中就是大部內的決策、執(zhí)行和監(jiān)督都服務于人的權利和利益，以此作為衡量行政績效的終極指標，付諸實施之后，這將成為我們構建和諧社會和法治國家的實際動力。

其次，觸及行政管理體制的內部矛盾，通過機構和職能的合理調整和權責的合理配置，對行政管理體制的內部矛盾進行理順權責關系的觸動。具體來說，可以把利益一動力機制分析工具引入“大部制改革”的研究，今天的“大部制改革”必然觸及部門利益，因此，大部制應該是超越部門利益的，不能將相關或相近職能簡單歸入一個部內即為了事。具體的制度改革涉及地方利益訴求表達制度、中央對地方的領導制度、政府間的合作制度、中央對地方的監(jiān)督制度、政府間的糾紛解決制度以及政府責任制度等等。

最后，用法制嚴格約束政府組織建設和運行，從根本上截斷過去由于只有行政命令而缺乏法制約束造成的“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的“行政怪圈”。必須用法律手段兼顧各方利益，力求實現(xiàn)國家利益、社會利益和個人利益的最大化。具體到制度構建會涉及到重大決策調查制度、專家咨詢制度、經(jīng)濟分析制度、信息公開制度、行政聽證制度、行政執(zhí)行委托制度、行政合同制度、跟蹤評估制度等。

2、“大部制改革”向縱深進行的微觀策略

著眼于“大部制改革”的難點分析，筆者以為。微觀的改革策略應該是：把職能的轉變與有機整合放在重要位置，盡可能避免以往的機構改革的重復，以提高行政效率、降低行政成本為指標，輔之以外部監(jiān)督與內部監(jiān)督的結合，適度推進改革進程?；趯ζ渌麌艺臋嗔ε渲谩嗔﹃P系以及權力運行狀況的對比，結合我國的行政管理體制現(xiàn)狀及管理需求，對我國大部門體制的改革舉措可以進行如下設置：

決策機制：應下設政策法規(guī)、計劃規(guī)劃、經(jīng)濟分析、調查信息、決策咨詢委員會等部門，其中，決策咨詢委員會一定是相對超脫的，由內外專家組成，它強調決策的宏觀思維，要解決決策的科學性問題，而不是站在部門利益或某一方面利益上決策。如果決策者不接受咨詢委員會的意見，是需要明確闡述理由的。要用制度保證決策的集思廣益。決策權應該相對集中。要把決策者的個人利益剝離出來，保證國家、社會、公共利益最大化。為了加強政府決策的整體性和一致性、科學性和可行性，減少交叉和互相掣肘，可以在大部門之上再成立部際聯(lián)席會議機構，專門負責決策之協(xié)調。同時，注重決策與執(zhí)行的分離，具體來說，有兩種方案可供選擇：第一步應該是按決策與執(zhí)行有限分開的原則進行。在保持政府部門大的框架不變的情況下，將各部門的決策與執(zhí)行職能分開，把決策職能相對集中交由精干處室承擔，把執(zhí)行職能集中由部門的直屬機構(執(zhí)法隊伍或窗口機構)承擔，兩條線運行，各負其責。在改革進行到中期階段后，就應按第二步走，即按照決策與執(zhí)行絕對分開的原則進行。我國香港特別行政區(qū)的行政系統(tǒng)中，決策與執(zhí)行就是絕對分開的。決策機構與執(zhí)行機構之間沒有領導與被領導關系，各自依法獨立地行使職權。我們可以借鑒把政府的決策職能相對集中，組建精干的政府職能部門，把執(zhí)行職能交給政府的直屬機構承擔，從而在政府內部形成“小決策、大執(zhí)行”的格局。

