內(nèi)地省級(jí)政府副秘書長(zhǎng)泛濫恐難治理

王騫

2009年4月20日，吉林省政府網(wǎng)站公布，吉林省政府已于3月31日決定，免去6名省人民政府副秘書長(zhǎng)職務(wù)。這份任免文件特別提到，免去6位副秘書長(zhǎng)職位的依據(jù)之一，是中組部、中編辦下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范地方政府助理和副秘書長(zhǎng)配備問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。

這份2009年1月12日下發(fā)的《通知》稱，目前部分地方政府配備助理、政府副秘書長(zhǎng)過多的問題比較突出?！锻ㄖ芬?guī)定，各省區(qū)市政府原則上不配備省長(zhǎng)（主席、市長(zhǎng)）助理，省級(jí)以下政府不配備助理?？h級(jí)政府不設(shè)副秘書長(zhǎng)，省級(jí)、地級(jí)政府副秘書長(zhǎng)應(yīng)根據(jù)工作需要明確職數(shù)，并嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備。《通知》還要求地方政府2年內(nèi)清理完過多的助理和政府副秘書長(zhǎng)。

2009年4月9日，中央紀(jì)委、中央組織部第一巡視組進(jìn)駐吉林，進(jìn)行為期2個(gè)半月的巡視工作。組長(zhǎng)黃遠(yuǎn)志巡視前稱，他們的主要任務(wù)，是對(duì)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，尤其是黨政主要負(fù)責(zé)人的情況監(jiān)督檢查，其中對(duì)選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的情況檢查亦是重要內(nèi)容。

吉林省政府的這份文件稱，此次免職決定的另一重要原因，是尊重進(jìn)駐吉林的中央巡視組的意見。

副秘書長(zhǎng)現(xiàn)象

吉林成為中央巡視組巡視對(duì)象，并率先響應(yīng)《通知》，系因在減去6名省政府副秘書長(zhǎng)前，吉林以16名副秘書長(zhǎng)居省級(jí)機(jī)構(gòu)副秘書長(zhǎng)數(shù)量之冠，較該省7名副省長(zhǎng)總數(shù)兩倍還多，此外，該省還有2名省長(zhǎng)助理。

副秘書長(zhǎng)數(shù)量亞軍為內(nèi)蒙古自治區(qū)的15人，新疆因在2009年2月23日免去一名自治區(qū)政府副秘書長(zhǎng)，目前以14名副秘書長(zhǎng)而位居第三位。安徽、江蘇和甘肅則以副秘書長(zhǎng)13人緊隨其后。

超過11名政府副秘書長(zhǎng)的省區(qū)有上海、湖北。云南、廣西、福建。其他省份的省政府副秘書長(zhǎng)設(shè)置則多在8～10人之間。而遼寧、貴州則以7個(gè)省政府副秘書長(zhǎng)并列全國(guó)省政府副秘書長(zhǎng)數(shù)量最精簡(jiǎn)省份。

除副秘書長(zhǎng)外，省長(zhǎng)（自治區(qū)主席、直轄市市長(zhǎng)）助理，山東、黑龍江和新疆各有4名，河南有3名，湖南、吉林和寧夏各有2名，河北、江蘇、江西、上海各有1名，其他?。ㄊ?、區(qū)）未公布。

目前輿論較關(guān)注省級(jí)政府副秘書長(zhǎng)數(shù)量繁多現(xiàn)象，實(shí)際上，大陸市級(jí)政府副秘書長(zhǎng)、助理設(shè)置過多的問題同樣嚴(yán)重，而在縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)，則往往是政府辦公室副主任的帽子滿天飛，個(gè)別地方甚至有民營(yíng)企業(yè)家頂著政府辦公室主任的頭銜。

2009年4月22日，大陸官方媒體《半月談》詳細(xì)披露河南省鄲城縣政府官員嚴(yán)重超標(biāo)問題。按有關(guān)規(guī)定，鄲城縣各政府部門的官員配備應(yīng)該是一正職下設(shè)三個(gè)或兩個(gè)副職官員，但是，該雜志記者在政府內(nèi)部的電話號(hào)碼簿上發(fā)現(xiàn)，這個(gè)縣副職達(dá)到6人或以上的單位就有縣公安局、縣委辦公室等至少8個(gè)。

