發(fā)達(dá)國家重大動物疫病防控

浦　華　王濟(jì)民

重大動物疫病具有致病性強(qiáng)、治愈性難、流行性大、易感性烈、人畜共患性強(qiáng)等特點(diǎn)，如不能及時控制往往會呈大流行趨勢，不但給畜牧業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，給消費(fèi)者的健康帶來嚴(yán)重?fù)p害，還可能引發(fā)大規(guī)模的公共衛(wèi)生危機(jī)，造成社會動蕩。鑒于重大動物疫病的危害性，世界各國都以法律的形式制訂了控制和撲滅動物疫病的措施，并對受重大動物疫病損失的畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)行補(bǔ)償，以鼓勵業(yè)主在防疫期間積極配合落實(shí)防控措施，同時扶持疫后畜牧產(chǎn)業(yè)的復(fù)興和增長。

一、財政補(bǔ)償

發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在發(fā)生重大動物疫病時，為避免疫情的擴(kuò)散，一般都要采取撲殺疫區(qū)范圍內(nèi)(一般為疫點(diǎn)周圍3km半徑所覆蓋的區(qū)域)的所有動物，并實(shí)施消毒、掩埋或焚毀等處理措施。對于撲殺的動物按照當(dāng)時的市場價格給予補(bǔ)償，各國補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼對象略有不同。

歐盟支付損失的60%-70%，剩下者由成員國政府支付

歐盟國家實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由歐盟和各國政府共同承擔(dān)。一般做法是：先由本國政府按規(guī)定對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償支付，然后再憑借各種憑證接受歐盟的轉(zhuǎn)移支付。一般情況下，歐盟支付對農(nóng)民補(bǔ)貼的60％-70％，成員國則支付剩下的30％以及防疫費(fèi)用。

1997年荷蘭政府在CSF(經(jīng)典豬瘟)發(fā)生時，依照歐盟法令規(guī)定，發(fā)現(xiàn)有臨床癥狀及血清檢驗(yàn)呈陽性反應(yīng)的豬全部撲殺，并在感染豬場3km半徑內(nèi)設(shè)置保護(hù)區(qū)，禁止所有動物移動，10km半徑劃為監(jiān)測區(qū)，立牌公告禁止其它豬進(jìn)出。補(bǔ)償金是由政府及養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)協(xié)會各負(fù)擔(dān)50％成立的“養(yǎng)豬基金”發(fā)放，發(fā)病豬依照市價50％補(bǔ)償，疑似病豬依照市價100％補(bǔ)償，所有場內(nèi)器具依照成本100％補(bǔ)償。

美國：加入?yún)f(xié)會者給予100%補(bǔ)償，未入會者則補(bǔ)償75%

美國商業(yè)用家禽的疫病防控由NPIP(國家養(yǎng)禽業(yè)促進(jìn)計劃)監(jiān)督，該項(xiàng)目包括監(jiān)測禽類生產(chǎn)設(shè)施，以及用檢測所有疑似病禽的檢測方法來隨機(jī)檢查禽群，由美國農(nóng)業(yè)部APHIS(動植物衛(wèi)生檢驗(yàn)局)和州級獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)按照有關(guān)章程執(zhí)行有關(guān)管理程序和決策及接受監(jiān)督。作為該項(xiàng)目的一部分，APHIS與各州合作，旨在制定各州的家禽疫病防控計劃。美國在《聯(lián)邦法典》中，介紹了該國的動物疫病撲殺補(bǔ)償政策，即對加入NHP的飼養(yǎng)戶的損失經(jīng)確定后100％賠償，而對未加入NHP的飼養(yǎng)戶賠償其確認(rèn)損失的75％。

各國在發(fā)生重大動物疫病時，一般來說，都分三個步驟對不同的情況進(jìn)行賠償、補(bǔ)貼或者援助。首先是對病畜的補(bǔ)償以及支付因采取強(qiáng)制防疫和處理措施所發(fā)生的費(fèi)用；其次是補(bǔ)償為防止疫情擴(kuò)散而對易感牲畜進(jìn)行撲殺的費(fèi)用；最后是實(shí)施穩(wěn)定飼養(yǎng)場戶生活和恢復(fù)其生產(chǎn)而進(jìn)行的補(bǔ)貼或援助。這些援助措施雖然是分項(xiàng)實(shí)施的，通常包括在一個綜合性的援助方案中，這樣才能夠統(tǒng)籌考慮各方面的需要，控制總體預(yù)算，提高資金使用效果和計劃實(shí)施效果。

二、補(bǔ)償模式

各國在重大動物疫病補(bǔ)償模式上，主要采取以歐盟為代表的“防控基金+市場支持”模式和以美國、日本為代表的“防控基金+農(nóng)業(yè)保險+市場支持”模式。

