我國跨境資金流動(dòng)外匯管理政策盲點(diǎn)問題研究

李亞新

摘要：本文從強(qiáng)化跨境資金流動(dòng)監(jiān)管的角度，論述了外匯管理政策盲點(diǎn)存在的必然性，具體從離岸賬戶、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、短期外債展期、境內(nèi)留置利潤、境內(nèi)外幣卡和組合類貿(mào)易融資產(chǎn)品等六個(gè)方面對(duì)外匯管理政策盲點(diǎn)問題進(jìn)行了剖析，最后從完善制度建設(shè)等角度提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：跨境資金；外匯管理政策盲點(diǎn)

Abstract：This paper states the inevitability of the management absence and discusses the management absence in six fields including offshore account，re-exports，extension of short-term foreign debt，retained profits，foreign currency cards and combination of trade financing products.Finally，this paper makes suggestions in promoting the management system，etc.

Key Words：cross-border capital flow，management absence in foreign exchange

中圖分類號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-2265（2009）05-0007-05

所謂外匯管理政策盲點(diǎn)，是指沒有被外匯管理政策所覆蓋或者政策調(diào)整滯后導(dǎo)致外匯監(jiān)管缺位的外匯業(yè)務(wù)，即外匯管理政策的空白點(diǎn)。對(duì)有政策規(guī)定但落實(shí)不到位而導(dǎo)致監(jiān)管缺位的，不是本文所指的“政策盲點(diǎn)”。由于沒有納入監(jiān)管視野，外匯管理政策盲點(diǎn)極易滋生各種風(fēng)險(xiǎn)。因此，及時(shí)消除外匯管理政策盲點(diǎn)是改進(jìn)和加強(qiáng)外匯管理的重要內(nèi)容之一。

當(dāng)前，國際經(jīng)濟(jì)金融形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，外匯管理模式逐步轉(zhuǎn)變，國際收支的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)深刻變化，跨境資金流動(dòng)中的外匯管理政策盲點(diǎn)問題日益突出。為切實(shí)提高外匯管理的有效性，本文從強(qiáng)化跨境資金流動(dòng)監(jiān)管的角度，對(duì)外匯管理政策盲點(diǎn)問題進(jìn)行了研究。

一、新形勢下外匯管理政策盲點(diǎn)產(chǎn)生的必然性

（一）外匯管理政策滯后于形勢變化，形成滯后型政策盲點(diǎn)

近年來，我國涉外經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，跨境資金流動(dòng)的規(guī)模和渠道不斷增加。而與此相比，外匯管理政策調(diào)整完善相對(duì)滯后，導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)沒有被外匯管理政策覆蓋，形成管理空白。一是跨境資金流動(dòng)規(guī)模快速膨脹增加了外匯管理難度。以山東省為例，2000年全省跨境外匯收支總額為217億美元，到2008年規(guī)模擴(kuò)大到1746億美元，順差由2000年的63.8億美元擴(kuò)大到2008年的391.4億美元，年均增長率超過20%。同時(shí)，涉匯交易主體日益多元化，由原來單一的外匯指定銀行和進(jìn)出口企業(yè)擴(kuò)展到目前的中資和外資銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人等多主體并存的格局。涉外經(jīng)濟(jì)規(guī)模和涉匯交易主體的發(fā)展拓寬了跨境資金流動(dòng)的渠道，增加了外匯管理的難度。二是外匯管理政策調(diào)整難以跟上國際經(jīng)濟(jì)金融形勢的快速變化。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，世界經(jīng)濟(jì)形勢變化具有突發(fā)性強(qiáng)的特點(diǎn)，導(dǎo)致政策調(diào)整難以及時(shí)跟進(jìn)，必然出現(xiàn)政策盲點(diǎn)。三是政策出臺(tái)的時(shí)間差導(dǎo)致“技術(shù)性盲點(diǎn)”。新政策的制定出臺(tái)有一個(gè)考察論證和通過實(shí)踐檢驗(yàn)不斷完善的過程。從發(fā)現(xiàn)政策漏洞到堵塞漏洞需要一定的時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)，部分領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)“技術(shù)性盲點(diǎn)”。

