服務(wù)性政府的建設(shè)與政府監(jiān)管能力的提升

張建英

一、建設(shè)服務(wù)性政府是我國(guó)行政體制改革的根本任務(wù)

黨的十七大作出了加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略決策。服務(wù)型政府是指一種在公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái),以全心全意為人民服務(wù)為宗旨,實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。

1、服務(wù)型政府具有公共性,是公共政府。公共政府理念是現(xiàn)代公共管理理念的核心。服務(wù)型政府具有公共政府特征,意味著服務(wù)型政府必須正確處理國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系,政府的作用范圍嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域,在公共領(lǐng)域之外,是不受?chē)?guó)家權(quán)力和政府權(quán)力直接干預(yù)的、只受市場(chǎng)規(guī)則支配和法律規(guī)范制約的私人領(lǐng)域即市場(chǎng)領(lǐng)域和公民領(lǐng)域。政府行使的權(quán)力是人民賦予的公共權(quán)力,政府權(quán)力必須以追求公共利益為宗旨,不得公權(quán)私用、假公濟(jì)私,更不得用于追求政府部門(mén)利益或公務(wù)員個(gè)人利益。

2、服務(wù)型政府具有服務(wù)性,是服務(wù)政府。古往今來(lái),任何政府只有提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),才能有力地證明自己存在的價(jià)值與合法性。一般說(shuō)來(lái),維護(hù)性公共服務(wù)是保證國(guó)家機(jī)器存在和運(yùn)轉(zhuǎn)的公共服務(wù),是服務(wù)型政府的基石,如政府的國(guó)防、行政管理、法制建設(shè)等;經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共服務(wù),是服務(wù)型政府的動(dòng)力,如政府對(duì)國(guó)有企業(yè)和公共項(xiàng)目的股本投資;社會(huì)性公共服務(wù)具有保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的性質(zhì),并具有明顯的再分配功能,是服務(wù)型政府的主體,如義務(wù)教育公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)和社會(huì)保障公共服務(wù)等。

3、服務(wù)型政府具有有限性,是有限政府。與無(wú)限政府推崇政府機(jī)制優(yōu)先不同,有限政府奉行的基本準(zhǔn)則是市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)先原則,政府只是作用于市場(chǎng)機(jī)制和公民自治都不能解決的公共領(lǐng)域。政府不是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的直接提供者,而是推動(dòng)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)者、合作者。政府不但權(quán)力有限、職能有限,而且責(zé)任也有限。政府只有做到有所不為,才能更好地集中精力做到有所為。

4、服務(wù)型政府具有有效性,是有效政府。我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程要求我們正著力構(gòu)建的服務(wù)型政府必然是一個(gè)有效政府。有效政府的構(gòu)建必須符合中國(guó)現(xiàn)階段政治經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)的現(xiàn)狀及其對(duì)政府的內(nèi)在規(guī)定性。有效的服務(wù)型政府的構(gòu)建就應(yīng)該做到政府理念有效,重塑政府形象政府制度有效,規(guī)范政府行為政府治理有效,優(yōu)化政府能力政府過(guò)程有效,提升政府品質(zhì)政府結(jié)果有效,維護(hù)人民利益。一個(gè)有效的政府應(yīng)該具備權(quán)威、精干、有為和廉潔等幾個(gè)基本的特點(diǎn)。

5、服務(wù)型政府具有法治性,是法治政府。無(wú)論是從保護(hù)公民權(quán)利方面看,還是從規(guī)范政府行為方面看,服務(wù)型政府都需要以法治作為路徑依賴(lài)。只有在法治的保障下,才能保證政府服務(wù)行為的規(guī)范性,減少主觀隨意性,從而穩(wěn)步提高政府服務(wù)的質(zhì)量和水平。在我國(guó),建設(shè)法治政府的核心是全面推進(jìn)依法行政,即以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持執(zhí)政為民,忠實(shí)履行憲法和法律職責(zé),保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)制,為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供法治保障。

6、服務(wù)型政府具有責(zé)任性,是責(zé)任政府。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念,又是一種對(duì)政府公共治理進(jìn)行民主控制的制度安排,服務(wù)型政府必然是責(zé)任政府。作為民主政治時(shí)代的一種基本價(jià)值理念,責(zé)任政府理念要求服務(wù)型政府必須主動(dòng)及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)和民眾的要求并加以滿足同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。如果公共服務(wù)沒(méi)有責(zé)任與之相伴共生,不僅公共服務(wù)會(huì)異化,而且也可能產(chǎn)生任性與張狂。