歐盟的“防控基金+市場支持”模式

在歐盟，如果動物疫病暴發(fā)，畜禽養(yǎng)殖戶將依據(jù)動物防疫法得到補(bǔ)償。補(bǔ)償范圍包括被正式命令銷毀的動物、銷毀命令下達(dá)后死亡的動物，以及死后被認(rèn)定為屬于須申報疾病的動物。補(bǔ)償既不考慮稅收，也對間接經(jīng)濟(jì)損失沒有補(bǔ)償，如受疫區(qū)限制和相應(yīng)的銷售禁令影響而造成的損失。此外，如果畜禽養(yǎng)殖戶未能遵守法定的疫情預(yù)防和控制的有關(guān)規(guī)定，他們將無權(quán)獲得補(bǔ)償，或根據(jù)過失輕重相應(yīng)減少補(bǔ)償金的數(shù)額。如在1997年荷蘭暴發(fā)CSF期間，如果生豬飼養(yǎng)戶偷打疫苗，一旦查出血清抗體呈現(xiàn)陽性反應(yīng)，必須全部撲殺但不發(fā)放補(bǔ)償金。

歐盟規(guī)定，補(bǔ)償認(rèn)定主要由官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，官方獸醫(yī)在接到動物養(yǎng)殖者的請求后，一定要在動物銷毀前后迅速估算出動物的價值，計算出補(bǔ)償數(shù)額。補(bǔ)償資金主要包括兩部分：一是政府財政支出，另一部分是由養(yǎng)殖戶所交納的動物疫病基金。兩部分的補(bǔ)償比例在不同國家有所不同，在德國政府財政資金占50％，動物疫病基金占50％。在丹麥則是政府負(fù)擔(dān)80％，應(yīng)急基金負(fù)擔(dān)20％。

美國、日本的“防控基金+農(nóng)業(yè)保險+市場支持”模式

這一方法是在歐盟政策的基礎(chǔ)上，引入了政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，共同承擔(dān)重大動物疫病損失補(bǔ)償。

美國實(shí)行私營、政府和民間相互聯(lián)系的雙軌制農(nóng)業(yè)保險保障體系模式，由聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險公司、私營保險公司和農(nóng)業(yè)保險共同參與開辦，實(shí)行強(qiáng)制與自愿保險相結(jié)合，政府對農(nóng)業(yè)保險通過保費(fèi)補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償、再保險和免稅形式給予扶持。其中保費(fèi)補(bǔ)貼比例因險種不同而有所差異，一般為所交保險費(fèi)的50％-80％。巨災(zāi)風(fēng)險屬強(qiáng)制保險，政府補(bǔ)貼全部保費(fèi)，其他保險屬自愿保險，政府補(bǔ)貼率在40％左右，向商業(yè)保險公司提供業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼，比例為業(yè)務(wù)費(fèi)用(包括定損費(fèi))的20％-25％。參與農(nóng)險計劃的私營保險公司除繳納1％-4％的營業(yè)稅外，一律免交其他稅賦。

日本實(shí)行民間非盈利團(tuán)體經(jīng)營而政府補(bǔ)貼和再保險扶持的模式。根據(jù)《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，日本的農(nóng)業(yè)保險組織形式采用三級制村民共濟(jì)制度，即由市町村的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合直接承辦各種農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)、由都道府縣的共濟(jì)聯(lián)合會承擔(dān)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合保險業(yè)務(wù)、由全國農(nóng)業(yè)保險協(xié)會承擔(dān)各共濟(jì)聯(lián)合會的再保險。根據(jù)日本的立法規(guī)定，一旦某地區(qū)建立了互濟(jì)組織，大畜禽(牛、馬等)養(yǎng)殖農(nóng)戶即被強(qiáng)制參加農(nóng)業(yè)保險，小家畜和家禽養(yǎng)殖農(nóng)戶自愿投保。按政府指令養(yǎng)殖的農(nóng)戶，不用投保就自動參加了保險。農(nóng)戶參加保險，僅承擔(dān)很小部分保費(fèi)，大部分由政府承擔(dān)。各級互濟(jì)組織一般承擔(dān)保險責(zé)任的10％-20％，政府承擔(dān)50％-70％。若遇特大災(zāi)害，政府承擔(dān)80％-100％的保險賠款，日本政府用于農(nóng)業(yè)保險的財政支出逐年增加，在農(nóng)林漁業(yè)省總支出中占7％-17％。

三、援助政策

畜牧業(yè)發(fā)達(dá)的國家政府意識到，動物疫情發(fā)生后，更為嚴(yán)重的后果是由于消費(fèi)者失去信心后引起的市場需求萎縮，因此在發(fā)生大范圍的嚴(yán)重疫情的情況下，為了恢復(fù)市場信心而采取的各種補(bǔ)救措施更為重要。

發(fā)達(dá)國家維護(hù)市場穩(wěn)定包括兩個方面：一方面是維持一定的市場需求和市場價格，另一方面是維持生產(chǎn)秩序，確保一定的生產(chǎn)能力。從需求和價格方面來說，政府應(yīng)該加大宣傳力度，告訴居民以正確的態(tài)度對待疫病，并且通過強(qiáng)化檢疫手段確保安全。從市場供給方面看，政府要出資以干預(yù)價格收購和儲備畜禽產(chǎn)品，降低供給水平，避免市場價格過低。從生產(chǎn)方面來說，首先為了恢復(fù)消費(fèi)者的信心，有必要忍痛撲殺任何可能感染疫病的畜群；其次為了適應(yīng)需求下降的情況，撲殺健康畜禽以維持供求平衡；疫情過后，為了恢復(fù)生產(chǎn)，提供貼息貸款、稅費(fèi)減免等援助措施；最后給予受災(zāi)地區(qū)的生產(chǎn)者直接收入支持以確保其正常生活。