（二）改革的路徑依賴性使政策視野不能及時(shí)轉(zhuǎn)變，形成偏離型政策盲點(diǎn)

我國外匯管理體制改革具有較強(qiáng)的路徑依賴性。近年來，為應(yīng)對(duì)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢變化，我國外匯管理目標(biāo)已開始由原來的“寬進(jìn)嚴(yán)出”向“均衡管理”、由事前管理向事后管理、由“行為監(jiān)管”向“主體監(jiān)管”等轉(zhuǎn)變。在這一過程中，路徑依賴往往推動(dòng)著政策設(shè)計(jì)遵循原來的軌道向前推進(jìn)，從而使政策視野出現(xiàn)短時(shí)的目標(biāo)偏離，在實(shí)踐中表現(xiàn)為政策制定的前瞻性和預(yù)見性不足。

（三）政策銜接不到位導(dǎo)致政策不縝密，形成疏漏型政策盲點(diǎn)

我國外匯管理體制正處于新舊政策交替并存的時(shí)期，難免出現(xiàn)因新舊政策交替銜接不及時(shí)或不到位而導(dǎo)致的政策盲點(diǎn)。目前，《外匯管理?xiàng)l例》搭建了新形勢下外匯管理的整體架構(gòu)，但配套政策沒有及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致管理總體思路與具體操作模式不匹配。同時(shí)，在目前資本項(xiàng)目管制、經(jīng)常項(xiàng)目放開的政策框架內(nèi)，對(duì)同一市場主體的不同項(xiàng)目交易適用不同的政策規(guī)定，在交叉領(lǐng)域必然出現(xiàn)政策盲點(diǎn)。此外，由于政策的制訂和實(shí)施需要綜合評(píng)估和權(quán)衡管理的成本和收益，以盡可能少的成本取得盡可能大的收益，由此可能形成部分外匯政策盲點(diǎn)。

（四）金融創(chuàng)新突破政策限制，形成規(guī)避型政策盲點(diǎn)

外匯管理政策與異常資金流動(dòng)的實(shí)施者始終處于監(jiān)管與規(guī)避監(jiān)管的動(dòng)態(tài)博弈中，異?？缇迟Y金流動(dòng)具有突破政策限制的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。此外，近年來金融創(chuàng)新步伐明顯加快，外匯新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品，特別是交叉性業(yè)務(wù)和相互滲透性業(yè)務(wù)日益增多，許多業(yè)務(wù)必然突破現(xiàn)有外匯管理政策的限制，從而形成政策盲點(diǎn)。

二、新形勢下我國外匯管理政策盲點(diǎn)的主要表現(xiàn)

（一）離岸賬戶外匯管理中的政策盲點(diǎn)

1. 業(yè)務(wù)基本情況。隨著境外投資和返程投資規(guī)模的不斷擴(kuò)張，離岸賬戶業(yè)務(wù)得到快速發(fā)展。大量中資企業(yè)在境外成立離岸公司，并通過離岸賬戶對(duì)關(guān)聯(lián)公司間的資金進(jìn)行運(yùn)作。以青島市為例，2006年末全市離岸賬戶開戶數(shù)達(dá)506戶；2008年一季度末，開戶數(shù)達(dá)到970戶，增長勢頭迅猛。

2. 基本管理模式。目前，我國對(duì)離岸銀行業(yè)務(wù)包括離岸賬戶的管理實(shí)行分類管理，中資銀行和外資銀行在監(jiān)管中有所區(qū)別。

一是市場準(zhǔn)入方面有差別。經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度。目前，獲批準(zhǔn)的中資銀行較少，且有嚴(yán)格的地域限制。而外資銀行經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)沒有準(zhǔn)入限制，只要有營業(yè)執(zhí)照和金融業(yè)務(wù)許可證就可以經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)，且任何分行都可經(jīng)營，沒有地域限制。