在吉林省宣布前述人事任免之后，中編辦對(duì)媒體表示，吉林省政府是《通知》發(fā)放后全國(guó)第一個(gè)開始“減副”的省份。不過，除吉林外，目前全國(guó)其他省份均無較大動(dòng)作。除新疆免職一名副秘書長(zhǎng)之外，媒體的公開報(bào)道中，只有山東省政府在2009年4月免去一名省政府副秘書長(zhǎng)。

為何副秘書長(zhǎng)繁多？

吉林“減副”之后，又有1名副秘書長(zhǎng)自官方網(wǎng)站的名單中消失。目前的9人設(shè)置，被大陸官方學(xué)者認(rèn)為較為合理。9位在職的副秘書長(zhǎng)，除57歲的吳玉珩兼任省政府辦公廳主任外，其余8位的工作內(nèi)容均為協(xié)助各副省長(zhǎng)，聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)相關(guān)部門、企業(yè)單位。這些副秘書長(zhǎng)大多是在吉林省內(nèi)從基層官員中選拔的干部，年齡在46歲至59歲之間，熟悉當(dāng)?shù)厍闆r并且工作經(jīng)驗(yàn)豐富。

“每個(gè)副?。ㄊ校╅L(zhǎng)，至少要有一個(gè)副秘書長(zhǎng)協(xié)助工作，這些副秘書長(zhǎng)必須工作經(jīng)驗(yàn)豐富，才能為副?。ㄊ校╅L(zhǎng)很好地提供服務(wù)?！眹?guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱認(rèn)為，這一點(diǎn)在副省（市）長(zhǎng)新上任時(shí)極為必要。

汪玉凱認(rèn)為，政府設(shè)置的副秘書長(zhǎng)人數(shù)多，其中一個(gè)原因或許是因?yàn)檎?wù)的確繁忙。由于吉林省政府方面在此次公布免職通告后極為低調(diào)，媒體無法了解剩余的9位副秘書長(zhǎng)具體在何時(shí)，因?yàn)楹问律先巍?/p>

但依據(jù)上海政府網(wǎng)站的公開信息，上海的11位副秘書長(zhǎng)中，似乎確有幾位完全是因事而設(shè)。如54歲的薛潮，2008年11月出任上海市政府副秘書長(zhǎng)時(shí)，便開始兼上海對(duì)口支援四川災(zāi)區(qū)都江堰的總指揮。而2007年出任上海世博局局長(zhǎng)的洪浩，同時(shí)也是上海市府副秘書長(zhǎng)。

但除此之外，出現(xiàn)眾多副秘書長(zhǎng)的“另一個(gè)原因便是為了解決待遇問題”。汪玉凱說，由于目前政策上對(duì)副秘書長(zhǎng)的數(shù)量并無明確規(guī)定，當(dāng)一些干部的待遇問題無法解決時(shí)，多設(shè)幾個(gè)副廳級(jí)干部的副秘書長(zhǎng)，往往會(huì)成為政府的解困之道。汪玉凱說：“即使是有明確編制限制的崗位，基層政府為解決干部待遇問題，導(dǎo)致的官員編制超標(biāo)現(xiàn)象也依舊存在。”

副秘書長(zhǎng)或助理是解決待遇的重要途徑，此現(xiàn)象并不限于地方，譬如2008年10月，央視一批名嘴轉(zhuǎn)到地方從政，其中張政掛新疆自治區(qū)副主席助理，王志任云南麗江副縣長(zhǎng)，中央直屬機(jī)構(gòu)的人員實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)身，往往亦走這一路徑。