二、政府監(jiān)管能力的提升是建設(shè)服務(wù)性政府的基本內(nèi)容

隨著改革發(fā)展的不斷深入,人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越高,我們只有不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求,才能夠深入地貫徹科學(xué)發(fā)展觀,才能推進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)不斷地向前發(fā)展。而建立有效的監(jiān)管體系,對(duì)于我國(guó)公共服務(wù)事業(yè)改革和持續(xù)發(fā)展,對(duì)于行政部門(mén)服務(wù)職能的完善,對(duì)于有效的公共服務(wù)管理體制的建立,都具有基礎(chǔ)性的作用。

廣義的政府監(jiān)管是指監(jiān)管者運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),以干預(yù)各種行為主體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng),包括產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量、進(jìn)入和退出等經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容以及安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性內(nèi)容。曾經(jīng)震驚全國(guó)的“三鹿奶粉”事件的發(fā)生,以及先前發(fā)生的“大頭嬰兒奶粉”事件、“過(guò)期月餅”、“病豬肉”、“蘇丹紅”、等事件的發(fā)生,既說(shuō)明了一些不法廠商利欲熏心,惟利是圖,置人民群眾的生命安全而不顧;同時(shí)也更加暴露了我們一些政府部門(mén)對(duì)食品安全領(lǐng)域,尤其是生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管不力,在食品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、檢驗(yàn)環(huán)節(jié)和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)都不同程度地存在問(wèn)題。這些事件的發(fā)生,嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定,給人民生命、財(cái)產(chǎn)造成了重大損失,對(duì)我們的質(zhì)量認(rèn)證體系和食品、藥品等的監(jiān)督管理造成了惡劣影響,使公眾對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督管理、質(zhì)量檢驗(yàn)、市場(chǎng)監(jiān)督管理的不作為產(chǎn)生很大疑慮,導(dǎo)致政府公信力下降。

分析近年來(lái)在我國(guó)發(fā)生的食品安全、藥品安全以及其他重大責(zé)任事故,正是由于政府的監(jiān)管不力所造成的,具體可以概括為以下幾方面的原因:

1、政府職能不清,管理權(quán)責(zé)不明。

在管理體制上我們至今延續(xù)了一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的模式,很多政府主管部門(mén)同時(shí)扮演著政策制定者、執(zhí)行者、收益者和監(jiān)管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制,政府多重角色之間存在嚴(yán)重利益沖突,妨礙了公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展和效率的改進(jìn)。也正是由于職能不清,導(dǎo)致政府在食品安全方面缺乏長(zhǎng)效、系統(tǒng)的規(guī)劃?rùn)C(jī)制,不能有效引導(dǎo)大眾的合理消費(fèi),更不能分工明確、規(guī)則細(xì)化地管理,因而導(dǎo)致我國(guó)的食品和藥品等方面存在嚴(yán)重的問(wèn)題。盡管從表面上看來(lái),在社會(huì)公共服務(wù)各領(lǐng)域都設(shè)立了相關(guān)的“負(fù)責(zé)”機(jī)構(gòu),但事實(shí)上,各主管部門(mén)的責(zé)任或者是模糊的,或者是不合理的,“越位、錯(cuò)位、缺位”的現(xiàn)象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可問(wèn)責(zé)的管理體制導(dǎo)致了目前公共服務(wù)出現(xiàn)的價(jià)格、質(zhì)量、效率和覆蓋不足等問(wèn)題。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間過(guò)于密切的關(guān)系,使得監(jiān)管規(guī)則很難得到有效執(zhí)行。比如監(jiān)管機(jī)構(gòu)質(zhì)檢局等部門(mén)與地方政府之間的密切關(guān)系,使得地方政府的官員本能就是保護(hù)企業(yè),只要這個(gè)企業(yè)能給它創(chuàng)造產(chǎn)值。這種利益糾葛機(jī)制,使得我們不能處理好政府職能部門(mén)與企業(yè)的關(guān)系、監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系、商業(yè)利益與公眾利益的關(guān)系,單純強(qiáng)調(diào)“幫企業(yè)辦事,促經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,因此就無(wú)法把保障公眾食品安全的中心任務(wù)落實(shí)好,不能很好地發(fā)揮政府的服務(wù)職能。