干預(yù)收購。干預(yù)收購手段主要在歐盟內(nèi)部使用較多。這是因?yàn)楣餐r(nóng)業(yè)政策規(guī)定有干預(yù)價格機(jī)制，當(dāng)市場價格低于歐盟規(guī)定的干預(yù)價格的一定比例時，歐盟有義務(wù)以該價格比例收購全部農(nóng)產(chǎn)品。如歐盟《2000年議程》規(guī)定，如果歐盟牛肉平均價格降低到干預(yù)價格的84％以下，或者成員國的平均市場價格降低到干預(yù)價格的80％以下，就要實(shí)行強(qiáng)制性干預(yù)。

出口補(bǔ)貼。動物疫情發(fā)生后，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府多采用向養(yǎng)殖戶提供出口補(bǔ)貼的方式，以確保畜產(chǎn)品的正常出口。出口補(bǔ)貼額為目標(biāo)價格與出口價格的差額。目標(biāo)價格可以是國內(nèi)的市場價格，也可以是政府為達(dá)到某種目標(biāo)而制定的價格。如果出口中斷，則制定計劃，收購原定出口的產(chǎn)品。

歐盟是出口補(bǔ)貼的大戶，根據(jù)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的規(guī)定，成員向第三國出口奶制品(占出口產(chǎn)品構(gòu)成的23％)和肉類(主要為牛肉，占出口產(chǎn)品構(gòu)成的19％)等過剩農(nóng)產(chǎn)品時，可向共同農(nóng)業(yè)基金申請出口補(bǔ)貼，以消除由于歐盟農(nóng)產(chǎn)品成本高于國際市場價格水平而對出口者產(chǎn)生的不利因素。補(bǔ)貼根據(jù)歐盟農(nóng)產(chǎn)品的市場價格與國際市場的差價，以及生產(chǎn)與庫存情況而定，隨行就市，逐筆申請。

生活以及恢復(fù)生產(chǎn)援助。動物疫病發(fā)生后，受到影響的農(nóng)場生產(chǎn)停滯，需要很長時間才能恢復(fù)，造成了農(nóng)場工人的收入大大降低，有時會非常嚴(yán)重，急需政府提供一定的安定援助和補(bǔ)貼。為了災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)一般采取兩方面的措施。一是在國家層面上建立更加完善的傳染病防疫系統(tǒng)。2001年，英國發(fā)生BSE危機(jī)過后，歐盟先后出臺了20多項(xiàng)法案，加強(qiáng)對傳染病預(yù)防和控制的預(yù)警，建立了公共健康檢查與監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、快速預(yù)警系統(tǒng)、信息體系、環(huán)境監(jiān)視與研究以及聯(lián)合研究網(wǎng)絡(luò)為一體的傳染病疾病報告系統(tǒng)，控制疾病蔓延，減少對經(jīng)濟(jì)的影響。法國政府2001年的牛肉援助計劃，包括6850萬歐元用于延長償還債務(wù)，2740萬歐元用于新增投資，1370萬歐元用于支持小牛肉生產(chǎn)，以及5840萬歐元用于支持區(qū)域性牧場經(jīng)營。在其2002年新的全國性援助計劃中，包括3811萬歐元用于5年內(nèi)支付肉牛畜群的培育。二是對生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼，幫助其恢復(fù)生產(chǎn)。

四、對我國的啟示

重大動物疫病暴發(fā)后，政府除了要支付各種防疫費(fèi)用(包括檢測、宰殺、焚毀、填埋等)，還應(yīng)該對生產(chǎn)者的損失給予補(bǔ)償，并要對受災(zāi)地區(qū)生產(chǎn)者進(jìn)行生活和恢復(fù)生產(chǎn)上的援助。在歐盟、美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，普遍實(shí)行官方獸醫(yī)管理制度。官方獸醫(yī)由國家獸醫(yī)行政管理部門垂直領(lǐng)導(dǎo)并提供經(jīng)費(fèi)支持和保障，可有效地排除地方或企業(yè)不正當(dāng)?shù)母蓴_，從而大大避免了地方當(dāng)局或生產(chǎn)企業(yè)受利益驅(qū)動而設(shè)置的障礙或地方保護(hù)，增加了獸醫(yī)執(zhí)法的公正性和有效性。畜牧業(yè)發(fā)達(dá)的國家十分重視疫情應(yīng)急處理過程中疫病監(jiān)測、診斷、控制和撲滅、技術(shù)培訓(xùn)等工作的經(jīng)費(fèi)保證，對動物疫情應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)制防疫物資儲備也有足夠的經(jīng)費(fèi)投入。