我國黨政關(guān)系規(guī)范化探析

陸虹宇

摘要我國黨政關(guān)系是國家政治生活的核心關(guān)系,從根本上決定著我國政治體制的總體格局和基本框架,深刻地影響著我國政治民主化和政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。本文在對我國黨政關(guān)系的功能進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上,結(jié)合當(dāng)前的社會生態(tài)環(huán)境,對我國黨政關(guān)系規(guī)范化的路徑進(jìn)行了初步探索,認(rèn)為我國黨政關(guān)系應(yīng)該向著制度化、法治化和民主化的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞黨政關(guān)系中國共產(chǎn)黨國家政權(quán)

中圖分類號:D62文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

政黨政治是現(xiàn)代民主政治的主流政治形態(tài),黨政關(guān)系作為執(zhí)政黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系,是政黨政治要解決的首要關(guān)系,深刻的影響著各國政治的發(fā)展。在我國,中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系一直都是國家政治生活的核心關(guān)系。由于黨在社會主義革命和建設(shè)過程中的突出貢獻(xiàn),黨在我國的政治發(fā)展和政權(quán)運作過程中始終居于領(lǐng)導(dǎo)地位,掌握著立法、行政、司法、軍隊等國家核心權(quán)力,黨政關(guān)系突出的表現(xiàn)為黨政不分、以黨代政。①不規(guī)范的黨政關(guān)系成為我國政治發(fā)展的障礙,阻礙著我國政治民主化和政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。推動我國政治體制改革、促進(jìn)國家政治發(fā)展,需要對我國黨政關(guān)系的規(guī)范化進(jìn)行探索。

1 我國黨政關(guān)系的功能分析

建國以來我國黨政關(guān)系集中表現(xiàn)為高度一體化,黨政分開是針對這種高度一體化的弊端而進(jìn)行的階段性的探索。

黨政關(guān)系的高度一體化,是特定歷史條件下的產(chǎn)物,便于集中全國的人力、財力、物力,進(jìn)行有效的社會整合和政治動員,提高國家凝聚力和向心力。這在建國初期,對于緩解民生凋敝、百廢待興的國情有重要的作用,對于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、鞏固政權(quán)做出了很大的貢獻(xiàn);在社會主義建設(shè)過程中,對于集中全國力量辦大事也有重要意義。然而這種建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)之上的黨政關(guān)系模式存在著很大的弊端,而且體現(xiàn)出越來越大的局限性。黨政關(guān)系的高度一體化嚴(yán)重窒息了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的動力,特別是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政治民主和政治文明的進(jìn)步,這種高度一體化的黨政關(guān)系越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,嚴(yán)重阻礙著政治民主化和政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。

黨政分開是針對黨政高度一體化而進(jìn)行的有利探索,在一定程度上緩解了黨政一體化的弊端,但是這種黨政關(guān)系模式是不科學(xué)的,不符合當(dāng)今世界政治發(fā)展的主流。在當(dāng)今世界,政黨政治是各國政治發(fā)展的主流政治形態(tài),政黨對政權(quán)的奪取、掌握、參與和領(lǐng)導(dǎo)是政黨政治的內(nèi)在要求。黨和政之間有著天然的必然的聯(lián)系的,宜統(tǒng)則統(tǒng),宜分則分,生硬的把黨和政分開,片面的強調(diào)黨政分開,引起了很多問題,如黨政一把手鬧矛盾搞“內(nèi)耗”,黨政班子職位重疊、職能不清、運行混亂,互相掣肘、扯皮,互相推卸責(zé)任等,嚴(yán)重影響了工作效率?！爸袊母母飳嵺`證明,如果黨政關(guān)系建設(shè)僅僅做到黨政分開,而不在黨政職能分開的基礎(chǔ)上建立新型的黨政關(guān)系,黨政分開就不可能獲得有效的制度保證,其結(jié)果要么出現(xiàn)黨政關(guān)系的倒退,要們出現(xiàn)黨政關(guān)系混亂,從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)被削弱?！雹?/p>

