水利工程經(jīng)濟特征分析及管理問題探討

尤正林

摘要:本文在對我國水利工程的實際運作情況進行調(diào)查分析、對有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施部門投資管理制度、改革問題的理論基礎(chǔ)及實踐經(jīng)驗教訓(xùn)等有了一定的認識基礎(chǔ)上,形成了水利工程的投資管理制度的改革的框架性的思路,希望能夠為我國水利事業(yè)的發(fā)展做出自己的貢獻。

關(guān)鍵詞:水利經(jīng)濟特征投資管理

一、 市場體制下水資源的經(jīng)濟特征分析

在市場經(jīng)濟中,完全非專有的,不屬于任何人的狀態(tài)的水資源的開發(fā)和使用必然是低效率的。因為沒有專有權(quán)的情況下就不可能獲得使用的代價。在這種情況下,價格既不能產(chǎn)生在使用者之間分配水資源的作用,也不能起到為生產(chǎn)或維護和保持水資源提供收入的作用。這樣導(dǎo)致的是相對于高效率的供應(yīng)水平,水供應(yīng)不足;而高效率的運用水平情況下水污染的數(shù)量過多;相比較高效率的開發(fā)水平,水資源開發(fā)顯得過度,另外在水資源的管理、生產(chǎn)能力方面投資不足。由此可以得出這樣的結(jié)論,在市場經(jīng)濟條件下,水資源的不可專有性是水資源配置和使用低效率

的主要原因。

二、 水利工程投資管理運行體制與創(chuàng)新的對策

2.1 完善工程投資和運行費用分攤機制

盡管綜合利用水利樞紐工程投資和運行費用分攤在理論和方法上不存在重大分歧,但在實踐中,長期以來很多工程沒有很好的落實政企投資分攤,即沒有提供公共產(chǎn)品(或服務(wù))與提供私人產(chǎn)品(或服務(wù))的資產(chǎn)分攤,使得其建設(shè)管理單位需要承擔公益性資產(chǎn)的管理和維護責任,而相關(guān)成本和費用又難以從政府或受益群體獲得足夠的補償。《水利產(chǎn)業(yè)政策》將水利建設(shè)項目劃分為甲、乙兩類的目的主要是明確項目各參與方(尤其是政府和企業(yè))在項目公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的“責、權(quán)、利”。建立綜合利用水利工程投資和運行費用分攤機制的目的在于進一步落實有關(guān)各方的“責、權(quán)、利”。

2.2靈活多樣投融資機制

從目前的情況看來,政府在對水利工程項目建設(shè)的投資方面還有一定的局限性,資金的投入方式比較單一。在水利工程項目上,其財務(wù)效益是由上網(wǎng)電價及供水量、供水價格、發(fā)電量等許多指標來決定的,而這些指標又受到工程運行方式、收益地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、上游來水情況等諸多方面因素的影響,所以導(dǎo)致很大的不確定性,且在年際甚至時期之間變化很大。有些水利建設(shè)項目,雖然在可行性研究及決策階段的評價時被認為能夠得到客觀的財務(wù)效益,但是當在投入運營后卻在財務(wù)上沒有反映出預(yù)期的好的收益,甚至在財務(wù)上不可行。反而是一些以公益為目的的工程,在投入運營卻有可能產(chǎn)生的很好的財務(wù)效益。由于水利樞紐工程項目在財務(wù)收益方面的不確定,從而使得政府在財政資金方面也要運用靈活多樣的投資方法。

根據(jù)水利項目具體情況的不同,財政性資金的投入方式可以是以下任何一種或幾種的組合:A.無償且不求回報的補貼性資金政府投入;B.作為項月資本金且追求回報的政府投入;C.無息或低息(或使用費)的政府貸款;D.對項目貸款提供全部或部分貼息;E.直接構(gòu)建使用權(quán)歸項目法人(項目公司)、所有權(quán)歸政府的資產(chǎn)。

2.3健全完善運行機制

在實際運行中,如發(fā)生新的政府行為干預(yù),還應(yīng)按實際情況對當年發(fā)生的耗費在功能性分配比例上做出新的調(diào)整。另外改革和完善國家法律、法規(guī)規(guī)定的水利收費,屬預(yù)算內(nèi)的水資源費先改為水資源稅,使其具有強制性,屬預(yù)算外的河道工程修建維護管理費由國家制定統(tǒng)一收費政策,但要具有針對性,不同流域可制定不同的收費標準。從而使各級財政能通過稅、費和水利建設(shè)基金三項收入,確保各級的水利公益性耗費公共財政支付的需求。各級財政在原有用于水利資金的基礎(chǔ)上隨著公共財政的實施和國民經(jīng)濟的發(fā)展,每年要有按一定比例上升的切塊資金劃撥水行政主管部門統(tǒng)籌安排,這一切塊資金包括正常財政和水利建設(shè)基金以及通過財政的一切水利收費。積極推進河道工程修建維護管理費改革,科學合理地用足用好農(nóng)村勞動積累工和義務(wù)工,有條件的地方推進以資代勞。由于綜合利用水利項目具有一定的自然壟斷性,要使綜合利用水利項目的公益性功能充分發(fā)揮效益,就必須保證有正常的維修養(yǎng)護費、管理費、除險加固費、折舊、大修及更新改造等費用。解決辦法有:一是根據(jù)水利工程管轄范圍由各級財政給予補助;二是在水利工程收益范圍內(nèi)按一定的標準征收防洪保安資金或河道工程修建維護管理費,以用于對水利工程公益性支出的補償;三是逐步建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓及水市場準入制度,運用經(jīng)濟手段,強化節(jié)水,實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

2.4民間資本引入

在綜合利用水利樞紐工程中公益性資產(chǎn)部分所提供的公共產(chǎn)品(或服務(wù))由于自身不能通過直接向受益者或使用者收費的方式獲得經(jīng)營性收入,其建設(shè)資金以及建成后的運行、維護費用,將主要來源于政府財政性資金和以政府財政信用為基礎(chǔ)的融資。但在融資方式選擇方面,受金融體制和財政預(yù)算體制的制約,政府可用于水利建設(shè)的資金主要包括預(yù)算內(nèi)水利基本建設(shè)資金和水利建設(shè)基金以及發(fā)行的長期建設(shè)國債資金等。從水利投資建設(shè)實踐情況看,這些渠道的資金(特別是在沒有發(fā)行建設(shè)國債時期)總是無法滿足同期水利投資建設(shè)的資金需求,故長期以來水利建設(shè)總是處于存在較大“資金缺口”的狀況,從而導(dǎo)致水利事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要?！?/p>

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