二是管理模式方面有差別。中資銀行離岸業(yè)務(wù)和在岸業(yè)務(wù)實(shí)行嚴(yán)格分離管理，即中資銀行必須設(shè)立獨(dú)立的離岸銀行業(yè)務(wù)部，并開立單獨(dú)的離岸賬戶，離岸賬戶和在岸賬戶之間的頭寸調(diào)撥受到嚴(yán)格控制。外資銀行經(jīng)營非居民法人和個(gè)人的離岸業(yè)務(wù)，則實(shí)行內(nèi)外混合型管理模式，即離岸業(yè)務(wù)和在岸業(yè)務(wù)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、記賬管理、資金運(yùn)作等方面均為一體，現(xiàn)行法規(guī)沒有對(duì)其作出明確的準(zhǔn)入核準(zhǔn)要求。

三是業(yè)務(wù)種類方面有差別。中資銀行離岸業(yè)務(wù)資金必須來源于非居民且吸收資金必須用于非居民，實(shí)行“兩頭在外”管理。而對(duì)外資銀行的在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)沒有實(shí)行分開監(jiān)管政策，沒有針對(duì)離岸業(yè)務(wù)品種的特別規(guī)定，外資銀行可以辦理對(duì)中資銀行禁止辦理的業(yè)務(wù)，如現(xiàn)鈔業(yè)務(wù)等。

3. 離岸賬戶業(yè)務(wù)管理的政策盲點(diǎn)分析。

一是在離岸銀行業(yè)務(wù)準(zhǔn)入方面，存在標(biāo)準(zhǔn)過于寬松和外資銀行游離于監(jiān)管視線之外的問題。《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》及實(shí)施細(xì)則均沒有對(duì)銀行經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)有營運(yùn)資金的要求，也沒有對(duì)離岸資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行限制，同時(shí)沒有將外資銀行納入統(tǒng)一監(jiān)管體系。

二是對(duì)離岸賬戶的資金匯入和匯出基本沒有政策限制。目前，離岸賬戶與境外賬戶，以及與離岸賬戶之間的資金劃轉(zhuǎn)暢通無阻。同時(shí)，離岸賬戶向在岸賬戶的外匯資金劃轉(zhuǎn)屬于境內(nèi)外匯資金劃轉(zhuǎn)，由于資金未跨境，所以不納入外匯局監(jiān)管范圍內(nèi)。離岸資金轉(zhuǎn)在岸僅需做國際收支申報(bào)，而目前離岸和在岸賬戶之間資金劃轉(zhuǎn)的國際收支申報(bào)政策尚未理順，大量業(yè)務(wù)發(fā)生但不進(jìn)行國際收支申報(bào)。通過“境外賬戶—離岸賬戶—在岸賬戶”的劃轉(zhuǎn)，資金可以在流入境內(nèi)的同時(shí)而不在外匯監(jiān)測體系中留下任何痕跡。

三是對(duì)離岸賬戶與在岸賬戶資金劃轉(zhuǎn)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測存在政策盲點(diǎn)。2006年新版國際收支系統(tǒng)推廣期間，由于新版系統(tǒng)對(duì)離岸和在岸賬戶劃轉(zhuǎn)有特殊的統(tǒng)計(jì)板塊，外匯局規(guī)定離岸賬戶與在岸賬戶間的外匯資金流動(dòng)無需進(jìn)行國際收支申報(bào)。但此后，許多銀行仍沿用舊版系統(tǒng)，而舊系統(tǒng)中并無離岸與在岸賬戶的資金劃轉(zhuǎn)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測功能。離岸與在岸賬戶的資金劃轉(zhuǎn)成為管理政策的空白。目前，從離岸賬戶收匯的境內(nèi)企業(yè)即使不做國際收支申報(bào)，同樣可以通過補(bǔ)錄入完成核銷。在離岸和在岸之間劃轉(zhuǎn)的外匯資金業(yè)務(wù)中，國際收支申報(bào)形同虛設(shè)。