2 我國黨政關(guān)系的社會生態(tài)環(huán)境分析

特定時期的黨政關(guān)系是由特定的社會生態(tài)環(huán)境所決定的,黨政關(guān)系高度一體和黨政分開都是歷史發(fā)展的產(chǎn)物,當(dāng)前探索我國黨政關(guān)系的規(guī)范化也要根植于一定的經(jīng)濟(jì)、政治和文化環(huán)境。具體說來,我國目前黨政關(guān)系規(guī)范化所面臨的社會生態(tài)環(huán)境有以下幾個方面:

經(jīng)濟(jì)上,我國正處于由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時期,需要與之配套的政治體系的充分保障,這為黨政關(guān)系的規(guī)范化提供了內(nèi)在的驅(qū)動力。市場經(jīng)濟(jì)對于政治的首要的要求就是政治上的民主,從決策與管理的角度看,市場經(jīng)濟(jì)的運行機制本質(zhì)上是一種分散的決策機制,削弱、排斥市場機制作用的最大根源就是權(quán)力過分集中。③鄧小平指出的:“我們提出改革時,就包括政治體制改革,現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步,都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制,就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果,不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn),就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展,阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)?！雹芫臀覈壳暗默F(xiàn)狀來看,改革開放三十年來,我國經(jīng)濟(jì)體制改革取得了顯著的成績,這既是政治體制改革的內(nèi)在驅(qū)動力,又為政治體制改革的進(jìn)行提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

政治上,黨的十五大提出了依法治國的方略,這一方略的提出為政治體制改革提供了政治支持。黨在國家政治生活中居于領(lǐng)導(dǎo)地位,黨對國家政治生活進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)要依法進(jìn)行,要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。憲法明確規(guī)定了各國家機關(guān)的性質(zhì)和職責(zé),其中全國人民代表大會是國家的立法機關(guān),行使國家立法權(quán);國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),是國家最高行政機關(guān);人民法院是國家的審判機關(guān);人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。因此黨必須要尊重和維護(hù)憲法規(guī)定的國家機關(guān)的職能,國家機關(guān)也要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使國家權(quán)力,黨與國家機關(guān)權(quán)力各司其職,互不僭越,通力合作。

文化上,公民意識逐漸覺醒,民主權(quán)利觀念逐漸提高,公民社會正在形成,這為黨政關(guān)系的規(guī)范化創(chuàng)造了新的動力。所謂公民意識,是指“在民主政治的框架中,作為主體的民眾對自己與公共權(quán)力的關(guān)系以及由此而確定的自身權(quán)力的認(rèn)知度”。⑤隨著經(jīng)濟(jì)體制改革以來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,個人財產(chǎn)逐漸增加,個人的自主、自由和權(quán)利、利益意識也隨之增強。公民的主人翁意識和政治參與意識有很大的提高,在參與的廣度和深度上都有所增強。與此同

時,公民的維權(quán)意識有很大的提高,基層公民維權(quán)運動此消彼長,這無形中推動著規(guī)范的黨政關(guān)系的實現(xiàn)。

3 我國黨政關(guān)系規(guī)范化的路徑選擇

基于我國黨政關(guān)系存在的弊端以及當(dāng)前我國政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展對黨政關(guān)系提出的新要求,推進(jìn)政治體制改革、實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化勢在必行。按照十六屆四中全會中對黨提出的 “科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求,黨要不斷提高執(zhí)政水平,使我國黨政關(guān)系應(yīng)向著制度化、民主化和法治化的方向發(fā)展。