執(zhí)行機制：執(zhí)行與決策分離之后，就不再具有任何形式的“拍板權”，而是作為一個專門領域獲得了相對獨立地行使執(zhí)行職能的地位且對執(zhí)行負全責的職能。考慮到執(zhí)行的專業(yè)性強，執(zhí)行可以相對分散。執(zhí)行強調的應該是專業(yè)化、執(zhí)行層級的規(guī)范和執(zhí)行手段?！按蟛恐聘母铩焙?，執(zhí)行方面的權力將向議事協(xié)調機構、事業(yè)單位和基層政府轉移，因此，要把調整、整合政府的議事協(xié)調機構、事業(yè)單位改革、特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進行統(tǒng)一的考慮。因此，一定要建立起符合行政執(zhí)行特點的職位分類。職位分類是其他各項人事管理的起點和基礎。相對于行政決策而言，行政執(zhí)行專業(yè)性、程序性、機械性、事務性較強，管理范圍和對象具有確定性，其內部責任明確，工作任務也易于量化，工作標準也易于確定，因而完全可以建立起一套科學的職位分類。通過職位分類，建立內部的權責體系及相應的執(zhí)行責任感，從而為執(zhí)行類公務員的錄用、晉升和培訓提供科學的依據(jù)，為考核提供客觀標準，為克服官僚主義創(chuàng)造條件，為實現(xiàn)合理的職級工資制度奠定基礎。應該指出的是，主動型行政執(zhí)行大都以隊伍建制，在職位分類時，應結合其特點，建立相應職組、職系。執(zhí)法隊伍的規(guī)模與人員應當與其擔負的職能相匹配，盡可能做到規(guī)模適度。由于作為一個單一制國家，國家大、人口多，社會和經(jīng)濟發(fā)展不平衡，市場尚未成熟，改革的任務很重；應對經(jīng)濟全球化趨勢，對政府對外經(jīng)濟關系提出了更高的要求；基于歷史原因，社會自治能力弱、水平低，許多在西方國家可以由社會自治或市場調節(jié)的事，在我國仍需由政府承擔。這些情況的存在，不可能過分強調壓縮政府規(guī)模尤其是執(zhí)法隊伍規(guī)模，而應該在科學劃分、配置各級政府和政府部門的職能與權限的基礎上，合理設置執(zhí)行機構，核定有執(zhí)行資格的人員編制，實現(xiàn)執(zhí)行機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變。

監(jiān)督機制：在原有的三權格局之中，監(jiān)督權相對較弱，因此，如果要保證行政的效益，使得行政權運作過程中所產生的爭議漸少，就有必要首先從行政監(jiān)督權的強化人手。這種監(jiān)督更多地側重于決策要不要調整、協(xié)調性怎樣、執(zhí)行評估等績效監(jiān)督，當然也要對決策、執(zhí)行中的合法與否進行監(jiān)督。改革后的政府各部門既然是在“大部”框架下的綜合職能部門，部門首長應對部門各機構、各公務員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔政治責任、行政責任。具體來說，要建立起符合各類行政權力特點的績效評估制度?？茖W的績效評估是人事管理的關鍵。結合2007年6月1日起施行的《行政公務員處分條例》，全面推進以行政首長為重點的行政同責制，切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究。按照“誰審批、誰負責”的原則制訂內部行政責任追究辦法，明確規(guī)定追究什么、追究誰、誰來追究、如何追究等內容，使責任追究制能真正落實到直接部門、直接人，制訂出責任人過錯過失行為的具體追究辦法。至于執(zhí)行機構，其承擔政策執(zhí)行和服務提供的職能，其業(yè)務范圍明確、單一且具有程式化特點，這就為明確管理目標和強化責任機制奠定了基礎。在明確管理目標的基礎上，執(zhí)行機構負責人對運營狀況承擔個人責任。并且，結合2006年起施行的《中華人民共和國公務員法》第54條的規(guī)定，對正確行使“抗命權”的公務員不追究責任，但由于執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中的過錯導致相對人利益或社會公益受損的情況除外。

總體來說，上述的這種職責劃分和運行機制，是有彈性的，強調互動，強調行政權力系統(tǒng)內決策、執(zhí)行與監(jiān)督的互相制約與協(xié)調。比如執(zhí)行可制約決策，一是反饋執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的決策問題，促使決策部門適時對決策進行調整；二是如果決策不科學，決策目標定得太高，缺乏手段落實，執(zhí)行者在與決策者簽署決策——執(zhí)行合同時就可以討價還價(執(zhí)行者與決策者就執(zhí)行政策方面簽署合同在英國、新西蘭等國就經(jīng)?？梢?，甚至執(zhí)行者可以選擇不簽合同，以推動決策的科學、有效。而決策對執(zhí)行的制約更是以其意志的貫徹表現(xiàn)得更為明顯。而作為監(jiān)督權能，自然更應該起到協(xié)調、制約之功效。以使決策與執(zhí)行這兩種直接關乎行政相對方利益的權能都能規(guī)范、高效行使。制約是手段，三種權能在行政權運作機制的大系統(tǒng)中實現(xiàn)協(xié)調，進而帶給公眾和社會以實際利益與和諧才是目標，最終達到通過行政體制的改革促進政治民主化、經(jīng)濟市場化與社會法治化、和諧化的目的。

責任編輯：張亞茹