（二）轉(zhuǎn)口貿(mào)易外匯管理中的政策盲點(diǎn)

1. 業(yè)務(wù)基本情況。近年來，隨著國際大宗商品價(jià)格的大幅波動(dòng)，轉(zhuǎn)口貿(mào)易規(guī)模迅速增大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年，山東省轉(zhuǎn)口貿(mào)易收入達(dá)23.02億美元，同比增長31.4%；支出7.58億，同比增長36.5%。

2. 基本管理模式。當(dāng)前，對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的外匯管理以匯流監(jiān)管為主線，圍繞進(jìn)口付匯環(huán)節(jié)進(jìn)行。轉(zhuǎn)口貿(mào)易管理的基本做法是：企業(yè)憑合同、發(fā)票等商業(yè)單據(jù)對(duì)外付匯；企業(yè)出口收匯不進(jìn)入核查賬戶，可直接結(jié)匯；收付匯都完成后，企業(yè)憑購售貨合同、發(fā)票等商業(yè)單據(jù)和銀行出具的收付匯憑證辦理核銷手續(xù)，外匯局審核要點(diǎn)為“收大于支”。

3. 轉(zhuǎn)口貿(mào)易外匯管理政策盲點(diǎn)分析。

一是現(xiàn)行轉(zhuǎn)口貿(mào)易核銷模式對(duì)虛構(gòu)貿(mào)易的管理存在政策空白。目前，對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易項(xiàng)下收付匯真實(shí)性監(jiān)管由核銷部門進(jìn)行。由于轉(zhuǎn)口貿(mào)易買賣雙方均在境外，境內(nèi)沒有報(bào)關(guān)單信息，因此轉(zhuǎn)口貿(mào)易核銷不需要企業(yè)提交進(jìn)出口報(bào)關(guān)單，銀行和外匯局只能審核提單、合同、發(fā)票等商業(yè)單據(jù)。在這種情況下，企業(yè)可以虛構(gòu)貿(mào)易背景，從而使得轉(zhuǎn)口貿(mào)易成為資金違規(guī)跨境流動(dòng)的重要通道。

二是轉(zhuǎn)口貿(mào)易收匯納入服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)監(jiān)測的管理存在政策空白。根據(jù)新版國際收支的統(tǒng)計(jì)口徑，轉(zhuǎn)口貿(mào)易歸入服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)，是服務(wù)貿(mào)易中的大項(xiàng)，但服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下并無與其相對(duì)應(yīng)的管理政策。出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查實(shí)施后，雖在政策上仍將轉(zhuǎn)口貿(mào)易納入核銷監(jiān)管范疇，但收匯方面明確轉(zhuǎn)口貿(mào)易資金收入不納入聯(lián)網(wǎng)核查，收匯資金即可結(jié)匯，易成為異常資金流入的通道。

三是轉(zhuǎn)口貿(mào)易核銷政策與目前外匯管理實(shí)踐脫節(jié)。根據(jù)總局進(jìn)口付匯差額核銷管理辦法，轉(zhuǎn)口貿(mào)易、境外工程使用物資以及進(jìn)口退匯等項(xiàng)下憑收匯憑證辦理進(jìn)口付匯核銷報(bào)審業(yè)務(wù)不得辦理差額核銷。但金融危機(jī)發(fā)生后，國際大宗商品價(jià)格大幅下跌，部分企業(yè)被迫降價(jià)銷售貨物，轉(zhuǎn)口貿(mào)易中出現(xiàn)收匯金額小于原進(jìn)口付匯金額的問題。如果嚴(yán)格要求轉(zhuǎn)口后收入外匯額必須大于原進(jìn)口付匯額，企業(yè)無法辦理差額核銷，必然導(dǎo)致逾期。

（三）外資企業(yè)短期外債展期及償還外匯管理中的政策盲點(diǎn)