除去以上兩點(diǎn)，一些副秘書長(zhǎng)或類似職位的設(shè)置，則只是因?yàn)閽焐线@個(gè)名頭，在對(duì)外和對(duì)內(nèi)的工作中，因頭銜的權(quán)威性，便于開展工作。譬如鄲城縣組織部副部長(zhǎng)鄧振華在接受媒體采訪時(shí)說，縣政府辦公室雖然有9個(gè)副主任，但真正在政府辦上班的只有三四個(gè)，其他幾個(gè)都是掛個(gè)號(hào)，戴個(gè)帽，并不參與日常管理工作?！跋窨h煙葉辦公室主任，如果不掛個(gè)政府辦副主任的頭銜，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去沒人理他，無法推動(dòng)工作。縣委這樣做，主要是為了調(diào)動(dòng)大家積極性，便于開展工作?！?/p>

在一些貧困省份，對(duì)掛名的需求更為迫切。一位政府工作人員舉例說，像某省發(fā)改委主任要到北京來找中央部委爭(zhēng)取投資，以省政府副秘書長(zhǎng)的身份出面，和各方人士斡旋時(shí)，肯定會(huì)比頂著一個(gè)主任的頭銜方便得多。

“減副”前景恐難樂觀

多年來，大陸中央政府一直與地方為官員編制問題進(jìn)行艱苦的“拉鋸戰(zhàn)”。為規(guī)范地方政府編制問題，2007年5月，大陸頒布實(shí)施了首部規(guī)范地方機(jī)構(gòu)編制管理的行政法規(guī)——《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。

2008年4月24日，中編辦在試點(diǎn)執(zhí)行“三定”（定主要職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制）的江蘇南通，召開“機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評(píng)估”現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，中央編辦副主任吳知論認(rèn)為是“機(jī)構(gòu)編制管理方面的重大突破”。

但一位政論人士稱，地方政府副職人數(shù)設(shè)置過多，在制度上是因?yàn)樵谝?guī)范地方政府機(jī)構(gòu)編制的法規(guī)中，并沒有就職位設(shè)定人數(shù)給出具體的限制，這就造成地方政府在執(zhí)行規(guī)定時(shí)，擁有過度的自由選擇權(quán)。

雖然中組部、中編辦下發(fā)的《通知》可以被看作是對(duì)這些不健全法規(guī)的一種補(bǔ)充，但在《通知》中，并沒有明確各省份的副秘書長(zhǎng)具體配額。

控制地方政府編制日益膨脹的根本難題在于，目前大陸各級(jí)地方政府事權(quán)高度集中的體制下，必然會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展和多元，使政府承攬愈來愈多的管理任務(wù)，這勢(shì)必導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)日益膨脹臃腫。

而對(duì)政府編制待控制，目前只有來自上的、周期性的巡視檢查或整改，而無來自下的、時(shí)時(shí)刻刻的約束監(jiān)督。在此前提下，無論是以“減副”等手段控制機(jī)構(gòu)編制，或是明確“三定”，其效果均恐難樂觀。

中共建政以來，伴隨著事權(quán)的不斷增多，官僚機(jī)構(gòu)日益龐大，雖然近些年來，歷屆政府履新時(shí)都提出精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)，并勉力踐行，但于機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢(shì)而言，卻收效甚微，

此前，曾有過副書記的泛濫，副省長(zhǎng)，副市長(zhǎng)的泛濫，為控制機(jī)構(gòu)膨脹，中央政府漸次推出過類似崗位的副職數(shù)目規(guī)定，而副秘書長(zhǎng)的泛濫，實(shí)為地方為應(yīng)對(duì)上級(jí)管控，新開辟出的一個(gè)通道。

關(guān)于此次“減副”，據(jù)中編辦負(fù)責(zé)人解釋，目前，機(jī)構(gòu)改革的“底線”是不能超過原有編制的人數(shù)。雖有前述專家認(rèn)為省級(jí)政府副秘書長(zhǎng)9人比較合適，但多少合適，實(shí)際并無可靠的衡量指標(biāo)，而“比較合適的9人設(shè)置”，實(shí)際上只是目前多數(shù)省份副秘書長(zhǎng)的數(shù)字。

編輯 陳磊 美編 黃靜