3.1 黨政關(guān)系的制度化

在政黨政治作為主流政治形態(tài)的當(dāng)今世界,規(guī)范的黨政關(guān)系,既不是黨政混為一體,也不是黨政截然分開,而是要堅持將分工與合作相結(jié)合。“黨同國家機關(guān)的性質(zhì)不同、職能不同,組織形式和作用也不同,黨不能替代國家政權(quán)行使國家權(quán)力?！雹薨凑拯h總攬全局、協(xié)調(diào)四方的原則,黨對國家政權(quán)機關(guān)進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo),國家機關(guān)要服從黨的領(lǐng)導(dǎo),黨與國家政權(quán)要在統(tǒng)一的政治系統(tǒng)下進(jìn)行合作,要注意各自在職能和載體上的適當(dāng)分工。就黨與政權(quán)機關(guān)的具體職能來說,黨主要負(fù)責(zé)反映民意與利益綜合、政治錄用與輸送經(jīng)營、綱領(lǐng)和政策制定、政治整合與維持穩(wěn)定、政治灌輸與教育;而政權(quán)機關(guān)的職能則比較復(fù)雜和具體,人民代表大會擁有立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán),政府則進(jìn)行政治統(tǒng)治和社會公共管理,包括維護(hù)社會秩序、保衛(wèi)國家安全、發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)和提高國民福利等職能,⑦法院負(fù)責(zé)審理案件,監(jiān)察院則負(fù)責(zé)法律的監(jiān)督。明確黨與國家政權(quán)之間的職能分工,將黨政分工加以制度化,在進(jìn)行靜態(tài)職能分工的基礎(chǔ)之上,進(jìn)行靈活的動態(tài)職能分工,完善黨政關(guān)系的運行機制,動靜結(jié)合以此來實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化。

3.2 黨政關(guān)系的民主化

“解決黨政關(guān)系問題……首先要理清公共權(quán)力運作中授權(quán)者與被授權(quán)者之間、立法者和施政者之間的法理關(guān)系,執(zhí)政黨要遵從這種法理關(guān)系,利用這種法理關(guān)系來對公共權(quán)力的運作施加影響。”⑧人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求,這決定了黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系實際上是黨與人民之間的關(guān)系,黨政關(guān)系的規(guī)范化需要將黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主相統(tǒng)一?！皬母旧险f,共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主,最廣泛的動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),維護(hù)和實現(xiàn)人民群眾的根本利益”⑨黨要做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,進(jìn)行民主執(zhí)政。這就要求黨在行使權(quán)力時要充分體現(xiàn)民意,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從制度層面上來講就是要從根本上貫徹和落實人民代表大會制度、選舉制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主制度等人民民主制度,使人民能夠順利地通過各種民主渠道參與國家政權(quán)的建設(shè)和社會事務(wù)的管理,有效地進(jìn)行利益表達(dá)和政治監(jiān)督,從而以更加積極的姿態(tài)投身于國家的現(xiàn)代化建設(shè),在黨與國家政權(quán)之間形成了較為良性的互動,從而實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化。

3.3 黨政關(guān)系的法治化

我國是社會主義法治國家,依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。黨要依法執(zhí)政,要在憲法和法律的規(guī)定范圍之內(nèi),發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的作用。在規(guī)定黨對國家領(lǐng)導(dǎo)地位基礎(chǔ)之上,對其領(lǐng)導(dǎo)方式也應(yīng)該加以明確,明確黨對國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)和國家司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式。具體說來,黨對國家權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要建立在支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)職能的基礎(chǔ)之上,按照法定程序把黨的意志通過人大黨組的活動使之變成國家的意志,使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人選,并對其加以監(jiān)督;⑩黨對國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),要將黨管干部的原則和依法行政原則相統(tǒng)一,黨要在提名、建議、監(jiān)督管理干部的同時,督促、支持和保證國家行政機關(guān)依法行使職權(quán),在法治的軌道上推動各項工作的開展,保證公民和法人的合法權(quán)益;在對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)上,黨要支持審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正的行使審判權(quán)和檢察權(quán),提高司法隊伍素質(zhì),加強對司法活動的監(jiān)督,以保證司法公正為目標(biāo),推進(jìn)司法體制改革,形成權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制,為在全社會實現(xiàn)社會公平和正義提供法制保障。豘

總之,黨政關(guān)系的規(guī)范化需要明確黨政合作基礎(chǔ)上的職能分工,將黨政職能的靜態(tài)分工和動態(tài)分工相結(jié)合,進(jìn)行合理的制度安排;在理順黨政關(guān)系的同時注意到人民的重要性,充分體現(xiàn)民意,發(fā)揮人民的作用,實現(xiàn)人民當(dāng)家作主;黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)要依法進(jìn)行,依法對國家政權(quán)機關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。在做到黨政關(guān)系的制度化、民主化和法治化的基礎(chǔ)之上,實現(xiàn)黨政關(guān)系的規(guī)范化。