1. 業(yè)務(wù)基本情況。近年來，外資企業(yè)借入短期外債并連續(xù)辦理債務(wù)展期的情況較多。以棗莊市為例，2009年一季度，辦理外債展期新增筆數(shù)同比增長300%，累計(jì)辦理展期金額占總借用外債額的68%。金融危機(jī)發(fā)生后，境內(nèi)外借貸雙方調(diào)整利率和借貸合同，提前償還外債的情況開始出現(xiàn)。

2. 基本管理模式。目前，在企業(yè)外債展期或調(diào)整外債償還規(guī)劃過程中，外匯局沒有實(shí)質(zhì)性的干預(yù)措施。如在短期外債展期管理方面，當(dāng)企業(yè)辦理外債登記后如需外債展期，企業(yè)持借貸雙方合同即可辦理外債登記變更，外匯局對(duì)短期外債展期業(yè)務(wù)限制很少。在外債償還管理方面，債務(wù)人可以用自有外匯資金償還外債，也可經(jīng)外匯管理部門核準(zhǔn)用人民幣購匯償還外債；企業(yè)對(duì)外償還債務(wù)利息或債務(wù)本金，需到外匯局開具核準(zhǔn)件。

3．短期外債外匯政策盲點(diǎn)分析。

一是現(xiàn)行管理模式在短貸長用方面存在政策盲點(diǎn)。按照現(xiàn)行規(guī)定，短期外債展期僅需按照合同約定和展期協(xié)議進(jìn)行變更登記，對(duì)于展期的實(shí)際條件、展期次數(shù)等未做限制，外資企業(yè)外債展期具備較高的自由度和靈活性。短期外債經(jīng)過多次展期即形成事實(shí)上的長期外債，規(guī)避了到發(fā)改委辦理長期外債手續(xù)的環(huán)節(jié)。目前，境內(nèi)企業(yè)借入短期外債的規(guī)定用途為流動(dòng)資金，長期外債才可用于固定資產(chǎn)投資等中長期用途。通過展期，企業(yè)短期外債的實(shí)際使用時(shí)間超過一年并可用于長期投資。同時(shí)，由于長期外債發(fā)生額要計(jì)入根據(jù)外資企業(yè)“投注差”確定的外債指標(biāo)，因此短期外債展期變相擴(kuò)大了外資企業(yè)外債額度。

二是外債償還的期限和處罰管理存在政策盲點(diǎn)。按照現(xiàn)行規(guī)定，外匯局審核外債償還的原則是依據(jù)借款合同規(guī)定的償付計(jì)劃，審核借款合同等相關(guān)材料。但對(duì)于外債合同真實(shí)性的審核并不充分，借貸雙方更改合同的隨意性較強(qiáng)。實(shí)際操作中，借款雙方協(xié)商后可對(duì)借款合同進(jìn)行靈活修訂。同時(shí)，對(duì)短期外債的償還期限沒有政策規(guī)定，完全由企業(yè)自行決定。對(duì)于長期滯留在境內(nèi)的短期外債也沒有任何處罰規(guī)定。

（四）外資企業(yè)留置利潤外匯管理中的政策盲點(diǎn)

1. 業(yè)務(wù)基本情況。長期以來，我國對(duì)外商直接投資利潤處置一直沿用“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理模式，不重視對(duì)留置境內(nèi)存量利潤的監(jiān)測分析。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省2007年底外方未分配利潤和應(yīng)付股利之和已達(dá)72.24億美元，是全省外債規(guī)模的4.6倍。

2.基本管理模式。目前，外資企業(yè)利潤分配后，外方所得利潤由外方自主決定。對(duì)已分配未匯出的外方留置利潤以人民幣形式在境內(nèi)的流動(dòng)，外匯局缺乏監(jiān)管政策約束。當(dāng)前，留置利潤匯出監(jiān)測被納入國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)系統(tǒng)，歸屬經(jīng)常項(xiàng)下管理。業(yè)務(wù)辦理上，留置利潤的匯出經(jīng)外匯指定銀行審核即可；匯出時(shí)，企業(yè)需證明已完稅及企業(yè)賬面確實(shí)存在已分配未匯出利潤。對(duì)于可疑業(yè)務(wù)或金額較大的，外匯局可依法進(jìn)行核查。