2、監(jiān)管規(guī)則不完善、執(zhí)行機(jī)制不健全。

經(jīng)過(guò)多年的努力,我國(guó)已經(jīng)建立了公共服務(wù)的基本法律法規(guī)體系。但監(jiān)管規(guī)則體系還存在著很多問(wèn)題,集中體現(xiàn)在以下兩方面:第一,規(guī)則體系缺乏統(tǒng)一性,不同位階和部門(mén)的法律法規(guī)之間存在沖突,地方法規(guī)與國(guó)家法規(guī)之間存在矛盾;更大的問(wèn)題還在于規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制不健全。第二,法規(guī)體系陳舊落后,不能適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的要求。第三,有些政府部門(mén)與公務(wù)人員服務(wù)意識(shí)差,不作為現(xiàn)象嚴(yán)重。目前,我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國(guó)家工商行政管理部門(mén)等的數(shù)量和機(jī)構(gòu)都達(dá)到了一定的規(guī)模,但這些部門(mén)卻對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管處于一種被動(dòng)執(zhí)法,往往是當(dāng)事件發(fā)生后,這些部門(mén)才開(kāi)始執(zhí)法調(diào)查。比如早在2004年阜陽(yáng)奶粉事件中,三鹿奶粉曾被指出有質(zhì)量問(wèn)題,但是卻沒(méi)有引起相關(guān)部門(mén)的強(qiáng)烈重視,反而被國(guó)家質(zhì)檢局作為名牌免檢奶粉推薦給消費(fèi)者。也有消費(fèi)者早就向有關(guān)主管部門(mén)反映過(guò)"三鹿奶粉"問(wèn)題,主管部門(mén)卻要求反映人提供更詳細(xì)的情況等。眾所周知,食品藥品專(zhuān)項(xiàng)整治中存在著“打不疼”、“打不死”的問(wèn)題,一個(gè)重要原因就是行政執(zhí)法與刑事司法銜接不夠,執(zhí)法不嚴(yán)、打擊不力。有些涉嫌犯罪案件該移送的沒(méi)移送,滯留在行政執(zhí)法環(huán)節(jié),沒(méi)有進(jìn)入刑事訴訟程序,甚至以罰代刑、一罰了之。

3、監(jiān)管治理機(jī)制不健全

從我國(guó)目前發(fā)生的這些食品安全事件中可以看出,其成因主要有以下一些:一是企業(yè)本身質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失,由于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的隨意性,有些企業(yè)不能及時(shí)、嚴(yán)格地按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我評(píng)價(jià);而且由于受惡性競(jìng)爭(zhēng)的影響,有些企業(yè)不進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)和管理,甚至為了降低成本,制假、造假。二是社會(huì)化的質(zhì)量評(píng)價(jià)組織的建設(shè)與發(fā)展嚴(yán)重不足。目前我國(guó)的社會(huì)質(zhì)量評(píng)價(jià)組織的獨(dú)立性不強(qiáng),有些是政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦的,有些是從政府職能部門(mén)分離出來(lái)的,對(duì)政府的依賴(lài)性較強(qiáng),其業(yè)務(wù)活動(dòng)往往不是依靠市場(chǎng)的需要以及提高服務(wù)的質(zhì)量和信譽(yù);而且政府對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺乏統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)管體制和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。社會(huì)質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)由于經(jīng)費(fèi)不足、容易受到出資人的干擾而缺乏獨(dú)立性或客觀性,評(píng)價(jià)結(jié)果有失公正。三是在日常的監(jiān)管過(guò)程中,由于政府部門(mén)仍然發(fā)揮著主導(dǎo)甚至唯一的作用,包括行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)家團(tuán)體、消費(fèi)者保護(hù)群體、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)在內(nèi)的利益相關(guān)者的積極性如媒體的作用未得到有效調(diào)動(dòng)。

三、在建設(shè)服務(wù)性政府的過(guò)程中加強(qiáng)行政監(jiān)管

今后必須進(jìn)一步加強(qiáng)行政監(jiān)管,完善我國(guó)公共服務(wù)的監(jiān)管體制,要加強(qiáng)以下幾方面的工作:

1、要完善法律和制度,用制度來(lái)堵塞漏洞。首先要建立和完善現(xiàn)代公共財(cái)政制度,建立規(guī)范的財(cái)政供養(yǎng)制度,并通過(guò)相應(yīng)法律,明確中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。同時(shí),還應(yīng)明確政府、公民和不同形式的組織部門(mén)在提供消費(fèi)公共服務(wù)方面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。明確包括非營(yíng)利組織在內(nèi)的服務(wù)供給主體的法律地位和稅賦義務(wù),并在法律上保證公共服務(wù)事業(yè)放開(kāi)準(zhǔn)入、依法監(jiān)管?？v觀全球發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn),我們可以看到一個(gè)基本事實(shí),那就是食品安全監(jiān)管體系必須以法律制度為基礎(chǔ)。無(wú)論是美國(guó)食品藥品管理局,還是歐洲食品質(zhì)量安全監(jiān)督局,都因?yàn)橛袕?qiáng)大的法律支撐而享有高度的獨(dú)立性,使之能公正執(zhí)行法律,確保本地區(qū)的食品安全。一個(gè)合理的食品安全法律制度,除了賦予監(jiān)管部門(mén)權(quán)威外,還要從整條食品鏈出發(fā),對(duì)種植養(yǎng)殖、初級(jí)加工、生產(chǎn)制造、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、消費(fèi)環(huán)節(jié),明確食品監(jiān)管責(zé)任,建立有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。目前,我們必須認(rèn)真執(zhí)行《食品安全法》,明確各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé),建立有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制;理順監(jiān)管體制,優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,既要避免部門(mén)之間監(jiān)管職責(zé)交叉,又要扭轉(zhuǎn)部門(mén)內(nèi)部弱化食品安全監(jiān)管的局面。

2、明確政府監(jiān)管部門(mén)的職能和責(zé)任,保證制度和規(guī)章的有效實(shí)施。在合理界定政府職能方面,應(yīng)改變"政事不分、管辦不分"的局面,建立合理、透明的檢查和考核機(jī)制。提高政府的監(jiān)管能力必須加快政府管理社會(huì)服務(wù)事業(yè)能力,其中主要包括建立完善的監(jiān)管組織體系,規(guī)范透明的監(jiān)管程序、專(zhuān)業(yè)化和有責(zé)任心的監(jiān)管隊(duì)伍,以及建立以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的高效監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)。并且要嚴(yán)格紀(jì)律,建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制是政府管理體制改革和監(jiān)管體系建設(shè)的核心任務(wù),實(shí)行責(zé)任追究,一旦出了問(wèn)題一定要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

尤其是在關(guān)乎人民群眾生命安全和生活質(zhì)量的食品監(jiān)管等方面,首先要加強(qiáng)政府的規(guī)劃職能,在確保目前食品安全的前提下,必須對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、食品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、食品安全體系建設(shè)等方面作出合理布局與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃;其次要重視對(duì)大眾消費(fèi)的引導(dǎo)功能,通過(guò)大力宣傳和有效管理,提高公眾的自我保護(hù)意識(shí),以科學(xué)合理的消費(fèi)方式和消費(fèi)觀念促進(jìn)食品的安全生產(chǎn)和使用;再次要科學(xué)劃分和制定包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)(數(shù)量、質(zhì)量和清潔度)、安全食品生產(chǎn)操作規(guī)程、技術(shù),從產(chǎn)地環(huán)境到餐桌的一系列管理職能和規(guī)則等,確保政府對(duì)食品安全的保障功能。

3、建立多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系。強(qiáng)化政府監(jiān)管職能,形成包括完善的法律環(huán)境、專(zhuān)業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、多種行業(yè)自律組織、多級(jí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、多渠道的傳媒和公眾監(jiān)督在內(nèi)的現(xiàn)代監(jiān)管體系。在由政府部門(mén)提供公共服務(wù)的領(lǐng)域加強(qiáng)“政府內(nèi)監(jiān)管”,改變政府部門(mén)自己制定政策、自己執(zhí)行政策、自我進(jìn)行評(píng)估的格局。公共服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管體系建設(shè),應(yīng)該納入到我國(guó)行政管理體制改革的總體安排之中。要進(jìn)一步建立和完善包括工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、藥監(jiān)、城管、檢疫等的政府管理部門(mén)和社會(huì)輿論、民間組織和群眾等的社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)。由此形成一個(gè)協(xié)調(diào)、組織、有序的有機(jī)社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng),各子系統(tǒng)既是發(fā)展的結(jié)果,也是發(fā)展的動(dòng)力。建立功能明確、組織獨(dú)立、問(wèn)責(zé)機(jī)制嚴(yán)格的多維度監(jiān)管體系,是建立一個(gè)公平、高效、完善的公共服務(wù)體系的基本發(fā)展方向。食品安全也是個(gè)系統(tǒng)工程,與科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、環(huán)境質(zhì)量等眾多因素有關(guān),其中社會(huì)公眾也是重要的環(huán)節(jié),需要他們科學(xué)地看待和積極協(xié)作?！?/p>

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