3. 留置利潤外匯政策盲點(diǎn)分析。

一是外企留置利潤在境內(nèi)運(yùn)作脫離外匯政策監(jiān)管視野。外匯管理部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺乏對(duì)外商投資企業(yè)利潤的監(jiān)測功能，利潤留置境內(nèi)的監(jiān)測則處于空白狀態(tài)。只有當(dāng)企業(yè)利潤匯出后，才能通過國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)監(jiān)測系統(tǒng)獲得相關(guān)信息，或在年檢時(shí)了解企業(yè)利潤情況，導(dǎo)致外匯局很難全面及時(shí)地掌握留置利潤數(shù)據(jù)。現(xiàn)有政策對(duì)滯留境內(nèi)的利潤如何進(jìn)行管理沒有涉及，對(duì)外方利潤留置境內(nèi)的時(shí)限等未做明確規(guī)定。

二是留置利潤的匯出管理存在政策盲點(diǎn)。目前，我國將外商投資企業(yè)的利潤匯出納入經(jīng)常項(xiàng)目管理，企業(yè)辦理利潤匯出只需憑相關(guān)材料到銀行辦理。外匯局僅能通過國際收支申報(bào)系統(tǒng)事后掌握外商投資企業(yè)利潤匯出的規(guī)模，而事前難以對(duì)利潤匯出的規(guī)模和時(shí)點(diǎn)進(jìn)行有效控制。

（五）境內(nèi)外幣卡外匯管理中的政策盲點(diǎn)

1. 業(yè)務(wù)基本情況。隨著涉匯主體用匯需求多樣化和外幣卡功能的不斷拓展，近年來個(gè)人外幣卡業(yè)務(wù)得到迅速發(fā)展。

2. 基本管理模式。一是境內(nèi)外幣卡在境外提現(xiàn)實(shí)行限額管理。限額標(biāo)準(zhǔn)為：當(dāng)日內(nèi)累計(jì)提現(xiàn)不得超過等值1000美元，1個(gè)月內(nèi)累計(jì)不得超過等值5000美元，6個(gè)月內(nèi)累計(jì)不得超過等值10000美元。境內(nèi)外幣卡在境外可用于經(jīng)常項(xiàng)目下的消費(fèi)支付，不得用于其他交易支付。二是境內(nèi)外幣卡在境外消費(fèi)或提現(xiàn)形成的透支，可以用自有外匯資金償還，也可在發(fā)卡金融機(jī)構(gòu)購匯償還。三是從境外將款項(xiàng)直接匯入境內(nèi)外幣卡，應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行國際收支統(tǒng)計(jì)間接申報(bào)。

3. 外幣卡外匯政策盲點(diǎn)分析。

一是外幣卡購匯還款的真實(shí)性審核管理存在政策盲點(diǎn)。按現(xiàn)行規(guī)定，持卡人使用境內(nèi)外幣卡在境外用于合規(guī)的經(jīng)常項(xiàng)目下消費(fèi)支付時(shí)，除受銀行授信額度限制外，在管理政策方面未設(shè)定金額限制，也沒有明確購匯審核需提交的相關(guān)資料?？蛻艨蛇x擇向銀行購匯還款，但這部分購匯不受“年度總額分別為每人每年等值5萬美元”的限制。這意味著持有境內(nèi)外幣卡在境外消費(fèi)，只要資信條件允許，消費(fèi)額度就不受政策控制，交易真實(shí)性審核管理流于形式。在這種管理模式下，資金跨境轉(zhuǎn)移可以通過外幣卡實(shí)現(xiàn)，從而為異常資金跨境流動(dòng)提供了形式合法的便捷通道。